長株潭城市群統(tǒng)籌規(guī)劃利用土地的調控研究

張 旺，周躍云

(1.首都師范大學 資源環(huán)境與旅游學院,北京 100048；2.湖南工業(yè)大學 長株潭兩型社會研究院，湖南 株洲 412007)

長株潭城市群統(tǒng)籌規(guī)劃利用土地的調控研究

張 旺1，2，周躍云2

(1.首都師范大學 資源環(huán)境與旅游學院,北京 100048；2.湖南工業(yè)大學 長株潭兩型社會研究院，湖南 株洲 412007)

長株潭三市是湖南省經濟社會發(fā)展的核心區(qū)。隨著長株潭城市群和區(qū)域一體化的建設發(fā)展，在協(xié)調用地上存在著以下問題：各主城區(qū)擴張不夠合理，建設用地布局分散失衡；建設用地各主城區(qū)不足，周邊縣市相對寬松；城鄉(xiāng)土地利用統(tǒng)籌不夠，用地二元結構問題嚴重；處于不完整產業(yè)鏈低端，土地利用經濟效益不高；三地市場存在行政分割，區(qū)域發(fā)展土地成本較高。為有效解決這些問題，應采取統(tǒng)籌規(guī)劃利用土地資源的創(chuàng)新舉措：一是編制一體化的土地利用總體規(guī)劃和專項規(guī)劃；二是成立土地利用調控管理機構，制定全面協(xié)調的政策體系；三是適度向重點區(qū)域和項目傾斜，優(yōu)惠政策保障建設用地供給；四是技術和制度并舉，積極拓展建設用地空間。

長株潭城市群；統(tǒng)籌規(guī)劃；建設用地；調控

長株潭城市群已成為湖南省經濟社會發(fā)展的核心增長極，土地資源作為其發(fā)展的空間和載體，肩負著為區(qū)域的持續(xù)、快速、協(xié)調與可持續(xù)發(fā)展提供保障與支撐的重任。隨著長株潭區(qū)域一體化和“兩型社會”綜改區(qū)建設的推進，土地管理制度改革也提上了議事日程。2008年4月，國土資源部鹿心社副部長在“綜合改革試驗區(qū)國土資源管理制度配套改革座談會”上發(fā)表講話，明確提出要積極開展和推進長株潭的國土資源管理制度配套改革。立足于區(qū)域一體化的全局，又考慮到長株潭三市的發(fā)展?jié)摿头较蛴兴煌?，很有必要形成土地開發(fā)、利用與保護“一盤棋”的思路，通過構建協(xié)調的體制，達到區(qū)域間土地資源共享、優(yōu)勢互補、相互協(xié)作和城鄉(xiāng)空間布局優(yōu)化的目的。本文嘗試將長株潭城市群作為一個“塊狀經濟體”，剖析其土地資源協(xié)調利用中存在的問題，探討統(tǒng)籌規(guī)劃利用土地的調控創(chuàng)新對策，為改革土地管理制度、促進土地集約節(jié)約利用提供理論支撐和決策參考。

