地方政府教育治理“管辦分離”模式改革的分析*
——以無錫市為例

● 莊西真

地方政府教育治理“管辦分離”模式改革的分析*
——以無錫市為例

● 莊西真

經(jīng)過多年的教育管理體制的改革，中央政府分權(quán)與地方的改革已取得了較大的進(jìn)步。隨著地方政府教育管理權(quán)限的增加，地方政府改革教育治理的積極性也增大。很多地方進(jìn)行了教育治理模式改革，有的半途而廢，有的未開始就已結(jié)束。無錫市教育治理模式“管辦分離”改革是延續(xù)下來的少數(shù)改革之一。它們?cè)诶迩逭毮?、增加學(xué)校辦學(xué)的自主性等方面做了有益的嘗試。

教育治理模式；管辦不分；管辦分離

公辦學(xué)校管辦分離議題的提出是我國(guó)教育體制改革深化的體現(xiàn)，是教育體制改革進(jìn)入“以政府管理體制改革”為核心階段的主要標(biāo)志，是政府職能轉(zhuǎn)變與社會(huì)管理方式轉(zhuǎn)變的客觀要求，是加強(qiáng)執(zhí)政能力與擴(kuò)大治理基礎(chǔ)、發(fā)展公共服務(wù)與構(gòu)建和諧社會(huì)的客觀要求。自2005年12月份開始，無錫市推出了“管辦分離”的教育治理管理改革。此項(xiàng)改革的目標(biāo)是要推動(dòng)政府教育管理職能的轉(zhuǎn)變，改革的主要內(nèi)容是革除政府政事不分、既管又辦的體制弊端，激發(fā)學(xué)校依法自主辦學(xué)的活力，逐步擴(kuò)大辦學(xué)自主權(quán)，努力形成學(xué)?！白灾鞴芾?、自主發(fā)展、自我約束、社會(huì)監(jiān)督”的機(jī)制。

一、改革前無錫市教育治理模式：“管辦不分”

根據(jù) 《中華人民共和國(guó)教育法》中“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府教育行政部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的教育工作”的原則，基礎(chǔ)教育主要由地(市)(以下簡(jiǎn)稱地)級(jí)及以下政府管理。由于基礎(chǔ)教育管理體制、財(cái)政體制的變遷和政府行政區(qū)劃的改革，地、縣兩級(jí)的基礎(chǔ)教育職責(zé)劃分既有上下級(jí)關(guān)系又有相對(duì)獨(dú)立、互不干涉的部分，并且仍然處于一種動(dòng)態(tài)的調(diào)整中。

2005年12月“管辦分離”改革以前，無錫市教育治理模式和大多數(shù)中國(guó)其他地(市)的教育治理模式一樣，一直實(shí)行市委教育工委、市教育局和市政府教育督導(dǎo)室合署辦公的“管辦一體”的教育治理。這種教育事業(yè)管理體制存在典型的政腐大包大攬、教育管理和辦學(xué)合一的現(xiàn)象，導(dǎo)致職責(zé)不清、運(yùn)行效率不高、公共職能弱化等弊端。教育行政主管部門多年來一直習(xí)慣于直接管學(xué)校，大量的時(shí)間和精力被具體事務(wù)消耗。教育局局長(zhǎng)成為各所學(xué)校的總校長(zhǎng)。學(xué)校內(nèi)部的人、財(cái)、物管理都要行政主管部門說了算，甚至連進(jìn)人、發(fā)獎(jiǎng)金的事情都要局長(zhǎng)辦公會(huì)討論決定。廣大教職工的積極性無法充分調(diào)動(dòng)，學(xué)校內(nèi)部管理缺乏應(yīng)有的活力。同時(shí)，出于直接管學(xué)校，教育局把更多的精力投向了辦直屬學(xué)校，因而在政策制定、資金扶持、業(yè)務(wù)指導(dǎo)等方面或多或少存在傾斜，在全行業(yè)的管理上出現(xiàn)不平衡。為了改變這種局面，無錫市委、市政府在全國(guó)率先提出了“管辦分離”的改革思路。改革前無錫市教育治理模式(如圖1)。以學(xué)校為分析單位，我們大致可以把無錫市教育治理模式分為外部治理模式和內(nèi)部治理模式，詳細(xì)說明如下。

