國庫工作推進(jìn)預(yù)算績效管理發(fā)展的策略研究

馮丹 靳紅霞 張瑞華

一、預(yù)算績效管理的內(nèi)涵與發(fā)展

（一）預(yù)算績效管理的內(nèi)涵

預(yù)算起源于18世紀(jì)的英國，它是為了控制國王的征稅權(quán)，限制政府支出而產(chǎn)生的一種政府資金管理制度。隨后，美國引進(jìn)該制度，并使其得到進(jìn)一步的發(fā)展，并被一些大公司運(yùn)用到企業(yè)管理之中。因此預(yù)算分為政府預(yù)算與企業(yè)預(yù)算。其中，政府預(yù)算指的是政府按照一定的法律程序編制與執(zhí)行的年度財(cái)政收支計(jì)劃，它是國家配置公共資源的重要工具。

績效管理作為專業(yè)術(shù)語由奧布芮.戴尼爾斯于20世紀(jì)70年代后期提出，它是指針對(duì)組織預(yù)期目標(biāo)所實(shí)施的兼具結(jié)果導(dǎo)向與過程導(dǎo)向的業(yè)務(wù)循環(huán)管理過程。預(yù)算績效管理體系包括績效目標(biāo)制定、績效實(shí)施（溝通、考核、評(píng)估）、績效反饋、績效改進(jìn)。

預(yù)算績效管理是將績效管理理念引入政府預(yù)算管理中的新公共管理理論。它將預(yù)算目標(biāo)編制、運(yùn)行跟蹤、績效評(píng)價(jià)、績效改進(jìn)等融入預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程，實(shí)現(xiàn)“預(yù)算編制有目標(biāo)，預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控，預(yù)算完成有評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋，反饋結(jié)果有應(yīng)用”的預(yù)算管理模式。

（二）預(yù)算績效管理的發(fā)展

二十世紀(jì)八十年代開始，西方國家為解決傳統(tǒng)公共管理中官僚主義、浪費(fèi)、腐敗三大難題，展開了一場以政府績效管理為中心的革新。

我國的預(yù)算績效管理目前經(jīng)歷了初創(chuàng)期與成長期兩個(gè)階段。其中，初創(chuàng)期為2003年至2011年。黨的16屆三中全會(huì)提出“建立預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系”的設(shè)想，財(cái)政部又分別于2005年、2011年出臺(tái)《中央部門預(yù)算支出績效管理辦法（試行）》、《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》，規(guī)范試點(diǎn)運(yùn)行，確立全過程管理機(jī)制。成長期為2012年至今。為增強(qiáng)實(shí)際操作性，對(duì)預(yù)算績效管理提出具體要求，建立評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，財(cái)政部陸續(xù)發(fā)布《預(yù)算績效管理工作規(guī)劃（2012-2015）》、《預(yù)算績效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架》。2014年修訂后的《中華人民共和國預(yù)算法》強(qiáng)調(diào)要將績效管理滲透到預(yù)算實(shí)施全過程中。2015年財(cái)政部制定《中央部門預(yù)算績效目標(biāo)管理辦法》進(jìn)一步規(guī)范預(yù)算績效目標(biāo)管理。2018年按照黨的十九大報(bào)告提出的“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績效管理”要求，財(cái)政部將持續(xù)推進(jìn)預(yù)算績效管理發(fā)展至成熟階段。

二、國庫在全過程預(yù)算績效管理中的角色

（一）執(zhí)行。預(yù)算執(zhí)行是預(yù)算績效管理的中心環(huán)節(jié)，國庫作為預(yù)算的實(shí)際執(zhí)行者參與到政府績效管理中。國庫作為財(cái)政與預(yù)算單位的橋梁，秉持客觀、獨(dú)立原則，執(zhí)行預(yù)算撥付業(yè)務(wù)。當(dāng)預(yù)算編制和審批完成后，預(yù)算執(zhí)行過程的控制與結(jié)果的保證就依賴于精良的國庫制度。國庫支付手段分為財(cái)政實(shí)撥支付、財(cái)政授權(quán)支付與財(cái)政直接支付。其中，財(cái)政實(shí)撥支付屬于傳統(tǒng)的國庫分散支付制度;財(cái)政授權(quán)支付與財(cái)政直接支付屬于國庫集中支付制度。

