轉(zhuǎn)型期鄉(xiāng)土法律文化對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦安全法制影響力考察

張美玲

(湖南科技大學(xué) 法學(xué)院，湖南 湘潭 411201)

2011 - 02 - 28

湖南省社科基金資助項(xiàng)目(項(xiàng)目編號(hào)：07JD37)

張美玲(1976-)，女，法學(xué)碩士，湖南科技大學(xué)法學(xué)院講師，主要從事經(jīng)濟(jì)法學(xué)研究。

轉(zhuǎn)型期鄉(xiāng)土法律文化對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦安全法制影響力考察

張美玲

(湖南科技大學(xué) 法學(xué)院，湖南 湘潭 411201)

當(dāng)前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦事故頻繁發(fā)生，成為煤礦安全監(jiān)察的“老大難”。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦在地理位置上位于鄉(xiāng)村、小鎮(zhèn)一帶，礦工大多來(lái)自本地農(nóng)民工，因此，解構(gòu)轉(zhuǎn)型期鄉(xiāng)土法律文化，從另一視角研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦安全法制，對(duì)我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦立法不無(wú)裨益。轉(zhuǎn)型期村民法律心理、法律意識(shí)有其特殊性，當(dāng)前關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦的法律制度不完備，鄉(xiāng)村維權(quán)機(jī)構(gòu)與設(shè)施不合理。針對(duì)以上問(wèn)題，建議對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦立法時(shí)，應(yīng)遵循法律文化生成機(jī)理，并對(duì)立法技術(shù)進(jìn)行改進(jìn)，還須增設(shè)鄉(xiāng)村維權(quán)機(jī)構(gòu)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦；安全；轉(zhuǎn)型期；法律文化

引言

“法典背后有強(qiáng)大的思想運(yùn)動(dòng)”[1]，美國(guó)著名法學(xué)家弗里德曼曾如此鄭重地解釋法律制度和文化的作用關(guān)系。當(dāng)前，頻繁發(fā)生的礦難，尤其是安全形勢(shì)十分嚴(yán)峻的鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦，引起了礦業(yè)工程技術(shù)專(zhuān)家、法學(xué)理論研究者的高度重視。本文試圖從鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦的“鄉(xiāng)土”特色入手，從轉(zhuǎn)型期鄉(xiāng)土法律文化視角，管窺鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦安全法制與鄉(xiāng)土法律文化之間的微妙關(guān)系，權(quán)當(dāng)一種“摸著石頭過(guò)河”的新探索。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦概念界定

鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦是安全監(jiān)察的對(duì)象之一。因此，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦這一概念作出科學(xué)的界定，對(duì)解剖鄉(xiāng)土法律文化與鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦安全法制二者影響力不無(wú)幫助。

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦、小煤礦、非法煤礦三者的外延關(guān)系現(xiàn)狀

何謂鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦？1994年煤炭部《鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦管理?xiàng)l例實(shí)施辦法》第二條規(guī)定：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦，是指在我國(guó)鄉(xiāng)村、城鎮(zhèn)開(kāi)辦的除國(guó)有煤礦企業(yè)和外商投資煤礦企業(yè)以外的集體煤礦企業(yè)、私營(yíng)煤礦企業(yè)、聯(lián)營(yíng)煤礦企業(yè)、股份制煤礦企業(yè)及其他經(jīng)濟(jì)類(lèi)型的煤礦企業(yè)?！庇纱丝梢?jiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦并不是簡(jiǎn)單地從煤礦所處的地域范圍意義上進(jìn)行區(qū)分，煤礦投資人身份是鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦與其他類(lèi)型煤礦的重要識(shí)別標(biāo)志。鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦與“地處鄉(xiāng)鎮(zhèn)的煤礦”不能劃等號(hào)。