一 長株潭城市群協(xié)調用地存在的問題

1.各主城區(qū)擴張不夠合理，建設用地布局分散失衡。城市總體規(guī)劃在很大程度上引導著城市用地的擴張。目前《長沙市城市總體規(guī)劃(2001-2020)》中城市空間結構為“一主二次四組團”，即河東主城區(qū)、河西新城、星馬城及撈霞組團、高星組團、含浦組團、暮云組團?！吨曛蕹鞘锌傮w規(guī)劃(2006-2020)》中是形成“一江兩岸雙中心，二主五次七組團”城市空間結構?！岸魑宕巍敝赶娼瓋砂冻鞘兄行乃诘暮訓|、河西兩個城市主組團和栗雨、楓溪、荷塘、田心、石峰五個城市次組團?！断嫣妒谐鞘锌傮w規(guī)劃(2001-2020年)》也采用組團式規(guī)劃布局結構：重點形成河東組團(含岳塘中心區(qū)、板塘—荷塘片區(qū)、雙馬片區(qū)、下攝司片區(qū))與河西組團(含舊城片區(qū)、羊牯片區(qū)、赤馬片區(qū))兩大組團，通過湘江和城市組團的綜合性干道聯(lián)結周圍小組團的空間布局形態(tài)(即“沿湘江兩片、外圍兩點的有機組合型”結構)。先從擴張方式上看，這種軸帶式延伸、組團式空間布局，有可能導致各城市建成區(qū)面積的不斷增大，不利于節(jié)能省地，與發(fā)展緊湊型的低碳城市理念不甚相符；再從擴張方向上看，長沙主要是向東北和東南，株洲主要是向東北和西南，湘潭主要是向東南和西北，因而三市擴展并不完全朝向三市的結合地帶，見圖1。

隨著長株潭城市群建設的推進，城市建設用地擴張速度加快。但建設用地擴張形態(tài)缺乏引導，使得區(qū)

域內建設用地的布局顯得分散和失衡。城市建設用地布局的不合理一方面表現(xiàn)為各城市內部各類建設用地的布局不合理，以株洲市區(qū)月塘為例，其處于城市核心片區(qū)邊緣，仍然零星分布著一些傳統(tǒng)工業(yè)，土地利用綜合效益不高；另一方面表現(xiàn)在長株潭區(qū)域各城市之間的產業(yè)布局不協(xié)調，如各城市和組團的產業(yè)園區(qū)缺少定位、分工協(xié)調，工業(yè)生產門類自成體系，導致產業(yè)同構化現(xiàn)象十分嚴重[1]。

2.建設用地各主城區(qū)不足，地市下轄縣市相對寬松。從建設用地指標來看，以長沙市為例，2009年長沙市報請國務院審批的城市建設用地，其缺口大約在4 000公頃以上，占到全省缺口7 000公頃的57%左右，而且長沙下轄五區(qū)的缺口又占全市的50%以上，由此可見長沙市特別是城區(qū)，急速增長的用地需求和層層嚴控的用地指標之間存在嚴重的矛盾，而相應株洲市和湘潭市及其下轄縣市的建設用地保障壓力就相對小一些。

再從城鄉(xiāng)建設用地的角度來分析，根據(jù)長株潭三市土地利用總體規(guī)劃(2006-2020年)中的相關數(shù)據(jù)計算整理的結果見表1。

表1 長株潭城市群城鄉(xiāng)建設用地的現(xiàn)狀規(guī)模和規(guī)劃控制(單位:公頃)行政區(qū)2005年現(xiàn)狀規(guī)模2020年規(guī)劃控制新增面積新增面積占現(xiàn)狀規(guī)模的比例(%)長沙市域125744.98156512.930767.9224.47長沙市主城區(qū)24013.3441707.3517694.0173.68長沙下轄縣市101731.64114805.5513073.9112.85株洲市域70240811181087815.49株洲市主城區(qū)1289419714682052.89株洲下轄縣市573466140440587.08湘潭市域5499163197820614.92湘潭市主城區(qū)836112732437152.28湘潭下轄縣市466305046538358.22

從表1最后一列數(shù)據(jù)可以看出：三市各主城區(qū)的數(shù)據(jù)均在50%以上，比其下轄縣市的要大得多，說明各主城區(qū)的城鄉(xiāng)建設用地保障壓力相對要大很多；長沙無論是整個市域(24.47%)還是主城區(qū)(73.68%)以及下轄縣市(12.85%)的數(shù)據(jù)都比株洲(15.49%，52.89%，7.08%)和湘潭(14.92%，52.28%，8.22%)兩地的都要大，這說明長沙各個尺度的城鄉(xiāng)建設用地保障壓力相應也比另外兩市的要大。