（一）外部治理模式

外部治理模式主要是指教育系統(tǒng)及其外部各種因素之間的關(guān)系模式，如圖所示，無錫教育治理沿著兩條線進(jìn)行，一條線是省教育廳（各職能部門）——市教育局——學(xué)校，在當(dāng)前中國(guó)的行政權(quán)力結(jié)構(gòu)中，上一級(jí)教育行政部門對(duì)下一級(jí)教育行政部門主要起著業(yè)務(wù)指導(dǎo)的作用，比如省教育廳不干涉地方教育的具體事務(wù)，這樣的管理方式可以稱作“間接管理方式”；另一條線是無錫市政府——教育局——學(xué)校，可以稱為“直接管理方式”，在現(xiàn)有的體制下面，這條線是地方政府對(duì)教育事務(wù)進(jìn)行實(shí)質(zhì)管理的一種方式，包括人事管理、籌措經(jīng)費(fèi)、發(fā)展規(guī)劃、校舍建設(shè)等。人事管理包括干部和教師的管理，干部又包括教育行政管理人員(教育局長(zhǎng)、科長(zhǎng))和校長(zhǎng)，教育局長(zhǎng)的遴選是按照中共中央關(guān)于 《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作暫行條例》(2002年7月9號(hào))中的規(guī)定程序進(jìn)行的。市教育局長(zhǎng)任命的基本程序是一樣的。首先由政府主管人事的領(lǐng)導(dǎo)或組織部提名，由組織部按照一定程序進(jìn)行考察，最后交由人大常委會(huì)通過并任命，是一種典型的地方政府委任制。

（二）內(nèi)部治理模式

內(nèi)部治理模式是指學(xué)校內(nèi)部的治理模式，無錫市“改革”前施行的是校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的學(xué)校治理模式。校長(zhǎng)是學(xué)校的法人代表，按規(guī)定行使職權(quán)、履行職責(zé)，并代表教育局(政府)承擔(dān)管理學(xué)校的全部責(zé)任。校長(zhǎng)對(duì)學(xué)校的各項(xiàng)工作，包括教學(xué)、課程教材和行為負(fù)總責(zé)。校長(zhǎng)需要依照學(xué)校管理章程和領(lǐng)導(dǎo)集體議事規(guī)則的規(guī)定，對(duì)學(xué)校發(fā)展中的重大決策，視具體情況分別經(jīng)學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)集體會(huì)議、和職代會(huì)等組織討論確定。對(duì)學(xué)校中層行政和職務(wù)干部的任免、聘任或解聘，經(jīng)過學(xué)校黨委會(huì)集體討論決定，由校長(zhǎng)組織實(shí)施。學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)班子一般以現(xiàn)有班子為基礎(chǔ)，也可以在本系統(tǒng)內(nèi)公開招聘、選調(diào)，經(jīng)學(xué)校教職工民意測(cè)驗(yàn)后，遴選出領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)成員候選人，由上級(jí)主管部門按干部管理權(quán)限和組織程序進(jìn)行考察、確定并任命。黨組織發(fā)揮學(xué)校的政治核心和監(jiān)督保證作用，職代會(huì)實(shí)施民主管理和民主監(jiān)督，這樣一種地方政府教育治理模式存在的弊端是顯而易見的，它導(dǎo)致政府對(duì)教育事業(yè)的大包大攬、管辦合一，教育局多年來一直習(xí)慣于直接管學(xué)校，管了很多不該管的事，該管的卻沒有真正管好，導(dǎo)致職責(zé)不清、運(yùn)行效率不高、行業(yè)管理薄弱、公共職能弱化等弊端。改革前，教育局承擔(dān)了兩個(gè)方面的責(zé)任。第一項(xiàng)是“管”，作為政府的教育行政部門，它要對(duì)全社會(huì)的教育秩序、教育規(guī)劃、教育法規(guī)的執(zhí)行等等實(shí)行管理；第二項(xiàng)是“辦”，它同時(shí)又是市教育局直屬學(xué)校的主辦者，是政府直接辦教育事業(yè)的一個(gè)責(zé)任者。教育行政主管部門多年來一直習(xí)慣于直接管學(xué)校，大量的時(shí)間和精力被具體事務(wù)消耗，教育局長(zhǎng)成為全市學(xué)校的總校長(zhǎng)。在這種體制下，學(xué)校無法形成獨(dú)立的法人地位和身份，內(nèi)部的人、財(cái)、物管理都要行政主管部門說了算，甚至連進(jìn)人、發(fā)獎(jiǎng)金的事情都要局長(zhǎng)辦公室討論決定，學(xué)校管理者和教職員工的積極性無法充分調(diào)動(dòng)，內(nèi)部管理缺乏應(yīng)有的活力。同時(shí)，由于直接管學(xué)校，更多的精力投向了辦直屬學(xué)校，因而在政策制定、資金扶持、業(yè)務(wù)指導(dǎo)等方面或多或少存在“厚此薄彼”的現(xiàn)象，在全行業(yè)的管理上出現(xiàn)不平衡。