（二）監(jiān)督。在執(zhí)行預(yù)算撥付過程中，依照《中華人民共和國預(yù)算法》、《國庫監(jiān)督管理基本規(guī)定》等相關(guān)要求，比照經(jīng)審批的財(cái)政預(yù)算，對(duì)支出業(yè)務(wù)進(jìn)行嚴(yán)格審核，杜絕一切不合規(guī)、不合法的資金流出，確保國庫資金安全，防止預(yù)算執(zhí)行偏離軌跡。由事前監(jiān)督、事中監(jiān)督、事后監(jiān)督組成的國庫全過程監(jiān)督體系，為國家預(yù)算支出任務(wù)順利完成提供有力支撐，嚴(yán)防財(cái)政資金運(yùn)行過程中的“權(quán)力尋租”行為。

（三）信息傳遞。信息傳遞是全過程預(yù)算績效管理順利運(yùn)行的關(guān)鍵，通過信息傳遞把各環(huán)節(jié)有機(jī)的串聯(lián)起來，形成循環(huán)管理體系。而國庫承擔(dān)著向財(cái)政部門反饋信息的責(zé)任，財(cái)政部門通過與國庫對(duì)接的系統(tǒng)及國庫提供的各種報(bào)表可以了解到預(yù)算執(zhí)行的進(jìn)度及資金運(yùn)轉(zhuǎn)情況，對(duì)財(cái)經(jīng)形勢做出及時(shí)、準(zhǔn)確研判，再對(duì)預(yù)算單位進(jìn)行精準(zhǔn)跟蹤，得出最終的績效評(píng)價(jià)。

三、從國庫角度基于SWOT模型分析預(yù)算績效管理現(xiàn)狀

SWOT分析法就是通過對(duì)研究對(duì)象的內(nèi)部優(yōu)勢與劣勢，外部機(jī)會(huì)與威脅進(jìn)行全面、準(zhǔn)確、系統(tǒng)的分析，以便制定發(fā)展策略的態(tài)勢分析。本文站在國庫角度分析預(yù)算績效管理現(xiàn)狀，SW主要分析國庫在深化預(yù)算績效管理改革中自身的優(yōu)勢與劣勢，OT主要分析預(yù)算績效管理外部環(huán)境面臨的機(jī)會(huì)與威脅。

（一）優(yōu)勢

國庫集中支付制度深度改革。國庫集中支付制度作為我國財(cái)政管理改革的三大制度創(chuàng)新之一，于2001年3月正式拉開改革的序幕，國際貨幣基金組織評(píng)價(jià)這場改革的意義在于“加強(qiáng)對(duì)預(yù)算支出的總體控制，改進(jìn)公共資源分配，減少浪費(fèi)和預(yù)防腐敗”。2014年新編的預(yù)算法中首次加入“國庫集中支付制度”，明確界定國庫集中支付的管理范圍，并為其提供了法律保障。從國際經(jīng)驗(yàn)上來看，“國庫集中支付”是推進(jìn)預(yù)算績效管理不可或缺的配套制度，它有利于降低財(cái)政資金運(yùn)行成本、健全財(cái)政監(jiān)督機(jī)制、強(qiáng)化財(cái)政預(yù)算執(zhí)行。目前，集中支付改革基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋，為預(yù)算績效管理提供了“制度+技術(shù)”保障，便于對(duì)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控管理。