3.城鄉(xiāng)土地利用統(tǒng)籌不夠，用地二元結構問題嚴重。以2007年為例，長株潭城市群農村居民點用地面積為175 291.55公頃，占到城鄉(xiāng)居民點建設用地的77.02%，由此可見城市用地的相對不足；而且農村居民點布局分散、星羅棋布，村莊周圍空隙地較多，集約節(jié)約用地水平低下，人均用地287.39M2，高出國家人均150M2標準137M2。隨著近年來長株潭地區(qū)城市化進程的快速推進，城鎮(zhèn)建設用地增加的速度則明顯高于農村居民點用地減少的速度。再者據(jù)湖南省國土資源廳地籍處有關統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看：1997～2007年這10年間，長株潭城市群 、 長沙 、 株洲 、 湘潭這4個區(qū)域城鎮(zhèn)建設用地面積增加的公頃數(shù)分別是22 676.83、14 426.89、5 154.85、3 095.09，而其農村居民點用地減少的公頃數(shù)卻分別是3 267.84、554.87、2 257.78、455.19，可見城鎮(zhèn)建設用地面積的增加量都遠遠大于農村居民點用地的減少量，特別是對長沙市而言，前者是后者的26倍，由此說明城鄉(xiāng)二元用地結構問題較為突出。

4.處于不完整產業(yè)鏈低端，土地利用經濟效益不高。首先拿第二產業(yè)來講，長株潭三市的主導產業(yè)雖有分工，但一方面各城市之間細化的產業(yè)結構相似性仍然很高，總體差異不大，產業(yè)同構現(xiàn)象明顯[2]；另一方面城市產業(yè)之間的關聯(lián)度較低，如湖南華菱鋼鐵集團公司湘潭鋼鐵廠開發(fā)生產的冷鐓鋼，可作為工程機械、汽車、機床和發(fā)電設備等的原材料，而長株潭三市內卻沒有幾家企業(yè)對其進行深加工，其產品大部分外銷。其次，再從第三產業(yè)來說，長株潭三市的支柱產業(yè)仍然停留在批發(fā)和零售、交通運輸和倉儲及郵政等傳統(tǒng)服務業(yè)上，生產性服務業(yè)不夠發(fā)達。以上說明長株潭城市群存在一定的產業(yè)結構趨同和產業(yè)集聚度不高，勢必導致用地結構的趨同，這實質上是一種變相的土地浪費，土地利用效率低下，不符合土地集約節(jié)約利用的要求。最后長株潭城市群整體以及各市的土地集約利用水平較低，長沙仍處于基本集約水平，株洲和湘潭則處于欠集約水平[3]。

從土地產出效益來看，長株潭城市群普遍存在著人均用地比較粗放，建筑容積率較低[4]等問題，如土地產出水平最好的長沙高新區(qū)、株洲高新區(qū)等園區(qū)的土地產出，也只有4～8.5億元/平方千米，遠遠低于沿海發(fā)達地區(qū)工業(yè)園區(qū)10億元以上的地均產出水平。特別是在三市交匯的金三角地區(qū)，長沙設立了暮云工業(yè)園，株洲成立了云龍新區(qū)，而湘潭設立了九華工業(yè)園，它們之間的規(guī)劃布局銜接不夠，造成開發(fā)區(qū)建設失控，空間擴張無序、土地效益不高。

5.三地市場存在行政分割，區(qū)域發(fā)展土地成本較高。從1982年張萍研究員提出建立“長株潭經濟區(qū)”的設想至今已有27年時間，雖則三市一體化的進程有了很大的進展，但是在實際運作中，遇到的制約瓶頸，依然是行政體制分割。三市的產業(yè)布局以行政區(qū)劃為界，畫地為牢，就地供應，過多的行政關卡和地方壁壘，低水平的重復建設日趨嚴重[5]。這樣在長株潭區(qū)域經濟一體化過程中，行政區(qū)經濟成為最大的阻力，一方面由于三市各地方政府過多地介入了經濟活動，使得人才、資金等生產要素在跨行政區(qū)流動時受到明顯的權力阻隔，交易費用較高，這樣間接造成經濟社會發(fā)展的土地成本居高不下；另一方面政府之間的溝通和協(xié)調也不夠，因現(xiàn)行政績考核機制和財稅體制帶來的本位主義思想導致土地利用呈現(xiàn)拼盤、散亂式發(fā)展，經濟集聚度不高，難以形成產業(yè)集群，從而不能充分發(fā)揮規(guī)模經濟和范圍經濟的作用。