圖1 改革前的無錫教育的治理模式

二、改革后的無錫市教育治理模式：“管辦分離”

正是因?yàn)樯厦娴脑颍?005年12月20日，無錫市組建學(xué)校管理中心，將26所市屬學(xué)校從教育局剝離，劃歸新成立的學(xué)校管理中心管理，教育局從此不再直接承擔(dān)辦學(xué)職能，市屬教育事業(yè)實(shí)行“管辦分離”的體制，這就是無錫市教育治理的“管辦分離”改革。管辦分離的涵義是指教育行政管理主體(主要是指教育行政管理部門)與其主管的公立學(xué)校在監(jiān)管與舉辦的行政管理關(guān)系上適度分開措施的總和，在這里，管辦分離中的“管”主要指教育行政部門。管辦分離中的“辦”主要是指學(xué)校。管辦分離概念的要素有四點(diǎn)：1.管辦分離的行為主體是教育行政管理部門；2.公辦學(xué)校是管辦分離的行為客體或目標(biāo)對(duì)象；3.管辦分離的范圍、內(nèi)容是教育行政管理部門與其監(jiān)管的公辦學(xué)校之間傳統(tǒng)的“管與辦的行政管理隸屬關(guān)系”；4.管辦分離的程度是教育行政管理部門與其主管的公辦學(xué)校之間行政管理的適度分開，這既不是說兩者完全脫離關(guān)系，但也不是說維持目前過分密切的關(guān)系。無錫市此次改革規(guī)定教育局主要行使全社會(huì)行業(yè)管理職能，做好起草有關(guān)教育工作的地方性法規(guī)、章程，承擔(dān)全市教育的政策導(dǎo)向、規(guī)劃布局、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、監(jiān)督管理、購買公共服務(wù)、營(yíng)造發(fā)展環(huán)境等工作。改革還規(guī)定學(xué)校管理中心主要承擔(dān)管理所屬學(xué)校的職能，履行政府出資人職責(zé)，管理所屬公辦學(xué)校的人員、資產(chǎn)和財(cái)務(wù)，并負(fù)責(zé)考核其教育教學(xué)質(zhì)量和辦學(xué)績(jī)效。在這里，所謂“管”僅指行業(yè)管理，而不再是具體的辦學(xué)行為，因而教育局對(duì)各級(jí)各類學(xué)校和教育機(jī)構(gòu)的管理是一視同仁的，不因?yàn)閷W(xué)校是直屬、非直屬或公辦、民辦而有所區(qū)別。教育局管理的重心是在政策、規(guī)劃、監(jiān)督和服務(wù)，凡涉及學(xué)校具體的人、財(cái)、物等管理，則由學(xué)校管理中心負(fù)責(zé)。經(jīng)過此次改革，無錫市教育治理模式形成了管理權(quán)、主辦權(quán)與監(jiān)督權(quán)“三權(quán)”分離的架構(gòu)。具體情況參見(圖2)。

