試行司法業(yè)務(wù)用房建設(shè)績效預(yù)算

福建省司法廳 陳靜

一、背景分析

現(xiàn)代意義上的績效預(yù)算是指政府部門按所完成的各項職能編制預(yù)算，它將政府預(yù)算建立在可衡量的績效基礎(chǔ)上，即干多少事?lián)芏嗌馘X?？冃ьA(yù)算與傳統(tǒng)預(yù)算方法的不同之處在于，它把市場經(jīng)濟的一些基本理念融入公共管理之中，使部門預(yù)算的編制、執(zhí)行、調(diào)整緊緊圍繞績效而展開。美國、加拿大、澳大利亞、新西蘭、英國、德國等國均先后開始了績效預(yù)算方面的實際探索，形成了世界性的實行績效預(yù)算的新潮流。我國長期以來面臨著政府機構(gòu)臃腫、行政經(jīng)費過度膨脹等難題，屢遭詬病卻一直沒有有效的辦法解決。近年來，隨著改革的不斷推進以及法制、維權(quán)意識的不斷普及，廣大民眾和各級人大開始關(guān)注政府財政支出的績效問題。為了順應(yīng)發(fā)展的需要，財政部將積極推進財政預(yù)算績效管理試點列為2011年要著力做好的八項財政工作之一。2011年4月，第一次全國預(yù)算績效管理工作會議在廣州召開，要求到2012年，原則上所有的地區(qū)(包括省、市、縣)和中央部門都要進行預(yù)算支出績效評價試點，橫向到邊、縱向到底?？冃ьA(yù)算已成為繼部門預(yù)算、國庫集中收付、政府采購制度后的又一項重大財政改革和制度創(chuàng)新,意義重大。我省從2009年開始試行省直機關(guān)專項支出績效預(yù)算，經(jīng)過兩年的探索，積累了一定的經(jīng)驗。今年7月，省財政廳專門組織了全省預(yù)算績效管理培訓(xùn)班，明確將成立專門的績效預(yù)算管理機構(gòu)，出臺《福建省財政支出績效評價管理暫行辦法》要求各省直機關(guān)提高認識、端正態(tài)度，全力進入下階段的績效管理全面試點工作。

二、司法業(yè)務(wù)用房績效預(yù)算的可行性

我廳在之前的試點過程中，曾選取普法依法治理為績效自評項目，主要就普法宣傳及評先活動的量進行評價，但受條件所限，只能是偏重“產(chǎn)出”偏輕“結(jié)果”。從選擇績效預(yù)算項目的原則來分析，司法業(yè)務(wù)用房建設(shè)更符合績效預(yù)算條件：首先，司法業(yè)務(wù)用房建設(shè)是我廳黨委分解立項抓落實的重點項目，廳領(lǐng)導(dǎo)要求不僅要加快推進司法局和司法所建設(shè)，還要講究投入和產(chǎn)出，注重效益。其次，績效預(yù)算的特點是，越是具體的有直接成果的項目，越容易確定績效指標(biāo)和進行績效評價，以數(shù)量化的信息來描述“策略計劃”是實施績效預(yù)算的基礎(chǔ)。而司法業(yè)務(wù)用房建設(shè)相對來講就更符合“成果”的數(shù)量化計量條件。最后，選擇切入點相對較低的司法業(yè)務(wù)用房建設(shè)項目試行績效預(yù)算，對今后人民調(diào)解、社區(qū)矯正等項目全面正式納入我省的績效預(yù)算評價考核具有重要的示范作用。

三、司法業(yè)務(wù)用房績效預(yù)算的實施路線

(一)提高認識、營造環(huán)境

提高思想認識強化績效理念不是一句空話、大話，“要我績效”與“我要績效”的效果大不同。長期以來我們已經(jīng)習(xí)慣了基數(shù)加增長的預(yù)算編制模式，只關(guān)心支出是否合理合規(guī)，很少過問支出的結(jié)果如何。要試行績效預(yù)算，首先就要宣傳、認同“以績效為目標(biāo)，以結(jié)果為導(dǎo)向，重視支出責(zé)任和成本，重視產(chǎn)出和結(jié)果”的預(yù)算績效管理新理念，形成講績效、重績效的良好風(fēng)氣。只有思想上統(tǒng)一了認識，才能為績效預(yù)算的順利開展鋪平道路。