而小煤礦指的是規(guī)模小，可以從年生產(chǎn)能力、從業(yè)人員多方面考慮，而不問(wèn)煤礦所處地理位置及投資主體。如2007年國(guó)家七部委聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)小煤礦安全基礎(chǔ)管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》中，小煤礦專(zhuān)指年生產(chǎn)能力30萬(wàn)噸及以下的煤礦。從我國(guó)煤礦企業(yè)現(xiàn)有生產(chǎn)能力來(lái)看，這里所指的小煤礦包括了部分國(guó)有煤礦。可見(jiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦與小煤礦的外延有交叉，但并非等同或包含關(guān)系。

另一方面，非法煤礦能否歸入鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦，也需謹(jǐn)慎對(duì)待?！多l(xiāng)鎮(zhèn)煤礦管理?xiàng)l例》第十二條列舉了開(kāi)辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦的七個(gè)必備條件，這實(shí)際上隱含了如下法律意蘊(yùn)，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦是合法取得相關(guān)證照的煤礦，從而排除了非法煤礦列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦的可能。以下是三者外延關(guān)系圖：

圖1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦、小煤礦、非法煤礦關(guān)系圖

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦、小煤礦、非法煤礦三者的外延關(guān)系重塑

(1)非法煤礦問(wèn)題。筆者認(rèn)為，將非法煤礦排除在鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦之列，是不符合法律的內(nèi)在邏輯的。這是因?yàn)椋菏紫?，從投資主體來(lái)看，國(guó)家投資或外商投資興辦煤礦，基本上都履行了法律規(guī)定的各種手續(xù)，故非法煤礦在投資主體上與鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦吻合；其次，非法煤礦所處的地理位置偏僻，基本位于鄉(xiāng)村、小城鎮(zhèn)一帶，不引人注目；此外，我國(guó)法律上尚無(wú)專(zhuān)門(mén)針對(duì)非法煤礦的立法，不將其置入鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦范圍內(nèi)，則會(huì)游離于安全監(jiān)察之外，這并非立法者的本意。故對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦宜作擴(kuò)大解釋?zhuān)瑢⒎欠旱V包含在內(nèi)。(2)取消小煤礦的提法?！蛾P(guān)于加強(qiáng)小煤礦安全基礎(chǔ)管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》充其量只是一種指導(dǎo)性文件，不具有規(guī)范性法律文件的特點(diǎn)，不能將其視為部委規(guī)章。文件中小煤礦的提法也不大科學(xué)，與1995年煤炭部《鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦管理?xiàng)l例實(shí)施辦法》中“鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦”這一規(guī)范性法律用語(yǔ)未能恰當(dāng)?shù)劂暯?，使用分?lèi)標(biāo)準(zhǔn)也不統(tǒng)一，故宜取消小煤礦的提法。(3)重新修飾“鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦”的外延。顧名思義，鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦應(yīng)該以其地理位置為識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)，而且目前安全

監(jiān)察最頭疼的問(wèn)題亦是這些煤礦“天高皇帝遠(yuǎn)”，日常監(jiān)管困難，上行下不效，因此專(zhuān)門(mén)針對(duì)“地處鄉(xiāng)鎮(zhèn)”的煤礦進(jìn)行立法實(shí)有必要。據(jù)此，取消小煤礦的提法后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦、非法煤礦的外延關(guān)系圖示為：

圖2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦、非法煤礦外延關(guān)系圖

二、2001-2010年鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦安全生產(chǎn)現(xiàn)狀

鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦經(jīng)過(guò)多次整頓或關(guān)閉，截至2004年底，已從2000年的3.1萬(wàn)個(gè)下降到2.3萬(wàn)個(gè)[2]。與此同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦的安全生產(chǎn)現(xiàn)狀如何呢？以下是近10年鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦死亡人數(shù)的統(tǒng)計(jì)情況。

圖3 近10年煤礦事故死亡人數(shù)對(duì)比圖數(shù)據(jù)來(lái)源：煤礦安全生產(chǎn)“十一五”規(guī)劃、國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局網(wǎng)站

由圖3得知，近年來(lái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦死亡人數(shù)雖有下降，但一直在1500人以上，仍然占全國(guó)煤礦死亡人數(shù)的三分之二以上比重。鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦安全形勢(shì)依然非常嚴(yán)峻，安全監(jiān)察工作任重道遠(yuǎn)。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦安全窘境的法律文化溯源