（二）劣勢

國庫分散支付方式依然存在。國庫集中支付制度深度改革的當(dāng)下，通過財(cái)政實(shí)撥支付方式執(zhí)行預(yù)算撥付的比例大幅減少，但此種支付方式依然存在，形成了預(yù)算單位實(shí)撥資金銀行賬戶與零余額賬戶并存的“雙軌制”。傳統(tǒng)的國庫分散支付方式導(dǎo)致資金撥付環(huán)節(jié)過多，層層撥付到預(yù)算單位需要一定時(shí)間，拉低了預(yù)算執(zhí)行效率，并易造成資金脫管現(xiàn)象，財(cái)政不能實(shí)施有效監(jiān)督。

信息系統(tǒng)不健全。信息有效傳遞是預(yù)算績效管理循環(huán)運(yùn)作的基石，現(xiàn)階段未能建立完整的信息系統(tǒng)。國庫集中支付系統(tǒng)是建立在財(cái)政部門與預(yù)算單位間的橋梁，但目前僅能提供簡單的支付功能，及按功能分類的支出科目明細(xì)流水，還不能按科目匯總統(tǒng)計(jì)支出數(shù)據(jù)，無法實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)共享及確保預(yù)算額度有效控制。而且現(xiàn)在的國庫數(shù)據(jù)只是單線傳送，沒有來自財(cái)政的信息輸送及預(yù)算單位的信息反饋，無法形成完整的信息鏈，不能為預(yù)算績效管理提供有力的信息支撐。

（三）機(jī)會(huì)

戰(zhàn)略上重視。黨的十九大明確提出全面實(shí)施績效管理的要求，將其視為推進(jìn)國家治理體系和提升治理能力的有力舉措。從提出績效評(píng)價(jià)體系設(shè)想至今，經(jīng)過多年的積極探索，我國預(yù)算績效管理已取得顯著成果。2017年我國財(cái)政支出已突破20萬億元，全面推進(jìn)預(yù)算績效管理成熟化迫在眉睫。目前相關(guān)部門正在研究制定頂層設(shè)計(jì)的指導(dǎo)性文件，并結(jié)合指導(dǎo)文件出臺(tái)一系列補(bǔ)充制度，促進(jìn)中央與地方政府落實(shí)全面預(yù)算管理要求。

國際經(jīng)驗(yàn)借鑒。預(yù)算績效管理在歐美國家已實(shí)行多年，在法律環(huán)境建設(shè)、信息系統(tǒng)構(gòu)建、財(cái)政支出管理、監(jiān)督體系設(shè)立、預(yù)算編制及評(píng)價(jià)等發(fā)面有相當(dāng)豐富的經(jīng)驗(yàn)可以提供給我國參考。目前，我國已建立預(yù)算績效管理體系基本框架，結(jié)合中國實(shí)際情況，借鑒外國成熟經(jīng)驗(yàn)，解決現(xiàn)實(shí)問題，尋找中國特色績效管理發(fā)展道路，能夠進(jìn)一步提升預(yù)算管理的規(guī)范化和科學(xué)化水平。

（四）挑戰(zhàn)

法律依據(jù)缺位。目前，我國尚未出臺(tái)有關(guān)預(yù)算績效管理的單行法律，財(cái)政部頒發(fā)的《中央部門預(yù)算績效目標(biāo)管理辦法》等文件只能作為部門規(guī)章，政府績效依據(jù)缺乏權(quán)威性，無法保障績效工作高質(zhì)量運(yùn)行。雖然各省級(jí)財(cái)政部門已出臺(tái)相關(guān)預(yù)算管理辦法，個(gè)別省份更是頒布有關(guān)地方性法規(guī)，但是沒有頂層設(shè)計(jì)的統(tǒng)一法規(guī)指導(dǎo)，使得整體績效管理口徑不一致，無法進(jìn)行跨區(qū)域比較。

績效觀念薄弱。長期以來形成的“重執(zhí)行，輕跟蹤;重爭奪，輕計(jì)劃”的理念造成預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算評(píng)價(jià)存在脫節(jié)，導(dǎo)致預(yù)算單位產(chǎn)生財(cái)政資金不要白不要的思想，花費(fèi)大量精力爭奪項(xiàng)目資金，而忽視資金管理，以至于產(chǎn)生財(cái)政悖論現(xiàn)象。另外，公眾對(duì)于政府預(yù)算的監(jiān)督意識(shí)也比較薄弱，對(duì)每年出具的預(yù)算公開情況關(guān)注度較低，起不到公眾監(jiān)督作用。

