中國農(nóng)地制度沿革與現(xiàn)狀及改革關(guān)鍵問題分析

○鮑 巍 李世平（西北農(nóng)林科技大學(xué)經(jīng)管學(xué)院 陜西 楊凌 712100）

中國農(nóng)地制度沿革與現(xiàn)狀及改革關(guān)鍵問題分析

○鮑 巍 李世平（西北農(nóng)林科技大學(xué)經(jīng)管學(xué)院 陜西 楊凌 712100）

改革開放以來，中國的經(jīng)濟取得了飛速發(fā)展。但是伴隨這經(jīng)濟的發(fā)展，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為基礎(chǔ)的農(nóng)村土地集體所有制形式越來越不適應(yīng)新時期的農(nóng)村經(jīng)濟市場化發(fā)展的要求，針對這種由體制而導(dǎo)致的發(fā)展中的矛盾和突出問題，本文試圖從歷史的角度來分析現(xiàn)有農(nóng)村土地所有制形成的過程和根源，并針對目前呼聲很高的改革浪潮，提出改革所必須面對問題，通過對這些問題的分析，希望能對中國的農(nóng)地所有制改革進(jìn)程有所裨益。

農(nóng)地所有制 改革 糧食安全 就業(yè)

經(jīng)濟學(xué)十大原理之一：人們會對激勵作出反應(yīng)。無論人們確立政策的出發(fā)點是多么的正確，有的時候往往得到意想不到的結(jié)果，而這些結(jié)果往往會與政策制定者的初衷相違背。在新中國建立以來，中國農(nóng)村土地所有制度的三次改革的歷史就充分證明了這一點。

一、中國農(nóng)地制度經(jīng)歷的三次變革

第一次變革是在1949年到1952年，這次土地制度的變革，按1950年的《中華人民共和國土地改革法》的規(guī)定，目的是廢除地主階級封建剝削的土地私有制，實行農(nóng)民的土地所有制，借以解放農(nóng)村生產(chǎn)力，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，為新中國的工業(yè)化開辟道路。這次土地制度變革使中國農(nóng)民享有了完全的土地產(chǎn)權(quán)，使絕大多數(shù)農(nóng)民提高了生活水平。以土地私有制為基礎(chǔ)的農(nóng)民個體經(jīng)營是當(dāng)時中國農(nóng)村經(jīng)濟生活的基本形式，也促進(jìn)了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展，并為國家工業(yè)化、城市化提供了可觀的資本。所以這次土地制度的變革是受歡迎的，是成功的嘗試和探索。

第二次土地制度的變革發(fā)生在1956年，并一直延續(xù)到改革開放。這次土地制度變革的目的是抑制土地改革后農(nóng)村產(chǎn)生的貧富分化現(xiàn)象，同時利用社會主義制度的優(yōu)越性加快農(nóng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)展。人民公社化后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模經(jīng)營對快速積累工業(yè)化資金有積極的作用。但是這樣導(dǎo)致的結(jié)果卻是農(nóng)業(yè)、農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展緩慢，農(nóng)民生活水平提高緩慢乃至下降。農(nóng)民普遍缺吃少穿、城市居民生活也普遍清苦的事實也引發(fā)了第三次土地制度的變革。

第三次土地制度變革起始于1978年，在改革開放的背景下，國家因勢利導(dǎo)，推行家庭承包制度。這次農(nóng)地制度變革把土地的生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)再次賦予家庭，但土地所有權(quán)仍然屬于集體。由于這種制度在計劃經(jīng)濟體制尚未打破的情況下能夠部分地滿足農(nóng)民對土地和勞動時間的自由支配，農(nóng)民的生產(chǎn)積極性被充分地調(diào)動起來。中國的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村在短短的幾年內(nèi)便發(fā)生了翻天覆地的變化，中國農(nóng)民的生活水平也有了顯著的提高。絕大多數(shù)農(nóng)民擺脫了饑餓，獲得了溫飽。