(一)轉(zhuǎn)型期鄉(xiāng)土法律文化的特質(zhì)

本文討論的轉(zhuǎn)型期，是指我國(guó)自高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)逐步過(guò)渡到社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)的階段，這里的時(shí)間跨度自1978年實(shí)行改革開(kāi)放至今三十多年歷程。費(fèi)孝通先生在討論“鄉(xiāng)土中國(guó)”時(shí)，指出“鄉(xiāng)土中國(guó)并不是具體的中國(guó)社會(huì)的素描，而是包含在具體的中國(guó)基層傳統(tǒng)社會(huì)里的一種特具的體系，支配著社會(huì)生活的各個(gè)方面。”[3]4法律文化是指法律現(xiàn)象的精神部分，即由社會(huì)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和政治結(jié)構(gòu)決定的，在歷史進(jìn)程中積累下來(lái)并不斷創(chuàng)新的有關(guān)法和法律生活，特別是權(quán)利和義務(wù)的群體性認(rèn)知、評(píng)價(jià)、心態(tài)和行為模式的總匯[4]235。而轉(zhuǎn)型期鄉(xiāng)土法律文化，正是要探索自1978年以來(lái)在中國(guó)基層社會(huì)法律文化發(fā)生的悄然變動(dòng)。

現(xiàn)代化與傳統(tǒng)激烈碰撞是這一階段最重要的特點(diǎn)。改革開(kāi)放以來(lái)，傳統(tǒng)自給自足的自然經(jīng)濟(jì)發(fā)生了變化，商品交易的日益頻繁，人、財(cái)、物的跨界流動(dòng)，打破了組與組、村與村、鎮(zhèn)與鎮(zhèn)之間原來(lái)平靜如水的生活。而依附于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的法律文化，也在現(xiàn)代化與傳統(tǒng)之間游弋、沖擊與碰撞。具體表現(xiàn)在以下兩方面：

1.制定法與習(xí)慣法交融。自1978年以來(lái)，我國(guó)的立法工作取得了巨大的成就，初步建立起以憲法為核心的社會(huì)主義法律體系基本框架，包括憲法、民商法、行政法、經(jīng)濟(jì)法、社會(huì)法、刑法、訴訟法、契約自由、罪行法定、人權(quán)保障、國(guó)家賠償、環(huán)境保護(hù)等一系列全新的法律概念導(dǎo)入了村民們的頭腦。而鄉(xiāng)規(guī)民俗，這個(gè)自古沿襲而來(lái)的調(diào)整鄉(xiāng)村糾紛的非成文規(guī)定，仍在一定范圍內(nèi)發(fā)揮著作用，無(wú)論是村民、調(diào)解委員會(huì)還是司法工作人員仍會(huì)“不加思索”地運(yùn)用。比如，鄰里糾紛案件，大家習(xí)慣和解，即使訴至法院，法官也可能想方設(shè)法予以調(diào)解結(jié)案，避免雙方傷了和氣。

2.法治與禮治共治。鄉(xiāng)土社會(huì)是“禮治”的社會(huì)。禮是合式的路子，是經(jīng)教化過(guò)程而成為主動(dòng)性的服膺于傳統(tǒng)的習(xí)慣[3]49-52。在這里，二者并不體現(xiàn)為各自劃界為牢，圈定地盤(pán)，而相反的是，同一案件用法、禮共同調(diào)整，或者相似案件甲選擇用法調(diào)整，而乙選擇用禮治之，更不必說(shuō)不同案件了。法治與禮治二者相輔相佐，共同調(diào)整著鄉(xiāng)村糾紛，維持正常的民間秩序。

(二)制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦安全監(jiān)察的鄉(xiāng)土法律文化元素解說(shuō)