評(píng)價(jià)體系不完善。廣義績效評(píng)價(jià)體系包括評(píng)價(jià)主體、評(píng)價(jià)客體、評(píng)價(jià)手段及評(píng)價(jià)結(jié)果。其中，評(píng)價(jià)主體方面為財(cái)政部門等具有相關(guān)職責(zé)的單位;評(píng)價(jià)客體為納入預(yù)算管理的資金;評(píng)價(jià)手段為以評(píng)價(jià)指標(biāo)為基礎(chǔ)，評(píng)價(jià)方法為中心的科學(xué)化評(píng)價(jià)機(jī)制;評(píng)價(jià)結(jié)果為預(yù)算單位對(duì)預(yù)算資金的運(yùn)用效率等形成的最終結(jié)論。目前，我國績效評(píng)價(jià)體系存在缺陷。一是評(píng)價(jià)主體主要依賴于財(cái)政部門，第三方評(píng)價(jià)等方式尚在探索。二是納入預(yù)算管理的資金范圍受到限制，基本為一般公共預(yù)算支出。三是評(píng)價(jià)指標(biāo)體系不完善，評(píng)價(jià)方法略顯單一。四是評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用程度不高。

四、深入推進(jìn)預(yù)算績效管理發(fā)展的策略研究

（一）強(qiáng)化預(yù)算績效管理法律建設(shè)

明確的法律支持是深化預(yù)算績效管理的強(qiáng)力保障，使得財(cái)政等監(jiān)管部門有法可依，助力績效管理有序執(zhí)行。一是出臺(tái)相關(guān)單行法律，全面、系統(tǒng)的對(duì)預(yù)算績效管理進(jìn)行闡述與規(guī)范，提升績效管理的法律地位，削減鉆法律空子的可能性，如美國的《政府績效成果法》。二是建立全國統(tǒng)一的地方性法規(guī)指導(dǎo)地方政府進(jìn)行績效管理，提高地方預(yù)算執(zhí)行效率，避免多標(biāo)準(zhǔn)約束下的監(jiān)管錯(cuò)亂，方便中央對(duì)地方的評(píng)價(jià)及地方間的相互學(xué)習(xí)。在全國經(jīng)濟(jì)一體化，跨省項(xiàng)目層出的趨勢下，統(tǒng)一地方性績效管理制度尤為迫切。三是制定相應(yīng)法律法規(guī)完善預(yù)算績效管理執(zhí)行環(huán)境法律體系，如出臺(tái)明確國庫在績效管理中監(jiān)督職責(zé)及具體范圍的條例，為國庫工作提供指導(dǎo)與保障。

（二）健全預(yù)算績效管理配套制度

部門預(yù)算、國庫集中支付、政府采購是我國財(cái)政支出改革的重要組成部分，也是確保預(yù)算績效管理運(yùn)行的三駕馬車。目前，我國的這些配套制度仍不健全，需要繼續(xù)深化改革。其中，編制部門預(yù)算是基礎(chǔ)，執(zhí)行國庫集中支付制度是手段，采取政府采購制度是保證。而國庫集中支付制度作為部門預(yù)算與政府采購制度的最終實(shí)現(xiàn)形式，需要加快其改革進(jìn)程。一是逐步擴(kuò)大集中支付的覆蓋面，將全部的預(yù)算收支納入國庫單一賬戶中，實(shí)現(xiàn)預(yù)算資金全面管理。二是基于集中支付制度下完善國庫對(duì)財(cái)政撥付資金的事前、事中、事后監(jiān)督鏈，優(yōu)化國庫的服務(wù)職能。

（三）改善預(yù)算績效管理信息系統(tǒng)