圖2 “管辦分離”模式中學(xué)校外部和內(nèi)部治理模式

（一）內(nèi)部治理模式

學(xué)校校長(zhǎng)為學(xué)校的法人代表，由學(xué)校管理中心聘任，對(duì)學(xué)校教育教學(xué)活動(dòng)和行為負(fù)總責(zé)。學(xué)校管理集團(tuán)通常由校長(zhǎng)、黨委(支部)書記、副書記、副校長(zhǎng)、工會(huì)主席組成。學(xué)校法人代表對(duì)校級(jí)行政領(lǐng)導(dǎo)班子有選擇建議權(quán)，副校長(zhǎng)可以由校長(zhǎng)提名，根據(jù)黨管干部原則，按干部管理權(quán)限報(bào)上級(jí)有關(guān)部門審核，同意后由校長(zhǎng)進(jìn)行聘任。學(xué)校日常管理工作由學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子商量決策，校長(zhǎng)有最終決定權(quán)。校長(zhǎng)可自主決定內(nèi)部機(jī)構(gòu)的設(shè)置，決定各科室編制和人員組成。學(xué)校中層干部由校長(zhǎng)提名，經(jīng)學(xué)校黨委討論后由校長(zhǎng)聘任，黨務(wù)干部按照組織或選舉程序任命。校長(zhǎng)有接受黨組織和職代會(huì)監(jiān)督的義務(wù)，加強(qiáng)自身廉政建設(shè)，堅(jiān)持民主集中制原則，聽取職代會(huì)的意見，保證決策的科學(xué)性和民主性。

（二）外部治理模式

因?yàn)閷W(xué)校管理中心承擔(dān)了辦學(xué)校的功能，更促進(jìn)了教育局向監(jiān)管職能的轉(zhuǎn)變，由此使得外部治理模式對(duì)教育局、學(xué)校管理中心和學(xué)校都產(chǎn)生了一定的約束和激勵(lì)機(jī)制。各自的職能及彼此的關(guān)系如下：

教育局的行政職能由“辦學(xué)?！毕颉肮軐W(xué)?！鞭D(zhuǎn)變，工作重心向教育決策轉(zhuǎn)移。改革后，教育局作為市政府主管全市教育工作的職能部門，其職責(zé)主要體現(xiàn)在：依法承擔(dān)對(duì)全市教育機(jī)構(gòu)的行業(yè)監(jiān)管職能；履行公共教育管理包括直接舉辦部分公共教育機(jī)構(gòu)等；負(fù)責(zé)對(duì)縣(區(qū))教育工作和市學(xué)校管理中心工作進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)和行業(yè)監(jiān)管，并對(duì)其承擔(dān)的公共教育工作進(jìn)行考核。無錫市教育局對(duì)上接受無錫市委、市政府的領(lǐng)導(dǎo)和江蘇省教育廳的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。

學(xué)校管理中心的性質(zhì)為正處級(jí)行政管理類事業(yè)單位，和教育局同級(jí)別，互不隸屬。學(xué)校管理中心經(jīng)市政府授權(quán)，代表市政府來經(jīng)營(yíng)管理所屬國(guó)有學(xué)校的資產(chǎn)和業(yè)務(wù)，在市政府的領(lǐng)導(dǎo)下接受教育行政部門的行業(yè)管理。學(xué)校管理中心內(nèi)設(shè)辦公室、基礎(chǔ)教育部、高等教育與職業(yè)教育部、綜合教育部、人力資源部、資產(chǎn)財(cái)務(wù)部、黨群工作部、紀(jì)委(監(jiān)察室)等8個(gè)職能部門對(duì)學(xué)校的運(yùn)行進(jìn)行指導(dǎo)和決策。學(xué)校管理中心人員經(jīng)費(fèi)、公務(wù)經(jīng)費(fèi)、開辦經(jīng)費(fèi)等由市級(jí)財(cái)政撥付。學(xué)校管理中心領(lǐng)導(dǎo)班子成員按有關(guān)規(guī)定分別由市委、市政府任命，學(xué)校管理中心領(lǐng)導(dǎo)不兼任下屬單位職務(wù)。學(xué)校管理中心作為政府辦學(xué)校職能和所屬國(guó)有資產(chǎn)管理的責(zé)任主體，職責(zé)主要體現(xiàn)在：由市政府授權(quán)，履行國(guó)有資產(chǎn)出資人的職責(zé)，負(fù)責(zé)舉辦和管理市屬國(guó)有學(xué)校；負(fù)責(zé)管理所屬國(guó)有資產(chǎn)營(yíng)運(yùn)和使用情況；負(fù)責(zé)管理所屬單位的人、財(cái)、物和業(yè)務(wù)，并確保國(guó)有資產(chǎn)的效益。學(xué)校管理中心聘任市屬國(guó)有學(xué)校校長(zhǎng)，并將學(xué)校委托其管理。每年，學(xué)校管理中心對(duì)托管的學(xué)校進(jìn)行績(jī)效考評(píng)。與改革前教育局的責(zé)任權(quán)利相比，學(xué)校管理中心的職責(zé)中更強(qiáng)調(diào)其對(duì)學(xué)校發(fā)展的決策權(quán)。學(xué)校管理中心對(duì)上接受無錫市委、市人民政府的領(lǐng)導(dǎo)，原則上也應(yīng)該接受江蘇省教育廳的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。

