改革才是走上廉潔的唯一出路

文/羊春喬

改革才是走上廉潔的唯一出路

文/羊春喬

鐵路是個特殊的封閉系統(tǒng)，要使這個系統(tǒng)更廉潔、更陽光，唯一的出路是改革現(xiàn)行的體制，通過加強(qiáng)監(jiān)管，走上廉潔之路。

加快體制改革，實(shí)現(xiàn)政企分開

在行業(yè)人士看來，劉志軍主政鐵道部8年的最大問題，恰恰是將發(fā)展作為唯一訴求，忽略改革的戰(zhàn)略性，即使階段性形成某種穩(wěn)態(tài)，這種非正常的穩(wěn)定也不能持久。比如，其執(zhí)掌鐵道部期間，雖然有鐵路投融資體制改革的推動，撤銷鐵路分局、撤并站段等舉動，但絲毫沒有觸及鐵路政企不分、政事不分和政監(jiān)不分的實(shí)質(zhì)，所以說鐵路改革無從談起。這樣做的后果之一，是加速了腐敗。

鐵道部既是國務(wù)院鐵路行政主管部門，又是鐵路真正的法定代表人，集政府職能和企業(yè)功能于一身。鐵路雖然經(jīng)過多年的改革，但現(xiàn)在仍是政企合一的管理體制，與市場經(jīng)濟(jì)的要求差距依然較大，與國際乃至國內(nèi)改革后的各個行業(yè)也不接軌。因此，鐵路改革所面臨的首要問題是實(shí)現(xiàn)政企分開。

多年來，國家一直在預(yù)備啟動鐵路領(lǐng)域的體制改革步伐，這包括從更高層面上剝離鐵路的公檢法系統(tǒng)，同時啟動鐵路部門的壟斷體制改革，并加快投融資體制改革的步伐，為鐵路領(lǐng)域放開投資做鋪墊。

截至目前，始于2003年的鐵路公檢法系統(tǒng)剝離，目前即將完成。而鐵路的壟斷體制改革卻遠(yuǎn)未打破，鐵路的投融資體制的改革也是相對滯后。此前2009年國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)的國家發(fā)改委提出的行政體制改革工作，就有“抓緊研究鐵路體制改革方案”的提法。但是2010年的行政體制改革工作，并無上述內(nèi)容。

目前鐵路領(lǐng)域仍比較封閉。比如鐵路部門繳納稅收方面，以各地鐵路局上交鐵道部的營業(yè)收入，鐵道部則每年和國稅總局談一個營業(yè)稅的稅率，一般在3%左右，并不繳納所得稅。由于地方鐵路局上繳稅款的稅率，與鐵道部統(tǒng)一上繳國家稅收的稅率，存在差別，這使得鐵道部目前積累了很多說不清的資金。同時鐵路運(yùn)營過程中很多收入沒有稅收監(jiān)管，鐵路部門仍是不透明的糊涂賬。

也正因?yàn)榇?，現(xiàn)在首先是要打破鐵路領(lǐng)域的封閉狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)透明，同時做好規(guī)則的制定，這樣外界的民營資本才可以進(jìn)入，同時全國鐵路分拆成不同的企業(yè)，路網(wǎng)可以共用時，也可以實(shí)現(xiàn)競爭，票價也可以適當(dāng)下浮或者上升。

事實(shí)上，即使是中國中鐵、中國鐵建等已經(jīng)從鐵道部分離出去的企業(yè)，仍沒有脫離鐵道部門的掌控。中國中鐵一位中層管理者介紹，改制企業(yè)雖能通過招標(biāo)獲得鐵路建設(shè)的承包合同，但在鋼鐵、水泥、鋼軌等主要材料的采購上依然還是由鐵道部下屬的項(xiàng)目公司進(jìn)行統(tǒng)一招標(biāo)采購。而在國外，設(shè)計、采購、施工都是由中國中鐵和中國鐵建等鐵路建設(shè)企業(yè)一體化自行完成。

政企分開后，鐵道部將主要職能轉(zhuǎn)移到行業(yè)規(guī)劃、法規(guī)制定、安全管理、市場監(jiān)管和公共服務(wù)上來，放開鐵路建設(shè)權(quán)，使社會資金能夠進(jìn)入鐵路建設(shè)，把經(jīng)營權(quán)完全交給運(yùn)輸企業(yè)，使運(yùn)輸企業(yè)能夠順利地建立市場主體，從而實(shí)現(xiàn)政府管理與鐵路建設(shè)及企業(yè)經(jīng)營分化的目標(biāo)。

同時，實(shí)行網(wǎng)運(yùn)分離，建立投入與產(chǎn)出機(jī)制。網(wǎng)運(yùn)分離是指把干線路網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施與客貨運(yùn)輸分開，組建若干個鐵路路網(wǎng)管理公司和客貨運(yùn)輸公司，按照兩種不同性質(zhì)的公司進(jìn)行管理。在網(wǎng)運(yùn)分離模式下，線路和其他固定基礎(chǔ)設(shè)施的管理權(quán)與運(yùn)營服務(wù)相分離。諸多運(yùn)輸公司在一定條件下，支付通路費(fèi)用后被授予通路權(quán)。運(yùn)營線路的通路權(quán)是開放的，即允許任何經(jīng)營者在所有市場中運(yùn)營任何一段線路，也可以限定在一定區(qū)域或服務(wù)的特許經(jīng)營中。