二、中國農(nóng)地問題現(xiàn)狀

中國的經(jīng)濟體制改革是從農(nóng)村家庭承包制的推行開始的?，F(xiàn)在的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制賦予了農(nóng)民三十年的土地使用權(quán)，但農(nóng)民擁有的僅僅是土地的使用權(quán)而不是土地的所有權(quán)。農(nóng)村家庭承包制調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，并為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的興起創(chuàng)造了條件。在現(xiàn)行農(nóng)地制度下，農(nóng)村的土地名義上是集體的。而且現(xiàn)有的土地集體所有制也使農(nóng)地?zé)o法流轉(zhuǎn)，不利于農(nóng)業(yè)的適度規(guī)模經(jīng)營，農(nóng)民沒有土地所有權(quán)，土地使用權(quán)經(jīng)常變動，這就必然造成農(nóng)民對土地長期投資行為的扭曲，影響農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的正常發(fā)展和農(nóng)業(yè)產(chǎn)量的提高。農(nóng)村土地集體所有權(quán)的性質(zhì)在立法上的模糊不清導(dǎo)致了理論和實踐上的混亂和矛盾，其結(jié)果是農(nóng)民的土地使用權(quán)、收益權(quán)、流轉(zhuǎn)權(quán)等權(quán)益受到嚴(yán)重?fù)p害，進(jìn)而不利于整個國家的工業(yè)化和城市化。

隨著中國經(jīng)濟的發(fā)展，現(xiàn)有的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度因為各種問題而激發(fā)出各種矛盾，有一些是歷史遺留下來的，如戶籍制度造成的二元結(jié)構(gòu)問題；也有各級政府在土地法規(guī)執(zhí)行過程中的不作為、亂作為以及法律制度的不完善導(dǎo)致的，如征地問題和小產(chǎn)權(quán)房問題等。所有這些問題都嚴(yán)重?fù)p害了中國農(nóng)民的利益。這些矛盾每年都有擴大激化的趨勢。有一些更深層的矛盾同樣值得引起社會的嚴(yán)重關(guān)注，如人口問題和糧食安全問題。人口越多，對糧食生產(chǎn)的壓力就越大，對政府的公共產(chǎn)品的供給需求就越多，人均收入也就越低，對就業(yè)的壓力也就越大，而如何解決好人口問題與糧食安全問題，都是關(guān)系到國民經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵問題。

三、農(nóng)地所有制度改革的關(guān)鍵問題

無論中國實行何種農(nóng)地制度，中國政府都要面對農(nóng)地制度改革中的兩個關(guān)鍵性的問題：一是糧食安全問題；二是人民就業(yè)問題。中國的農(nóng)地所有制度是否能產(chǎn)生足夠的激勵使中國的土地生產(chǎn)出足夠如今13億而未來更多人口生存所需要的糧食，這是一個基本問題，在這個問題上我們沒有必要去參考外國的經(jīng)驗，因為中國所處的歷史狀況和時代背景與世界上的其他發(fā)達(dá)國家不同，中國所擁有的資源稟賦也不同。人民就業(yè)問題，歸根結(jié)底就是人民的生活能否得到保障。這些除了一些基本的福利保險外，還要看適齡勞動人口是否有重組的勞動崗位，通過就業(yè)來實現(xiàn)自我生存的保障。很顯然，中國的13億人口的就業(yè)問題是一個非常嚴(yán)峻且非常艱難的問題，中國的現(xiàn)有的生產(chǎn)力發(fā)展水平很顯然不能提供如此之多的就業(yè)崗位。因為農(nóng)業(yè)的規(guī)模報酬不變，而工業(yè)的規(guī)模報酬遞增，很多原來的農(nóng)民都有意愿放棄了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而進(jìn)入城市，但是放棄農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民卻不一定具有在城市工作的技能和就業(yè)機會，這樣就會造成大量的人口失業(yè)，從而對城市的發(fā)展造成極大的危害。

1、糧食安全問題

中國是個負(fù)責(zé)任的大國，糧食已經(jīng)能夠自給。但是中國的人口持續(xù)增加，而農(nóng)業(yè)用地卻不斷減少，如何能保證中國的13億多人口的吃飯問題，是一個非?，F(xiàn)實和嚴(yán)峻的問題，而中國的基本稟賦與世界其他經(jīng)濟發(fā)達(dá)國家還有很大差距，表1的數(shù)據(jù)可以做些參考。