二 長株潭城市群統(tǒng)籌規(guī)劃利用土地資源的創(chuàng)新舉措

1.編制一體化的土地利用總體規(guī)劃和專項規(guī)劃。為了增強土地利用的區(qū)域協(xié)調性，必須緊抓 “兩型社會” 綜合配套改革實驗區(qū)建設的契機，在三市間進行土地資源的合理調控和分配，實現(xiàn)土地利用的經濟效益、生態(tài)效益和社會效益的最大化。具體目標是：適應長株潭一體化的進程和要求，依靠行政調控、市際協(xié)調和市場機制的協(xié)同作用，構建和完善統(tǒng)一、開放、競爭、有序的城市群土地要素市場體系，實現(xiàn)土地資源的高度優(yōu)化配置；打破三市間自我封閉、自我發(fā)展和無序競爭的發(fā)展格局，從城市群總體的高度統(tǒng)籌各城市土地利用方式、土地使用方向和土地保護措施，杜絕因職能割據(jù)和各自為政對土地造成的污染、破壞和浪費。

具體做法如下：以新一輪的土地利用總體規(guī)劃修編為契機，統(tǒng)一組織編制長株潭土地利用總體規(guī)劃，統(tǒng)籌規(guī)劃布局長株潭城市群土地開發(fā)、利用與保護工作。再以此為龍頭，編制長株潭產業(yè)用地專項規(guī)劃、基本農田保護專項規(guī)劃、生態(tài)用地專項規(guī)劃和土地開發(fā)整理復墾專項規(guī)劃。

2.成立土地利用調控管理機構，制定全面協(xié)調的政策體系。長株潭城市群目前協(xié)調發(fā)展的最大難題依舊是行政區(qū)劃的分割體制，導致城市群統(tǒng)籌規(guī)劃利用土地上的一系列困境。針對長株潭三市土地利用規(guī)劃各自為政而難以協(xié)調的現(xiàn)狀，建議設立長株潭三市合一的土地利用調控管理機構，置于三市已有的土地管理機構之上，從三市區(qū)域一體化的高度出發(fā)，采取變通和靈活的土地利用指標調控政策、全面協(xié)調的耕地占補平衡政策、整體規(guī)劃的土地利用生態(tài)環(huán)境保護政策，打破市域行政界線，使建設用地指標、基本農田保護指標、生態(tài)環(huán)境承載力指標等可在三市間合理分配和流通[6]。

可按照綜改區(qū)的要求，建設有效的運作體制和機制，通過組織保障，使改革試驗真正落到實處。在原長株潭一體化辦公室領導小組下設長株潭土地一體化管理局，業(yè)務上又對湖南省國土資源廳負責，再在其下專設一個協(xié)調部門——土地利用協(xié)調處，協(xié)調長株潭三市土地利用、協(xié)調處理三市建設用地的安排、協(xié)調處理三市耕地占補平衡、協(xié)調三市與全省的土地利用以及各類土地用途管制的協(xié)調[7]。