從系統(tǒng)論角度來(lái)看，法律文化是由諸要素構(gòu)成的相互制約的統(tǒng)一體。在法律文化結(jié)構(gòu)研究中，國(guó)內(nèi)外學(xué)者提出了不同的主張。如阿列克謝耶夫指出法律文化是由一系列相互聯(lián)系的因素構(gòu)成，其中有四項(xiàng)基本因素：社會(huì)中法律意識(shí)的狀態(tài)，法制狀況，立法的狀況，法院、檢察院與其他適用法律的法律機(jī)關(guān)的實(shí)際工作的狀況[5]。在我國(guó)，有代表性的主張主要有：張文顯教授認(rèn)為，法律文化系統(tǒng)內(nèi)部可以區(qū)別出四種結(jié)構(gòu)：認(rèn)知結(jié)構(gòu)、評(píng)價(jià)結(jié)構(gòu)、心態(tài)結(jié)構(gòu)和行模結(jié)構(gòu)[4]241。而劉作翔教授認(rèn)為法律文化有兩大結(jié)構(gòu)，七個(gè)層次。兩大結(jié)構(gòu)即法律文化的深層和表層結(jié)構(gòu)。七個(gè)層次是：(1)法律心理層次；(2)法律意識(shí)層次；(3)法律思想體系層次；(4)法律規(guī)范層次；(5)法律制度層次；(6)法律組織機(jī)構(gòu)層次；(7)法律設(shè)施層次[6]150。

筆者認(rèn)為，對(duì)法律文化進(jìn)行解構(gòu)，劉作翔教授的觀點(diǎn)值得參考。不過(guò)，由于鄉(xiāng)土法律文化的特殊性，并不是七個(gè)方面都適于用來(lái)解釋鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦安全窘境的現(xiàn)狀。比如，“法律思想體系層次”，由于村民文化水平較低，難以像專(zhuān)家、學(xué)者一樣把分散的、具體的、個(gè)別的法律概念和看法等法律意識(shí)轉(zhuǎn)化為一套完整的、系統(tǒng)的、理論化的思想體系。而“法律規(guī)范層次”則是從宏觀角度來(lái)考量，本文旨在對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦安全法制這一微觀領(lǐng)域進(jìn)行探討。鑒于此，本文將從法律心理、法律意識(shí)、法律制度、法律維權(quán)機(jī)構(gòu)與設(shè)施四個(gè)方面分析。

1.轉(zhuǎn)型期村民法律心理揭密

首先要指出的是對(duì)村民這一主體探討的原因。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦來(lái)看，地理位置上位于鄉(xiāng)村、小鎮(zhèn)一帶，而對(duì)就業(yè)群體——礦工來(lái)說(shuō)，則絕大部分是本地農(nóng)民工，“父母在，不遠(yuǎn)游”，“在家千日好，出門(mén)時(shí)時(shí)難”，農(nóng)民朋友們總是先試圖在本地找點(diǎn)事做。他們沒(méi)有穩(wěn)定的工作和固定收入，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦的高收入對(duì)經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)過(guò)重的農(nóng)民工來(lái)說(shuō)，誘惑力最大。因此，揭開(kāi)村民法律心理狀態(tài)，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦安全法制現(xiàn)狀有直接關(guān)聯(lián)。

厭訴情結(jié)是典型表現(xiàn)。村民的傳統(tǒng)心理是，打官司丟臉，甚至可恥，喜歡打官司的人被視為異類(lèi)。在農(nóng)村，人員較少流動(dòng)的社區(qū)，大家長(zhǎng)期生活在一起，“分享了地域和文化的空間”[7]，一定意義上講，他們命運(yùn)與共，同舟共濟(jì)。在鄉(xiāng)土社會(huì)，人們“以和為貴”，崇尚“無(wú)訟”。假定一鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦，礦長(zhǎng)是村民小組組長(zhǎng)，礦工都是本組成員，在這種情況下，礦里賺了錢(qián)，大家能分享，假如因某一或某幾個(gè)礦工因工死亡，家屬通過(guò)訴訟獲得正當(dāng)賠償，此礦從此關(guān)閉。那么死亡礦工家屬就成了全組人心目中的“惡人”，成了撒野者，將很難在這個(gè)生于斯、長(zhǎng)于斯的地方立足。因此，私了、規(guī)避法律、隱瞞礦難事故，成為大家默認(rèn)的一條解決礦難的渠道。據(jù)江西煤礦安全監(jiān)察局公布的“2006年煤礦事故隱瞞情況”，全年共發(fā)生隱瞞事故16起，其中6起是鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦，4起是非法煤礦[8]，根據(jù)我們前面的分析，非法煤礦實(shí)屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦之列，鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦占全年瞞報(bào)比率達(dá)62%。