學(xué)校和法人代表實(shí)行管辦分離后，學(xué)校的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)、經(jīng)濟(jì)分配權(quán)、人事用工權(quán)進(jìn)一步下放到學(xué)校。學(xué)校實(shí)施委托管理法人代表任期責(zé)任。由學(xué)校管理中心主持，采用組織選派、公開招聘、公推競(jìng)崗等形式擇優(yōu)選拔聘任校長(zhǎng)。

三、結(jié)論與分析

（一）無錫市教育治理“管辦分離”改革是一種“嵌入性”理性行為

改革開放發(fā)展到現(xiàn)在，對(duì)于地方政府的教育治理模式變革來說，已經(jīng)很難說還是一種“摸著石頭過河”的行為，而是一種有著充分的理論依據(jù)的理性選擇行為。通過與改革參與者和推動(dòng)者的分析，以及對(duì)改革實(shí)踐的考察，不難發(fā)現(xiàn)無錫改革是一種地方政府的理性選擇行為。[1]更進(jìn)一步說是“嵌入性理性選擇”過程。一方面，無錫市事業(yè)單位 (包括教育)“管辦分離”改革是無錫市委、市人民政府領(lǐng)導(dǎo)集體特別是政治核心的“理性選擇”，是他們按照自己制定的無錫城市振興計(jì)劃和無錫市體制改革路線圖對(duì)無錫市社會(huì)事業(yè)進(jìn)行改革的結(jié)果；另一方面，他(他們)之所以提出社會(huì)事業(yè)改革的規(guī)劃，而且這個(gè)規(guī)劃能夠啟動(dòng)并且運(yùn)行三年有余，在很大程度上是受社會(huì)結(jié)構(gòu)建構(gòu)、誘導(dǎo)和支持的結(jié)果，換言之，無錫市領(lǐng)導(dǎo)集體及其參與者的理性選擇是嵌入于社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型當(dāng)中的。也就是說，每一個(gè)改革者，每一個(gè)改革舉措都深深地嵌入既成的社會(huì)結(jié)構(gòu)中，也會(huì)被不斷地卷入到這種社會(huì)結(jié)構(gòu)的生產(chǎn)和再生產(chǎn)之中。[2]

改革推動(dòng)者是在改革開放的過程中成長(zhǎng)起來的政府領(lǐng)導(dǎo)，他們的工作經(jīng)歷和學(xué)習(xí)經(jīng)歷都為其進(jìn)行治理模式改革提供了思想基礎(chǔ)和行為基礎(chǔ)。他們?cè)诠ぷ鹘?jīng)歷中積累了因?yàn)楦母锟梢允棺约汗ぷ魅〉贸尚У慕?jīng)驗(yàn)和駕馭改革進(jìn)程的能力，他在學(xué)習(xí)經(jīng)歷中積累了改革必要的知識(shí)和觀念，加上領(lǐng)導(dǎo)者的不甘人后、勇于創(chuàng)新的性格，所有這些使他們不管到什么崗位都會(huì)成為“不安分者”。“不安分者”并不是盲目行動(dòng)者，前者區(qū)別于后者的地方還在于對(duì)外界情景的把握，也就是說他們的行動(dòng)策略總是充分立足于外界的環(huán)境之中的，是審時(shí)度勢(shì)的結(jié)果。這些環(huán)境因素包括：改革創(chuàng)新一直是黨中央提倡的行為，符合上級(jí)政府的要求；改革以來，不斷進(jìn)行的行政分權(quán)；其他改革者職務(wù)晉升的示范作用等。

（二）“管辦分離”改革存在的主要問題

從“改”就比“不改”強(qiáng)的角度，或者從模式探索的角度來看，某種程度上，也僅僅是某種程度上，管辦分離客觀上打破了“政事不分、政校不分、管辦不分”的格局，加快了政府(教育局)職能由“以辦為主”向“以管為主”的轉(zhuǎn)變。