3.適度向重點區(qū)域和項目傾斜，優(yōu)惠政策保障建設用地供給。在全面掌握國家現(xiàn)有與綜改區(qū)有關土地管理制度的前提下，循序漸進地進行長株潭土地管理制度的改革，在此基礎上進行完善和創(chuàng)新，具體從以下幾個方面入手：其一，重點支持長沙的發(fā)展，緩解保障壓力。長沙作為省會城市，是全省的政治、經濟、科教、文化和交通中心。隨著沿海產業(yè)的加速轉移以及一大批基礎設施項目的啟動，長沙發(fā)展活力顯著加強，但其土地資源保障的壓力越來越大，而株洲、湘潭用地相對寬松。因而在長株潭一體化的框架下，可通過三市土地利用協(xié)調機制與政策分配調劑余缺，在建設用地的數(shù)量和政策方面重點保證長沙的需要。對于株洲、湘潭兩市，依據(jù)產業(yè)分工和錯位競爭等原則采取優(yōu)惠的政策保障建設用地的供給。其二，重點保證主城區(qū)需求，分配用地指標。為適應當前新型工業(yè)化和新型城市化建設發(fā)展的需要，針對當前長株潭各主城區(qū)建設用地緊張而其下轄周邊縣市相對寬松的現(xiàn)狀，建議采取區(qū)域內統(tǒng)一協(xié)調的辦法，將下轄周邊縣市的建設用地指標份額，通過協(xié)調機制調劑到各主城區(qū)上來。并拿出一定比例，區(qū)分重點地區(qū)，區(qū)分重點產業(yè)，區(qū)分發(fā)展階段，向城鎮(zhèn)、向產業(yè)項目投放[8]。其三，確保重大基礎設施項目，優(yōu)先保證供應。對于長株潭區(qū)域性重大基礎設施建設項目，如湘江流域治理和航道建設工程、長株潭城際鐵路等，本著基礎設施一體化和共建共享的出發(fā)點，應該千方百計做好建設用地保障。根據(jù)“因事而異，分類指導”的思想，對于城市群共建共享的能源、信息和水利水電設施等重大工程，如中電四十八所太陽能電池產業(yè)化項目等應該在建設用地方面統(tǒng)籌規(guī)劃、合理分配；而對城際交通網絡建設工程，如瀟湘大道和湘江大道南北延伸項目工程等，則應編制并實施重大專項土地利用規(guī)劃，把有限的用地指標用到重點急需的項目上。

4.技術和制度并舉，積極拓展建設用地空間。一是選擇一批土地低效利用的重點城鎮(zhèn)片區(qū)，實施建設用地再開發(fā)整理工程。運用研發(fā)出來的土地開發(fā)整理產業(yè)化技術，調動國家、集體和個人投入土地開發(fā)整理的積極性，推進土地再開發(fā)整理產業(yè)化進程。二是按照農村居住適當集中化、農村產業(yè)園區(qū)化的要求，實施農村遷村并點工程。引導農民向城鎮(zhèn)和農村中心社區(qū)集中居住，推動城鎮(zhèn)農村建設用地整理工作，促使農村建設用地面積達到國家標準，建設“兩型”村莊。三是根據(jù)不同區(qū)域耕地資源稟賦和建設占用需求的現(xiàn)狀，實施基本農田保護工程。在對長株潭城市群基本農田保護區(qū)進行統(tǒng)一界定的基礎上，進行適當微調，將基本農田保護重心轉移到農業(yè)生產比較優(yōu)勢明顯的長沙縣、寧鄉(xiāng)縣、瀏陽市、攸縣、醴陵市和湘潭縣等地，保證農業(yè)發(fā)展穩(wěn)定和糧食安全。同時將農田作為城市群的綠化隔離帶，發(fā)揮生態(tài)改善和景觀美化的功能。四是統(tǒng)籌安排使用土地開發(fā)整理等資金，實施耕地后備資源開發(fā)和生態(tài)屏障工程。在摸清城市群耕地和生態(tài)用地后備資源的家底后，集中各種專項資金，在重點區(qū)域利用農村閑置土地、荒山荒坡和灘涂等未利用土地，將它們開墾為耕地或林草地，增加有效耕地和生態(tài)用地面積，以實現(xiàn)長株潭三市范圍內的耕地動態(tài)平衡和生態(tài)綠地的保障。五是針對建設用地瓶頸，改革和創(chuàng)新現(xiàn)行土地管理制度：首先對部分城市或獨立工礦區(qū)附近確實嚴重污染的農用地(包括基本農田)，如株洲清水塘重金屬污染地區(qū)等，在土地評價機構和環(huán)保等相關部門對其土壤及地下水的質量進行檢測與綜合評價后，確認其不再適宜于農業(yè)生產的，可以由政府統(tǒng)一收購并作為建設用地，采取招標、拍賣和掛牌等方式公開出讓，以彌補城市或工業(yè)建設用地的不足。將這些污染嚴重的農用地改為城市建設用地或工業(yè)用地等他用(主要是民用)時，可以不受我國基本農田保護制度的制約[5]。其次是制定建設用地置換政策，重點做好新型城市化過程中城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模增加與農村建設用地規(guī)?？s小的掛鉤工作。再次是在株洲攸縣網嶺鎮(zhèn)北平村開展農林用地承包經營權的價值化(財產化)、交易許可、市場化流轉等改革實驗試點的基礎上，在長株潭城市群內進行大面積的推廣，并進一步將對合法取得的村民宅基地等集體建設用地進行確權和發(fā)證，實行交易許可、中介代理等改革試點和推廣，這樣將促進各市城鄉(xiāng)結合部集體建設用地的合理流轉，還將促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)老舊企業(yè)、老舊廠區(qū)土地的合法流動，滿足日益增長的建設用地需求。