預(yù)算績效管理信息系統(tǒng)應(yīng)該是連接預(yù)算管理全流程的橋梁，向預(yù)算管理參與各方反饋有效信息，降低由于信息不對(duì)稱造成的資源利用低效。改善現(xiàn)有的預(yù)算績效管理信息系統(tǒng)的重點(diǎn)在于補(bǔ)充數(shù)據(jù)庫內(nèi)容和重設(shè)數(shù)據(jù)庫傳輸端口。一是實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)庫內(nèi)容全覆蓋，建立預(yù)算單位基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫、預(yù)算績效管理數(shù)據(jù)庫、專家及第三方信息數(shù)據(jù)庫，以便獲取預(yù)算績效管理全流程數(shù)據(jù)，及時(shí)掌握項(xiàng)目進(jìn)度及資金使用效率。另外，國庫也應(yīng)該肩負(fù)起信息傳導(dǎo)的重任，升級(jí)現(xiàn)有國庫集中支付等系統(tǒng)的功能，加快國家金庫工程建設(shè)，充分發(fā)揮國庫服務(wù)職能。二是將國庫端口接入預(yù)算績效管理數(shù)據(jù)庫中，實(shí)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行全作業(yè)鏈信息管理，保證國庫監(jiān)管職能的實(shí)施，并為財(cái)政部門提供有力的預(yù)算績效運(yùn)行分析報(bào)告。目前的預(yù)算績效管理數(shù)據(jù)庫板式全國尚未統(tǒng)一，由各省自行建立，并且未接入國庫端口。如河北省的財(cái)政管理信息系統(tǒng)一體化平臺(tái)，跳過國庫僅直接連接財(cái)政部門與預(yù)算單位，有待改進(jìn)。

（四）完善預(yù)算績效管理評(píng)價(jià)體系

全方位完善預(yù)算績效管理評(píng)價(jià)體系，從以下幾方面做起。一是增加評(píng)價(jià)主體，在以財(cái)政部門為主體的基礎(chǔ)上，探索專家評(píng)估、第三方評(píng)估新模式，增強(qiáng)評(píng)價(jià)結(jié)果的科學(xué)性、民主性與公正性。二是擴(kuò)大預(yù)算績效管理范圍，將一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算的資金納入績效評(píng)價(jià)中，達(dá)到績效管理全覆蓋。三是完善績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并豐富評(píng)價(jià)方法。由國家制定“預(yù)算績效個(gè)性指標(biāo)制定規(guī)則”結(jié)合已有的《預(yù)算績效共性指標(biāo)評(píng)價(jià)體系》建立具有可操作性、可衡量性的立體化指標(biāo)體系。目前評(píng)價(jià)方法主要為橫向比較法，日后還需根據(jù)具體情況熟練使用成本效益分析法、因素分析法、最低成本法、公眾評(píng)判法等評(píng)價(jià)方法。四是建立評(píng)價(jià)結(jié)果反饋機(jī)制，提高評(píng)價(jià)結(jié)果在預(yù)算績效管理中的地位，強(qiáng)化績效問責(zé)。

（五）樹立預(yù)算績效管理正確觀念

正確的觀念可以為推進(jìn)預(yù)算績效管理提供一個(gè)健康、有利的環(huán)境?？冃в^念作用于參與預(yù)算績效管理全過程的政府、單位與社會(huì)公眾兩個(gè)群體。各級(jí)政府與單位要將“把每一分錢都花在刀刃上”理念貫穿于預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行、監(jiān)督和評(píng)價(jià)的整個(gè)過程中，實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)配置與效益最大化。社會(huì)公眾增強(qiáng)國家主人公意識(shí)，明確自身權(quán)利與義務(wù)，時(shí)刻關(guān)注預(yù)算公開情況，起到公眾監(jiān)督職能。通過新媒體、傳統(tǒng)媒體多渠道傳遞明確理念，樹典型、傳經(jīng)驗(yàn)等多方式宣傳正確觀念，持續(xù)推動(dòng)預(yù)算績效管理工作開展。

（作者單位：1，2中國人民銀行承德市中心支行;3.中國人民銀行隆化縣支行）