網(wǎng)運(yùn)分離，放開線路通行權(quán)，收取通路費(fèi)，可以集中的收回大量資金，用于鐵路再建設(shè)。這種合理的投入與產(chǎn)出關(guān)系的形成，可以很好的促進(jìn)鐵路的快速發(fā)展。

打破行業(yè)壟斷，引入競爭機(jī)制

打破壟斷、引入競爭是我國開放型經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的需要。鐵路屬于競爭性行業(yè)，我們沒有理由拒絕外資和其他資本的進(jìn)入，引入國外有靈活機(jī)制和雄厚實(shí)力的大企業(yè)集團(tuán)，包括社會資本，對我國鐵路發(fā)展將非常有利。

打破壟斷、引入競爭還能提升我國產(chǎn)業(yè)和國民經(jīng)濟(jì)的整體素質(zhì)。鐵路行業(yè)存在許多弊?。阂皇嵌酁閲歇?dú)資，缺乏活力和競爭力；二是創(chuàng)新能力不強(qiáng)，容易保護(hù)落后，新的裝備、工藝、技術(shù)和管理方法運(yùn)用慢；三是產(chǎn)品質(zhì)量和服務(wù)差，消費(fèi)者沒有多大的選擇余地，缺乏提高產(chǎn)品質(zhì)量與改善服務(wù)的壓力和動力；四是市場績效差，工作效率低，由于價格壟斷還帶來了工資高、消耗高、價格高的嚴(yán)重后果。不對其進(jìn)行改革，這些弊病將長期存在，嚴(yán)重影響產(chǎn)業(yè)素質(zhì)和國民經(jīng)濟(jì)整體素質(zhì)的提升，制約國民經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

引入競爭的最終目的是使鐵路運(yùn)輸企業(yè)無法因壟斷而獲取高額利潤，有不斷降低成本提高服務(wù)水平的動力。改革后鐵路運(yùn)輸公司將要面臨公路、民航等其他運(yùn)輸方式的強(qiáng)有力競爭，同時還面臨專業(yè)運(yùn)輸公司以及大量潛在市場準(zhǔn)入者的競爭，隨著制度與法規(guī)的不斷完善，有序競爭的局面不難形成。

按照鐵路發(fā)展的規(guī)劃，到2020年，我國鐵路里程將達(dá)到12萬公里。在未來三年，鐵路總投資高達(dá)近3.5萬億元，無疑將成為中國鐵路發(fā)展最快的一段時期。因此，利用鐵路“增量”，對鐵路領(lǐng)域的管理體制和投融資結(jié)構(gòu)進(jìn)行徹底的改革，將為其他關(guān)鍵領(lǐng)域的改革提供很好的模板。就投融資體制而言，按照目前的規(guī)劃，未來三年，我國鐵路投資年均缺口高達(dá)2000億元，這個缺口是集監(jiān)管機(jī)構(gòu)和運(yùn)營商于一身的鐵道部自己無力填補(bǔ)的。

強(qiáng)化監(jiān)督檢查，加快推進(jìn)懲防體系建設(shè)

鐵路系統(tǒng)投資巨大，必須強(qiáng)化對各類投資項(xiàng)目的監(jiān)督檢查。同時，加強(qiáng)規(guī)范管理，加快推進(jìn)鐵路系統(tǒng)懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)。

在建設(shè)工程管理方面，要全面開放鐵路建設(shè)市場，進(jìn)一步完善和改進(jìn)工程招標(biāo)投標(biāo)制度，落實(shí)監(jiān)管和廉政協(xié)議書制度，加快建立鐵路建設(shè)市場誠信體系，強(qiáng)化對建設(shè)項(xiàng)目施工現(xiàn)場的監(jiān)管，集中治理違法違規(guī)轉(zhuǎn)包分包行為；

在車皮車票管理方面，要深入推進(jìn)貨運(yùn)日計劃自動審批系統(tǒng)的應(yīng)用，深入推進(jìn)大客戶戰(zhàn)略、戰(zhàn)略裝車點(diǎn)建設(shè)和路企直通運(yùn)輸，實(shí)行旅客列車票額集中管理，嚴(yán)格執(zhí)行票額最大限度上網(wǎng)發(fā)售的規(guī)定；

在物資設(shè)備采購管理方面，要創(chuàng)新物資設(shè)備采購管理辦法，形成合理分權(quán)、有效制約的機(jī)制，逐步實(shí)行生產(chǎn)物資設(shè)備集中采購、統(tǒng)一配送；

在資產(chǎn)資金監(jiān)管方面，要嚴(yán)格預(yù)算的編制和執(zhí)行，完善大額資金使用決策機(jī)制，完善并嚴(yán)格執(zhí)行國有資產(chǎn)管理的相關(guān)規(guī)定。

紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)要重點(diǎn)查辦鐵路系統(tǒng)的違紀(jì)違法案件，嚴(yán)厲懲治各種消極腐敗行為。要嚴(yán)肅查辦鐵路系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部以權(quán)謀私、貪污受賄、失職瀆職和侵害職工群眾利益的案件，重點(diǎn)查辦鐵路工程建設(shè)、物資設(shè)備采購、車皮車票管理和多元經(jīng)營領(lǐng)域的違紀(jì)違法案件。

在根本上，還是要創(chuàng)新鐵路系統(tǒng)監(jiān)督制度和機(jī)制建設(shè)，深化重點(diǎn)領(lǐng)域的源頭治理。如探索建立廉政風(fēng)險防范機(jī)制；健全資金支付網(wǎng)上監(jiān)控體系，防止非正常資金流出；推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域關(guān)鍵崗位人員輪崗交流等。

編輯：靳偉華 jinweihua1014@sohu.com