改革試點(diǎn)所發(fā)現(xiàn)的難點(diǎn)與問題集中在改革的協(xié)調(diào)和操作層面。由于新設(shè)了與行業(yè)主管部門(教育局)平行的學(xué)校管理中心，產(chǎn)生了事業(yè)單位與政府監(jiān)管部門之間的協(xié)調(diào)問題。為此，無錫市建立了學(xué)校管理中心與教育局之間的聯(lián)席會(huì)議制度。但上述協(xié)凋機(jī)制實(shí)際發(fā)揮的作用有限，管理中心與教育行政部門的協(xié)調(diào)還不夠順暢，中心的職責(zé)具體，表現(xiàn)較為強(qiáng)勢(shì)，行業(yè)主管部門“全行業(yè)指導(dǎo)”的職能有待進(jìn)一步落實(shí)。

“管辦分離”改革試點(diǎn)還遇到了改革不配套或未能全面推進(jìn)所引起的“下改上不改、上改下不改”等問題。由于各政府職能部門政策不配套，無錫市對(duì)事業(yè)單位改革進(jìn)行統(tǒng)一安排和部署，形成了適用面廣、系統(tǒng)性、配套性強(qiáng)的改革方案和政策，使“管辦分離”后事業(yè)單位管理體制和運(yùn)行機(jī)制改革得以比較順利推行，但由于“下改上不改”，管理中心沒有省級(jí)對(duì)應(yīng)機(jī)構(gòu)，省級(jí)部門布置相關(guān)工作時(shí)，常常漏掉管理中心，增加了一些專項(xiàng)工作的安排和落實(shí)難度。管辦分離，從根本上打破了“政事不分、政資不分、管辦不分”的格局，加快了政府職能由“以辦為主”向“以管為主”的轉(zhuǎn)變。管辦分離后，初步的成效可以概括為“四多四少”：統(tǒng)籌全局的謀劃多了，被動(dòng)應(yīng)付的事務(wù)少了；領(lǐng)導(dǎo)深入基層多了，應(yīng)付各種文山會(huì)海少了；解決實(shí)際問題的調(diào)查研究多了，流于形式的檢查評(píng)比少了；學(xué)校自主辦學(xué)的權(quán)力多了，對(duì)學(xué)校的行政指令性要求和干預(yù)少了。

但是，在現(xiàn)有的條件下，改革是否很有必要，或者說“管辦分離”改革是否抓住了當(dāng)前困擾中國(guó)教育發(fā)展的關(guān)鍵問題。還有就是在國(guó)家大的體制不發(fā)生變化的情況下，地方政府的“單兵突進(jìn)”式教育治理模式改革有何作為，都是值得慎重對(duì)待的問題。在筆者看來，管辦分離的本質(zhì)在于監(jiān)管者和“學(xué)校管理中心”的責(zé)權(quán)利劃分清楚，但我國(guó)當(dāng)前的問題是，“管”的部門是明確的，但管的不夠；“辦”的部門代表國(guó)家對(duì)公立學(xué)校行使所有者職能的機(jī)構(gòu)缺位?！肮苻k分離”的前提是“管”和“辦”都落實(shí)和加強(qiáng)，否則就是把一個(gè)空殼分成兩個(gè)空殼。另外，“管辦分離”的教育治理模式將“管辦分離”局限在兩個(gè)政府機(jī)構(gòu)之間，這種形式上的“管辦分離”一方面建立了更多的政府管理機(jī)構(gòu)，另一方面學(xué)校本身并沒有真正獲得辦學(xué)的自主權(quán)(至于給了學(xué)校自主權(quán)，又如何保證自主權(quán)用到正地方去那是另一回事)。

從改革經(jīng)驗(yàn)的推廣角度來看，無錫市教育治理模式“管辦分離”改革可以推廣的余地很小。向上是省級(jí)地方政府，因?yàn)槭〖?jí)地方政府沒有直接管理的學(xué)校，不存在形式上的所謂“管辦不分”現(xiàn)象；向下是縣(市)政府，在現(xiàn)有的教育管理體制中，所有的縣域?qū)W校都是縣教育局的直屬學(xué)校，如果采用“管辦分離”的治理模式，那就等于把學(xué)校都分出來了，而很多教育事務(wù)是和學(xué)校聯(lián)系在一起的，把學(xué)校剝離出來以后，教育局的職能如何定位是個(gè)棘手的問題。再者類似學(xué)校管理中心的機(jī)構(gòu)優(yōu)于教育局管理學(xué)校的優(yōu)勢(shì)就在于管的學(xué)校少，如果管的學(xué)校多了，它同樣存在“管不了”的問題，那就勢(shì)必在一個(gè)縣里面設(shè)置多個(gè)學(xué)校管理中心，這樣改革的弊端恐怕不會(huì)少于改革以前。