2.轉(zhuǎn)型期村民法律意識(shí)現(xiàn)狀

村民法律保護(hù)意識(shí)普遍不強(qiáng)。據(jù)有關(guān)調(diào)查，地方國(guó)有煤礦78.6%發(fā)放個(gè)體防塵口罩，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦僅30.8%發(fā)放了個(gè)體防塵口罩[9]189。有學(xué)者對(duì)民工患職業(yè)病情況調(diào)查統(tǒng)計(jì)時(shí)發(fā)現(xiàn)，職業(yè)病患者在患病前，最熟悉的文件是《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法》，但患病前閱讀過(guò)的不到10%[10]。連《勞動(dòng)法》大家都不大熟悉，更別說(shuō)《鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦管理?xiàng)l例》、《職業(yè)病防治法》、《礦山安全法》、《工傷保險(xiǎn)條例》等法律法規(guī)了。同時(shí)，由于礦工工齡大多較短，少則十天數(shù)月，多則一年兩年，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦塵肺患者平均發(fā)病工齡為6.8年[9]1190，因而礦工辭職離礦的時(shí)候造成的還只是潛在的危險(xiǎn)，發(fā)病癥狀還沒(méi)有顯現(xiàn)出來(lái)。上述統(tǒng)計(jì)結(jié)果告訴我們，鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦礦工由于受教育程度較低，權(quán)利保護(hù)意識(shí)較弱，對(duì)自身生命權(quán)、健康權(quán)的關(guān)注度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及國(guó)有煤礦礦工。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦礦工短期工的特點(diǎn)，使他們相互之間難以建立深厚的感情并形成同盟，因而處于分散的、各自獨(dú)立的狀態(tài)，群體性活動(dòng)少，煤礦甚至不設(shè)工會(huì)，不訂立集體合同。個(gè)體較之群體而言，處于自然劣勢(shì)地位，與礦主相抗衡的力量就會(huì)大打折扣。勞動(dòng)強(qiáng)度大，勞動(dòng)時(shí)間長(zhǎng)，安全設(shè)施落后，在可觀的收入面前，礦工們似乎低頭默認(rèn)了這就是他們應(yīng)該付出的代價(jià)。

3.轉(zhuǎn)型期有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦法律制度不完備

表1 近年來(lái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦專(zhuān)門(mén)立法一覽表

從表1可以看出，目前針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦進(jìn)行專(zhuān)門(mén)立法，尚存在以下問(wèn)題：一是缺少行之有效的上位法。當(dāng)前效力最高的是行政法規(guī)，而且是1994年出臺(tái)的，與當(dāng)時(shí)相比，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦的數(shù)量、股東、礦工人員組成及安全設(shè)施都發(fā)生了顯著變化，而這一行政法規(guī)卻沒(méi)有及時(shí)修改。至于《鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦管理?xiàng)l例實(shí)施辦法》則由煤炭工業(yè)部頒布，而煤炭工業(yè)部已于1998年撤銷(xiāo)，其權(quán)威性可想而知。二是地方政府立法時(shí)難以把安全置于首要價(jià)值考慮。在如何處理地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展與鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦安全生產(chǎn)這一對(duì)矛盾時(shí)，地方政府往往陷入兩難選擇。而目前正當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦官煤勾結(jié)、官員參股之風(fēng)難以扼止之時(shí)，我們不得不反思：地方政府會(huì)不會(huì)成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦非法經(jīng)營(yíng)的保護(hù)傘？農(nóng)民礦工權(quán)利能在多大程度上得以保障呢？三是立法技術(shù)需要改進(jìn)。在我國(guó)，立法的程序一般自上而下，一項(xiàng)法律的制定要經(jīng)過(guò)提案、審議、表決和公布四大步驟，然而提案權(quán)、審議權(quán)、表決權(quán)行使主體，都由法律進(jìn)行了預(yù)設(shè)，普通村民無(wú)法直接參與。這些制定法是否符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦的實(shí)際呢？又能在多大程度上得以施行？從前面的調(diào)查及其答案我們可見(jiàn)一斑。對(duì)制定法，農(nóng)民礦工們表現(xiàn)出一臉的茫然。