表1

在表1中可以看到發(fā)達(dá)國家所實際擁有的總國土面積為2881.2萬平方公里，而總?cè)丝跒?1444.6萬人，總耕地面積為31339萬公頃。這些國家擁有大量的資本，通過上百年的飛速發(fā)展，這些國家早就完成了國內(nèi)的工業(yè)化，它們農(nóng)業(yè)機械化程度高，農(nóng)業(yè)技術(shù)水平高，糧食單產(chǎn)高。而中國就完全不同，我國人口眾多，但是土地資源少，糧食單產(chǎn)低，機械化程度低，農(nóng)業(yè)技術(shù)相對落后。中國因為是勞動力密集型的國家，自然希望多出口一些勞動力密集型的農(nóng)產(chǎn)品，發(fā)達(dá)國家尤其是糧食產(chǎn)量多的國家自然希望能將土地密集型的糧食出口到中國來，但是主要障礙是各國都有糧食安全的考慮。從經(jīng)濟學(xué)角度來看，中國作為一個快速發(fā)展的國家，多進(jìn)口沒有比較優(yōu)勢的糧食，對資源配置的改善和經(jīng)濟的增長，甚至對農(nóng)民收入的提高都有好處。但是，有些糧食出口大國經(jīng)常以糧食作為武器來達(dá)到自己的政治目的，各個國家都不愿意自己的糧食安全被其他國家控制，中國為了自己的發(fā)展，自然也就不能也不愿意大量進(jìn)口糧食。所以保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定和農(nóng)業(yè)從業(yè)人員的穩(wěn)定，對國家的戰(zhàn)略發(fā)展有重要意義。

因此一個設(shè)計良好的農(nóng)地所有制度必須能產(chǎn)生足夠的激勵使農(nóng)業(yè)人口能生產(chǎn)出足夠整個國家需要的糧食。目前來看，農(nóng)地制度在這個問題的作用還是較好的，但是有惡化的趨勢，因為現(xiàn)在對土地的肆意占用和浪費非常嚴(yán)重，大量的耕地被轉(zhuǎn)為其他用途，雖然我們可以通過技術(shù)的提升緩解這一惡化的趨勢，但是這也只是減慢了惡化的速度而已，因此，農(nóng)地所有制度的改革應(yīng)該更加明確在土地從農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)地上的產(chǎn)權(quán)，并對其加以控制。

2、就業(yè)問題

2006年，我國的經(jīng)濟活動人口為78250萬人，到2010年、2015年、2020年，我國經(jīng)濟活動人口將分別達(dá)到81142萬人、83729萬人、85860萬人。也就是說，在未來的十幾年，除了現(xiàn)有的失業(yè)人口之外，我國年均增加勞動力將達(dá)到660萬人，這會給社會帶來巨大的壓力。

在我國，非農(nóng)就業(yè)是農(nóng)民增加收入的最主要途徑。因此，失業(yè)率的提高將會降低農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)的機會，進(jìn)一步擴大城鄉(xiāng)之間的差距。此外，我國中、西部地區(qū)有幾千萬人口在經(jīng)濟較發(fā)達(dá)的東部就業(yè)。因此，失業(yè)率的提高也會進(jìn)一步擴大我國地區(qū)之間的差異，不利于建立和諧社會的目標(biāo)。再者，失業(yè)率的提高會使得一部分非農(nóng)就業(yè)的農(nóng)民被迫回到農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)，這會擴大農(nóng)村內(nèi)部的收入差距，從而阻礙我國農(nóng)村經(jīng)濟和全國經(jīng)濟的長期發(fā)展。但是一個國家要實現(xiàn)長期穩(wěn)定的經(jīng)濟增長，必須要有良好的社會環(huán)境，社會各階層之間關(guān)系比較協(xié)調(diào)，基本不出現(xiàn)社會摩擦和政治不穩(wěn)定。失業(yè)率的提高會導(dǎo)致一部分人失去在城市就業(yè)的機會，導(dǎo)致在城市出現(xiàn)大量貧困人口。在物質(zhì)上、人文上，這一部分人被排斥在主流社會之外，他們會對社會產(chǎn)生不滿和仇視，成為社會消極的因素，可能會鋌而走險從事違法行為，甚至成為社會動蕩的隱患。

目前已經(jīng)有1億多農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，而中國的農(nóng)業(yè)人口實際超過6億，這么多的農(nóng)業(yè)人口的就業(yè)問題，如何解決。以目前的發(fā)展形勢來看，全部轉(zhuǎn)到城市并在城市獲得就業(yè)極不現(xiàn)實。另外，城市人口增加，也會導(dǎo)致失業(yè)率的增加。而在6億農(nóng)村勞動力資源中，文盲3593萬人，占6.8%；小學(xué)文化程度17341萬人，占32.7%；初中文化程度26303萬人，占49.5%；高中文化程度5215萬人，占9.8%；大專及以上文化程度648萬人，占1.2%。因為我國農(nóng)民的受教育水平比較低，所以他們到城市里一般只能從事體力勞動，這也在一定程度上降低了農(nóng)民工留在城市的可能性。而且還會給城市帶來一些問題，其中最突出的就是“貧民窟”問題。