我國(guó)現(xiàn)存教育制度的最大弊端，便在于將學(xué)校變成了行政機(jī)構(gòu)的附庸，導(dǎo)致了教育畸形化，種種教育弊端，皆因此而生發(fā)。根據(jù)國(guó)外已有的做法，教育治理模式改革的真正核心，就是要徹底改變附庸局面，將學(xué)校徹徹底底地還給教師、學(xué)生、家長(zhǎng)。由出資人代表、教師代表、家長(zhǎng)代表、地方賢達(dá)組建學(xué)校理事會(huì)，學(xué)校理事會(huì)代表基本為公益性職位、定期改選，具體管理事宜，包括聘任校長(zhǎng)、教師，包括接受財(cái)政撥款、社會(huì)捐款、決定校園軟硬件設(shè)施建設(shè)，包括課程設(shè)定、教材選定等等，一并交與理事會(huì)負(fù)責(zé)。另外，組建校園內(nèi)以及跨校乃至跨地域的教師工會(huì)、家長(zhǎng)工會(huì)、學(xué)生會(huì)對(duì)學(xué)校董事會(huì)實(shí)施監(jiān)督。校董會(huì)直接對(duì)出資人、教師、學(xué)生、家長(zhǎng)負(fù)責(zé)，對(duì)全社會(huì)負(fù)責(zé)，以全程透明接受來自各個(gè)方面的監(jiān)督、審計(jì)與問責(zé)。學(xué)校成為獨(dú)立的公益機(jī)構(gòu)而不是任何行政或行政委托機(jī)構(gòu)的附庸。

教育治理模式改革的成敗，教育主管部門能否徹底放棄絕對(duì)權(quán)力及其伴生利益，將財(cái)權(quán)、事權(quán)一并歸還給學(xué)校，將自己從絕對(duì)權(quán)力的擁有者變?yōu)楣卜?wù)的提供者，僅僅對(duì)教育的大計(jì)方針提供原則性、指導(dǎo)性意見，而不是死抓絕對(duì)權(quán)力不放，充其量將改革拘泥于高層管理層面上的財(cái)權(quán)與事權(quán)分離。真正意義上的學(xué)校理事會(huì)與受委托承擔(dān)管理職能的機(jī)構(gòu)(比如學(xué)校管理中心)相比，前者來源于教育利益相關(guān)者各方，直接對(duì)當(dāng)事各方負(fù)責(zé)，受當(dāng)事各方監(jiān)督，真正將教育放在第一位，是以更好的教育為絕對(duì)前提合理使用經(jīng)費(fèi)；而后者，則不免以更好地使用經(jīng)費(fèi)為絕對(duì)前提去選擇性地辦教育，兩者之間，存在有天壤之別。