4.轉(zhuǎn)型期鄉(xiāng)村維權(quán)機(jī)構(gòu)與設(shè)施不合理

一是鄉(xiāng)村律師事務(wù)所缺失。到城市各大主要街道一走，律師事務(wù)所隨處可見(jiàn)。而鄉(xiāng)村，要找個(gè)像樣的“司法所”都難，偶拾一個(gè)，也是半道出身的所謂“律師”，一人全肩挑，且不問(wèn)其有無(wú)律師執(zhí)照。由于律師的“前途”與“錢(qián)途”意識(shí)，使律師事務(wù)所大多匯聚在大中城市。筆者選取湘潭地區(qū)進(jìn)行了調(diào)查，其分布情況見(jiàn)表2。

表2 湘潭地區(qū)律師事務(wù)所與基層法律服務(wù)所分布情況表

數(shù)據(jù)來(lái)源：湘潭市司法局網(wǎng)站

從表2可以看出，湘潭地區(qū)共有22家律師事務(wù)所，其中湘潭市區(qū)16家，占72.73%，而從基層法律服務(wù)所來(lái)看，湘潭地區(qū)所轄三個(gè)縣(含縣級(jí)市)共有鄉(xiāng)鎮(zhèn)48個(gè)，而法律服務(wù)所只有19家，覆蓋率不到40%?？梢?jiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)維權(quán)機(jī)構(gòu)亟待加快建立。

二是農(nóng)村維權(quán)網(wǎng)絡(luò)、維權(quán)宣傳渠道不暢。在鄉(xiāng)村，網(wǎng)絡(luò)信息不暢通，一些市民可以用鼠標(biāo)隨意一擊便可解決的問(wèn)題在鄉(xiāng)村卻是一件非常難的事情?！度嗣穹ㄔ簣?bào)》、《法制日?qǐng)?bào)》、《人民司法》、《檢察風(fēng)云》、《法學(xué)》等報(bào)刊雜志“送法下鄉(xiāng)”工作做得遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

四、法律文化與鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦安全立法對(duì)接的路徑依賴(lài)

1.遵循法律文化生成機(jī)理，培養(yǎng)礦工與礦主的法律信仰

法律文化具有滯后性的特點(diǎn)。盡管社會(huì)在發(fā)展，上層建筑也隨著經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的變化而發(fā)生相應(yīng)的變化，但由于意識(shí)形態(tài)的相對(duì)獨(dú)立性，表現(xiàn)在法律心理上就是一種相對(duì)穩(wěn)定性和滯后性。它并不隨著社會(huì)的變化而立即發(fā)生變化。它的變化總是很緩慢的、長(zhǎng)時(shí)間的[6]120。

“法律必須被信仰，否則它形同虛設(shè)”[11]。法治秩序的建立，不能單靠制定若干法律條文和設(shè)立若干法庭，重要的還得看人民怎樣去應(yīng)用這些設(shè)備。更進(jìn)一步，在社會(huì)結(jié)構(gòu)和思想觀念上還得先有一番改革[7]58。