世界各國的城市發(fā)展歷程表明，貧民窟是城市化進(jìn)程中很難回避的問題，只要具備一定的經(jīng)濟規(guī)模和聚集效應(yīng)，大城市總是會吸引越來越多的農(nóng)村和周邊中小城市的移民，從而引發(fā)并加重貧民窟問題。可見，無論如何，貧民區(qū)都具有經(jīng)濟貧窮和居住條件惡劣的特點。貧民窟問題主要產(chǎn)生于城市的快速發(fā)展。城市化從某種意義上意味著對農(nóng)業(yè)耕地的侵蝕，造成大量無地農(nóng)民向城市流動，然而城市化過程中農(nóng)民的就業(yè)機會卻嚴(yán)重不足。農(nóng)民單向流動雖然推動了城市工業(yè)的發(fā)展，但城市經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造出來的就業(yè)機會遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了不斷擴展的城市人口的就業(yè)需求，加上進(jìn)城農(nóng)民自身的素質(zhì)偏低和工作技能缺乏，出現(xiàn)進(jìn)城農(nóng)民失業(yè)、就業(yè)不足、就業(yè)質(zhì)量差等問題，導(dǎo)致他們由農(nóng)村的無業(yè)農(nóng)民轉(zhuǎn)而成為城市的貧民。因此中國的城市化進(jìn)程還是不宜過快，而是應(yīng)該實行“離土不離鄉(xiāng)”的政策，大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村的基礎(chǔ)建設(shè)，吸收農(nóng)民就業(yè)。

四、結(jié)束語

中國農(nóng)村和中國農(nóng)業(yè)如果不能吸引大量農(nóng)民在農(nóng)村就業(yè)，土地不能生產(chǎn)出足夠的糧食的話，這些都是極其嚴(yán)重的問題。“貧民窟”的問題還好解決，畢竟農(nóng)民進(jìn)城能促進(jìn)城市化的發(fā)展，能擴大城市的規(guī)模，但是政府并不能夠創(chuàng)造出那么多的就業(yè)崗位。沒有那么多的就業(yè)崗位和就業(yè)機會，有那么多的人失業(yè)，這對社會是一個非常大的隱患。因此中國農(nóng)村土地所有制的改革不能太激進(jìn)；農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)業(yè)人口的轉(zhuǎn)換絕對不能操之過急，必須有一個過渡階段。保證農(nóng)業(yè)用地，保證農(nóng)村和農(nóng)業(yè)還能吸納大量的勞動力，在鄉(xiāng)村發(fā)展城鎮(zhèn)化建設(shè)，大力發(fā)展小城鎮(zhèn)和農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，將會成為我國經(jīng)濟的下一個增長點，同時保護農(nóng)用地數(shù)量，穩(wěn)定農(nóng)業(yè)就業(yè)人口，保證糧食生產(chǎn)，確保城市化和我國經(jīng)濟的平穩(wěn)發(fā)展，對我國建設(shè)“和諧社會”有重大意義。

作為經(jīng)濟人，人們會對激勵做出反應(yīng)，而制度作為最權(quán)威的一種激勵模式，會對人類的行為產(chǎn)生巨大的作用。設(shè)計良好并運行良好的農(nóng)地制度，能在極大程度上提升農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的產(chǎn)出，保證國家的糧食安全；同時作為對農(nóng)村的補貼，政府必將加大對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共產(chǎn)品的供給，提高農(nóng)村的福利和人口的素質(zhì)，為農(nóng)業(yè)勞動力的轉(zhuǎn)移打下堅實的基礎(chǔ)。但是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的改革并不是一蹴而就的事情，而是有一個長期的路徑演變過程。在這個過程中，各種內(nèi)部外部條件成熟之后，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的改革才能真正獲得成功。因此，如果在農(nóng)地制度創(chuàng)新方案選擇時只顧效率而忽視公平的作用，損害了大多數(shù)人的利益（即使這種損害是短期的），就會使農(nóng)地制度變革的成本過大，從而極大地侵蝕制度變革帶來的績效，甚至?xí)⒆兏餁в谝坏?/p>

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