(二)學(xué)習(xí)研究

績效預(yù)算是一項技術(shù)性非常強的工作，其推行的難點在于構(gòu)建一個有效可行的績效指標(biāo)體系。實施績效預(yù)算需要對支出做出績效評價,但是,司法業(yè)務(wù)用房建設(shè)支出不像市場活動那樣有著直接的經(jīng)濟效益,對應(yīng)的投資是屬于社會需要、但很難見到經(jīng)濟效益的項目。其特殊性決定了傳統(tǒng)的和單一的成本、效率、產(chǎn)出等指標(biāo)難以確切反映出復(fù)雜的司法業(yè)務(wù)用房建設(shè)績效狀況及綜合價值，我們必須建立一個具有多重的價值標(biāo)準(zhǔn)、多向的維度以及多元的評估主體的績效指標(biāo)體系。這就需要我們靜下心來，集中人員、集中力量認真學(xué)習(xí)研究績效預(yù)算的理論知識，結(jié)合基層干部多年的工作經(jīng)驗，并適時借助專家、中介等社會力量，合理聽取民眾代表的意見，制定一套符合我省司法行政實際情況的司法業(yè)務(wù)用房建設(shè)個性化績效預(yù)算指標(biāo)，不僅要考核業(yè)務(wù)用房蓋得怎么樣，經(jīng)費增加多少，車輛增加多少，最終要考核能否在推進司法行政工作和隊伍建設(shè)上有成效、有變化、有提高，能否實現(xiàn)促進社會和諧穩(wěn)定、黨委政府和人民群眾滿意的目標(biāo)。除績效指標(biāo)外，績效目標(biāo)、績效標(biāo)準(zhǔn)的確立，績效預(yù)算的具體流程等也都是需要我廳系統(tǒng)各級財務(wù)人員認真學(xué)習(xí)、研究、掌握的預(yù)算技能。

(三)試點到推廣

鑒于績效預(yù)算工作本身的創(chuàng)新性、系統(tǒng)性和復(fù)雜性，我廳的司法行政業(yè)務(wù)用房建設(shè)績效預(yù)算也不可能一蹴而就，需要一個循序漸進的發(fā)展過程?？梢韵葘⒉糠謼l件比較成熟的縣市選為試點，逐步推廣到全省的司法業(yè)務(wù)用房建設(shè)，進而推廣到其他司法行政項目，最終實現(xiàn)全系統(tǒng)的績效預(yù)算管理，推動我廳內(nèi)控制度與財務(wù)管理都邁上一個新臺階。

四、注意的問題與存在的困難

(一)要注意避免績效指標(biāo)對工作產(chǎn)生誤導(dǎo)

績效預(yù)算改革是一項長期、復(fù)雜、艱巨的系統(tǒng)工程,績效指標(biāo)的確立更是難點中的難點，尤其在試行階段，難以保證績效指標(biāo)體系的正確、完備和準(zhǔn)確。要避免不恰當(dāng)?shù)闹笜?biāo)會引導(dǎo)項目責(zé)任人舍本逐末，一味追求指標(biāo)數(shù)據(jù)而舍棄了對項目實效的關(guān)注。

(二)績效預(yù)算本身的局限性

司法業(yè)務(wù)用房服務(wù)公眾的績效有些是難以用客觀數(shù)據(jù)計量的，至少在短期內(nèi)難以計量。比如，社區(qū)矯正業(yè)務(wù)用房內(nèi)進行的社區(qū)矯正工作矯正了多少人次可以量化，但通過對這些人的矯正避免或者減少了多少對社會的危害卻確實難以統(tǒng)計。

(三)預(yù)算會計實行的收付實現(xiàn)制的會計方法存在一些缺陷

它可以通過提前或延遲支付現(xiàn)金人為地操縱各年度的支出,從而扭曲績效信息；它不能將資本性項目的購買成本在使用年限內(nèi)進行分攤；它也不能及時確認和計量政府負債；另外這種方法忽略了投資的機會成本,不能正確完整地反映政府行政的成本。