首先，把煤礦安全法律納入礦長(zhǎng)、礦工培訓(xùn)課程之中。讓所有煤礦從業(yè)人員都了解自己所享有的權(quán)利和應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)。這里應(yīng)把安全技術(shù)與法律作為礦長(zhǎng)、注冊(cè)安全工程師、通風(fēng)管理員、專(zhuān)職瓦檢員、專(zhuān)職放炮員持證上崗的必備知識(shí)。在礦工培訓(xùn)方面，包括崗前、崗中培訓(xùn)，安全法律知識(shí)都應(yīng)列入培訓(xùn)范圍。

其次，通過(guò)多種形式的安全法律教育，提高礦工的安全防范意識(shí)和維權(quán)意識(shí)。如通過(guò)一年一次的“安全生產(chǎn)月”活動(dòng)，強(qiáng)化煤礦從業(yè)人員的安全意識(shí)。截至2010年，已經(jīng)歷九個(gè)安全生產(chǎn)月，從每年的主題來(lái)看，無(wú)不體現(xiàn)了安全第一，生命至上，保障人權(quán)的法律理念。如“安全責(zé)任重于泰山”，“以人為本、安全第一”，“遵章守法、關(guān)愛(ài)生命”。同時(shí)，在煤礦安全監(jiān)察局、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦宣傳欄要求張貼安全法律、典型安全事故的處理。此外，調(diào)動(dòng)職業(yè)教育資源，送教下鄉(xiāng)，開(kāi)辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦安全生產(chǎn)培訓(xùn)。貴州廣播電視大學(xué)“一盤(pán)錄像帶救了三十六名礦工生命”[12]，為職教安全生產(chǎn)培訓(xùn)樹(shù)立了典范。

最后，法律的貫徹還須整個(gè)鄉(xiāng)村法律意識(shí)的提高。在法律文化深層結(jié)構(gòu)中，法律意識(shí)是一個(gè)最大的變量因素，處于較活動(dòng)的變動(dòng)之中[6]128。因此，須進(jìn)行全民普法教育。特別要指出的是，要在九年制義務(wù)教育中，尤其是農(nóng)村中小學(xué)教育中進(jìn)行普法教育。既然傳統(tǒng)法律文化的傳承是“一種教化過(guò)程”[3]66，那么現(xiàn)代法律文化的弘揚(yáng)也需通過(guò)多次、反復(fù)、漸進(jìn)的法制教育與引導(dǎo)，只有遵循文化生成和傳遞的規(guī)律，現(xiàn)代法律文化才能逐步在鄉(xiāng)村傳播。

2.對(duì)立法技術(shù)進(jìn)行改進(jìn)，克服制定法“水土不符”頑癥

理解民間法，強(qiáng)調(diào)國(guó)家制定法對(duì)民間法的適當(dāng)妥協(xié)，尋求民間法的合作也許尤為重要。法律的制定不能僅僅按照理論原則而不考慮操作，制定法必須或易于為人們所接受[7]94。否則，“與一個(gè)社會(huì)正當(dāng)觀念或?qū)嶋H要求相抵觸的法律，很可能會(huì)因人們對(duì)它們的消極抵制以及在它們進(jìn)行長(zhǎng)期監(jiān)督和約束方面所具有的困難而喪失其效力”[13]。行為人則可能采取交易成本更低的方式(如私了、瞞報(bào)、無(wú)證經(jīng)營(yíng))來(lái)逃避安全監(jiān)管。