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TheResearchonRegulatingandControllingLandPlanningandUseasaWholeinCZTUrbanAgglomeration

ZHANGWang，ZHOUYue-yun

(College of Resource Environment and Tourism，Capital Normal University, Beijing 100048, China；CZT Institute of Two-oriented Society Construction, Hunan University of Technology ,Zhuzhou 412007, China)

CZT area is the core area of economic and social development of Hunan province. With the construction of regional integration and urban agglomeration.There exist the following problems in the land use in CZT area：The expansion of main urban districts was not reasonable and the layout of building land was dispersive and imbalanced. The building land was insufficient in the downtown areas but relatively sufficient in surrounding counties. There is lack of planning in the land use of urban and rural areas and there exist dualistic structure in the use of building land. Most industries are in low side of industry chain, so the economic efficiency of land use is low. The land market is segmented by administration in every city that the cost of land is high. To solve effectively these problems, a series of innovated countermeasures are proposed for the planning and use of land resources in CZT area：Firstly, the administrators in Changsha, Zhuzhou and Xiangtan should make the overall land use planning. Secondly the management agency of land use should be established and relevant policies should be made to coordinate land use in CZT. Thirdly, the strategy of favoring properly important areas and projects should be carried out. Finally, the space of building land should be expanded by technique as well as policy innovation.

CZT Urban agglomeration; planning and use as a whole; building land; regulating and controlling

F301.24

A

1674-9014(2011)03-0030-05

2011-02-18

國家“十一五”科技支撐計劃項目“城鎮(zhèn)人居環(huán)境改善與保障關鍵技術研究”(2006BAJ02A13)、“歷史文化村鎮(zhèn)保護規(guī)劃技術標準模式示范研究”(2008BAJ08B18)；湖南省社會科學基金重大項目“長株潭城市群經濟一體化發(fā)展的土地利用政策研究”(07ZDA04)。

張 旺(1974- )，男，湖南汨羅人，首都師范大學資源環(huán)境與旅游學院博士研究生，湖南工業(yè)大學長株潭兩型社會研究院科研項目部負責人，助理研究員，研究方向為城鄉(xiāng)規(guī)劃和可持續(xù)發(fā)展經濟學；

周躍云(1961-)，男，湖南益陽人，湖南工業(yè)大學長株潭兩型社會研究院常務副院長，教授，碩士生導師，研究方向為區(qū)域經濟學和城鄉(xiāng)低碳規(guī)劃。

(責任編輯：劉英玲)