（三）進(jìn)一步激發(fā)“管辦分離”模式的活力

管辦分離不是目的，而是推進(jìn)教育事業(yè)改革發(fā)展的手段，管辦分離的根本目的是要使“管”和“辦”都得到加強(qiáng)。管辦分離后教育局要解決如何“管”得更好的問題。教育局要轉(zhuǎn)變管理觀念，要少一點(diǎn)權(quán)力意識(shí)，真正轉(zhuǎn)變職能、轉(zhuǎn)換角色，應(yīng)該從政策法規(guī)、發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃布局等方面加強(qiáng)宏觀調(diào)控，加強(qiáng)對(duì)教育的行業(yè)管理，尤其是對(duì)教育服務(wù)市場(chǎng)的監(jiān)管，大力促進(jìn)民辦教育事業(yè)的發(fā)展，認(rèn)真履行公共服務(wù)職能。管辦分離后教育局承擔(dān)的是社會(huì)管理職能，其管理行為應(yīng)該覆蓋全無錫市(包括江陰和宜興兩個(gè)縣級(jí)市)，其行政決策應(yīng)該針對(duì)全市的教育行業(yè)，因此，教育局不能再單獨(dú)對(duì)任何一所學(xué)校發(fā)號(hào)施令或直接布置工作，更不能陷于大量具體瑣碎的事務(wù)，如果將行業(yè)管理再異化為直接的行政事務(wù)管理，就徹底違背了這次管辦分離改革的初衷，管辦分離體制的活力也就無法真正體現(xiàn)。管辦分離后，學(xué)校管理中心承擔(dān)了辦學(xué)職能，做好這項(xiàng)工作首先要解決如何“辦”得更好的問題，要代表政府配置好國(guó)有資產(chǎn)，擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)教育資源的有效供給，為社會(huì)提供更多、更好的公共產(chǎn)品，辦好人民滿意的教育。中心要少一點(diǎn)官本位意識(shí)，明確職責(zé)，準(zhǔn)確定位，切實(shí)轉(zhuǎn)變管理方式；要圍繞轉(zhuǎn)變職能和激發(fā)學(xué)校自主辦學(xué)活力的要求，切實(shí)解決學(xué)校封閉辦學(xué)、機(jī)制僵化、活力不足等問題，積極推進(jìn)建立現(xiàn)代學(xué)校制度，創(chuàng)新評(píng)價(jià)機(jī)制，強(qiáng)化辦學(xué)績(jī)效考核，逐步擴(kuò)大辦學(xué)自主權(quán)，建立完善現(xiàn)代學(xué)校法人治理結(jié)構(gòu)，努力形成學(xué)?！白灾鞴芾?、自主發(fā)展、自我約束、社會(huì)監(jiān)督”的機(jī)制；要從構(gòu)建新型政校關(guān)系，為學(xué)校營(yíng)造良好發(fā)展環(huán)境出發(fā)，轉(zhuǎn)變方式、簡(jiǎn)政放權(quán)，提高依法辦學(xué)和規(guī)范管理的水平，將對(duì)學(xué)校的直接指令性管理轉(zhuǎn)變?yōu)橄嗷f(xié)調(diào)、相互制約的新型關(guān)系，尊重學(xué)校的法人地位，給學(xué)校充分授權(quán)，不斷擴(kuò)大學(xué)校在用人、分配等方面的辦學(xué)自主權(quán)，支持學(xué)校依法自主辦學(xué)。

如果要持續(xù)改革，那么管辦分離需要繼續(xù)完善以下的工作。管辦分離后，部門間避免相互間工作中的推諉扯皮，要切實(shí)解決“管”與“辦”的部門職權(quán)分離，進(jìn)一步明確各自的職責(zé)范圍，正確界定政與事、政與資、管與辦的職能，防止職能交叉和重疊，防止給基層學(xué)校“兩個(gè)婆婆”的壓力。從教育局層面來看，要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變行政理念和管理方式，加強(qiáng)行政監(jiān)督，減少行政干預(yù)；從中心來看，要在管理過程中盤活現(xiàn)有教育資源，優(yōu)化資源配置，提高教育經(jīng)費(fèi)的投入效益，加強(qiáng)辦學(xué)績(jī)效考核，努力把學(xué)校管好、管活、辦精、辦強(qiáng)。

已經(jīng)頒布的《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要》中專門有一章談教育管理體制改革，提出以轉(zhuǎn)變政府職能和簡(jiǎn)政放權(quán)為重點(diǎn)，深化教育管理體制改革。教育管理體制改革在我國(guó)從1980年代提出，一直被寫在各種文件、規(guī)劃和綱要中“只聽見雷聲，未見到雨點(diǎn)”。無錫市“管辦分離”迄今已經(jīng)運(yùn)行了五個(gè)年頭了，作為一個(gè)嘗試雖然不復(fù)有當(dāng)時(shí)的熱鬧和引人關(guān)注，但是，對(duì)存在總有其存在的理由，也許這里面有我們已經(jīng)開始和即將開始的教育管理體制改革需要的東西。

[1]莊西真，權(quán)力的滯聚與流散：地方政府教育治理模式變革研究[M].南京：南京師范大學(xué)出版社，2008.28-32.

[2]李友梅.中國(guó)社會(huì)生活的變遷[M].北京：中國(guó)大百科全書出版社，2008.2.

（責(zé)任編輯：曾慶偉）

莊西真/江蘇省職業(yè)教育科學(xué)研究中心常務(wù)副主任，研究員，教育學(xué)博士

*國(guó)家社科基金“十一五”規(guī)劃2010年度教育學(xué)科一般課題“區(qū)域職業(yè)教育發(fā)展模式創(chuàng)新的案例研究”成果之一。