因此要制定與鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦相適應(yīng)的安全監(jiān)察法律。鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦安全監(jiān)察法律的制定，需考慮到鄉(xiāng)鎮(zhèn)礦山與國(guó)有礦山的現(xiàn)實(shí)差距，需考慮到農(nóng)民礦工的法律接納度。同樣，“倫理的恰當(dāng)對(duì)象并非都是立法的恰當(dāng)對(duì)象”[14]。立法應(yīng)在二者之間找到最佳平衡點(diǎn)。具體而言，要做到以下幾點(diǎn)：一是盡快出臺(tái)《鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦安全法》。鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦與國(guó)有煤礦安全監(jiān)察立法宜分開(kāi)，在風(fēng)險(xiǎn)抵押金、工傷保險(xiǎn)費(fèi)率上實(shí)行漸進(jìn)改革的辦法，如逐步提高，用3～5年的時(shí)間與國(guó)有煤礦持平，設(shè)置過(guò)渡期。這也是基于緩和礦工與礦主之間矛盾的考慮。二是改進(jìn)立法技術(shù)。草案應(yīng)廣泛征求意見(jiàn)，召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，采納鄉(xiāng)鎮(zhèn)礦工的意見(jiàn)，激發(fā)他們的參與和了解意識(shí)。具體而言，征求意見(jiàn)時(shí)不應(yīng)局限于少數(shù)專(zhuān)家學(xué)者，而應(yīng)召開(kāi)各種形式的座談會(huì)，深入鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查，畢竟這些法律與他們息息相關(guān)。三是在安全生產(chǎn)技術(shù)和勞動(dòng)保護(hù)措施上，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦與國(guó)有煤礦經(jīng)濟(jì)實(shí)力的懸殊，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦采用國(guó)際一流的生產(chǎn)技術(shù)，顯然是不現(xiàn)實(shí)的。但立法應(yīng)禁止鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦采用明令淘汰的安全設(shè)備，確保安全的基礎(chǔ)設(shè)施仍應(yīng)達(dá)標(biāo)。立法上可采用禁止與鼓勵(lì)并用的方式，如可對(duì)使用先進(jìn)設(shè)備的煤礦給予一定程度的稅負(fù)減免。

3.增設(shè)鄉(xiāng)村維權(quán)機(jī)構(gòu)，樹(shù)立司法公正權(quán)威

英國(guó)哲學(xué)家培根在談到司法不公問(wèn)題時(shí)曾經(jīng)講過(guò)：“一次不公的判斷比多次不平的舉動(dòng)為禍猶烈。因?yàn)檫@些不平的舉動(dòng)不過(guò)弄臟了水流，而不公的判斷則把水源敗壞了?！盵15]

建立農(nóng)村法律援助中心。依據(jù)我國(guó)訴訟法，在證據(jù)制度中，由原來(lái)的法官依職權(quán)收集證據(jù)過(guò)渡為當(dāng)事人收集證據(jù)，舉證責(zé)任由當(dāng)事人自己承擔(dān)。素質(zhì)最好的法官，在證據(jù)不充分時(shí)，他也難做出公正的裁決?？墒牵r(nóng)民礦工由于學(xué)識(shí)水平所限，要自行收集證據(jù)，如工傷與否、職業(yè)危害程度、勞動(dòng)保障等證據(jù)，非常困難。因此，政府有必要在農(nóng)村設(shè)立法律援助中心，免費(fèi)為農(nóng)民提供司法援助，幫助弱勢(shì)礦工收集證據(jù)，進(jìn)行辯護(hù)。在農(nóng)村一次公正的判決就是有積極意義的典型法制宣傳，能增強(qiáng)礦工對(duì)法律的崇拜，對(duì)法官的信賴(lài)。

[1] (美)弗里德曼.法律制度:從社會(huì)科學(xué)角度觀察[M].李瓊英，林欣，譯. 北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2004：241.

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EffectofLocalLawCultureonSafetyLawofVillageandTownshipCoalMinesInTransitionalPeriod

ZHANG Mei-ling

(Law Institute of Hunan University of Science and Technology, Xiangtan 411201,China)

Currently,in the village and town coal mines accidents have occurred frequently. The village and town coal mines are located in small rural or town areas and most miners are the local peasants. Therefore, it is very useful to deconstruct the local law culture in the transitional preiod and to study village and town mine safety law from another perspective. In transition，legal psychology and legal consciousness of villagers has its particularity. Furthermore，the current legal system on the village and township coal mines are not perfect, and rural activists institutions and facilities are not established in a proper and reasonable way. To solve the above problems, legal and cultural formation mechanism should be followed, and legislation technology must be improved, and rural activist organizations still ought to be increased.

village and town coal mines; safety; transitional period; law culture

D922.54

A

1009-105X(2011)03-0070-06