當(dāng)下社?；疝D(zhuǎn)移支付問(wèn)題弊端的思考

四川省蓬安縣社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)管理局 黃寅桓

一、社會(huì)保險(xiǎn)基金轉(zhuǎn)移支付的目的和作用

目前，除了縣級(jí)社會(huì)保險(xiǎn)發(fā)展水平低因素外，上級(jí)社會(huì)保險(xiǎn)基金轉(zhuǎn)移支付制度的不到位也是形成縣級(jí)社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)支付困難的一個(gè)重要原因；社會(huì)保險(xiǎn)基金轉(zhuǎn)移支付缺乏有效的管理機(jī)制，作用和效能不高；我縣接到上級(jí)部門(mén)社會(huì)保險(xiǎn)基金轉(zhuǎn)移支付，特別是一般性轉(zhuǎn)移支付，大多為無(wú)條件撥款，對(duì)每一項(xiàng)資金的使用沒(méi)有明確規(guī)定，造成了無(wú)序使用和應(yīng)急而用轉(zhuǎn)移支付資金的不良局面；這樣，就無(wú)形中又導(dǎo)致：一是不注意區(qū)分不同用途發(fā)展情況，很多沒(méi)有具體細(xì)化分配辦法，主觀隨意性大，不科學(xué)，存在社會(huì)保險(xiǎn)基金轉(zhuǎn)移支付不公平的現(xiàn)象，形成“會(huì)哭的孩子有奶吃”和“會(huì)哭的孩子多吃奶”之怪圈；二是由于享受社會(huì)保險(xiǎn)基金轉(zhuǎn)移支付的項(xiàng)目與社會(huì)保險(xiǎn)基金增收不掛鉤，容易產(chǎn)生社會(huì)保險(xiǎn)基金轉(zhuǎn)移支付“養(yǎng)懶漢”的負(fù)面影響，使部分項(xiàng)目在發(fā)展基本養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)、做大社會(huì)保險(xiǎn)基金“蛋糕”方面的壓力和動(dòng)力不足；三是缺乏效率，現(xiàn)在很多社會(huì)保險(xiǎn)基金轉(zhuǎn)移支付，特別是專(zhuān)項(xiàng)資金都由上級(jí)社會(huì)保險(xiǎn)基金管理部門(mén)直接分配到縣級(jí)社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，由于信息不對(duì)稱(chēng)，導(dǎo)致分配缺乏效率和公平程度；社會(huì)保險(xiǎn)基金轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目多而復(fù)雜，結(jié)構(gòu)也不盡合理。

社會(huì)保險(xiǎn)基金轉(zhuǎn)移支付包括基金費(fèi)用征收返還、原養(yǎng)老體制改革補(bǔ)助、過(guò)渡期社會(huì)保險(xiǎn)基金轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助、各項(xiàng)基金結(jié)算補(bǔ)助和其他補(bǔ)助、補(bǔ)充基本養(yǎng)老保險(xiǎn)資金補(bǔ)助、補(bǔ)貼等幾項(xiàng)，大致可分為一般性補(bǔ)助和專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助兩大類(lèi)。一般性補(bǔ)助沒(méi)有給地方政府規(guī)定基金的具體使用方向，只是政府社會(huì)保險(xiǎn)基金的一種補(bǔ)充，主要目的是用來(lái)平衡地方預(yù)算，滿足地區(qū)基本開(kāi)支的需要；專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助規(guī)定了社會(huì)保險(xiǎn)基金轉(zhuǎn)移支付資金的使用方向，并且越來(lái)越多地附帶一些條件，下級(jí)政府只能在規(guī)定基礎(chǔ)上使用社會(huì)保險(xiǎn)基金專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付；目前的轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助用于均等化或平衡化社會(huì)保險(xiǎn)基金補(bǔ)助過(guò)低，用于專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助或帶專(zhuān)項(xiàng)性質(zhì)的一般社會(huì)保險(xiǎn)基金補(bǔ)助偏多，均衡力度不夠，支付費(fèi)用差距進(jìn)一步擴(kuò)大；與此同時(shí)，一般轉(zhuǎn)移支付中真正用于縮小各縣之間養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用支出差距的數(shù)額偏小，而為保持原養(yǎng)老保險(xiǎn)體制地方既得利益（如社保經(jīng)費(fèi)開(kāi)支）的補(bǔ)助數(shù)額偏大，使得基層社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)提供均衡社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)的能力減弱。

從各地一些貧困和經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)或不發(fā)達(dá)縣對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金的轉(zhuǎn)移支付資金管理來(lái)看，所有的一般性轉(zhuǎn)移支付都打入離退休工資專(zhuān)戶（或保正常運(yùn)轉(zhuǎn)及公眾社保經(jīng)費(fèi)專(zhuān)戶）用于離退休待遇發(fā)放和運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)的比率較高，如有結(jié)余滾動(dòng)下年使用，這樣上級(jí)所有的轉(zhuǎn)移支付幾乎都成為工資或運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)的“專(zhuān)項(xiàng)”款，留給地方可用的發(fā)展社會(huì)保險(xiǎn)基金微乎其微（有的幾乎為零），極不利于提高和調(diào)動(dòng)地方社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)開(kāi)展業(yè)務(wù)的積極性；轉(zhuǎn)移支付中專(zhuān)項(xiàng)撥款的“條件化”使社會(huì)保險(xiǎn)基金支付困難縣難以接受；社會(huì)保險(xiǎn)基金支付困難縣本身的資金供求矛盾就十分突出，可用社會(huì)保險(xiǎn)基金只能保離退休費(fèi)用發(fā)放，除工資外的經(jīng)費(fèi)和發(fā)展社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)的資金嚴(yán)重不足（有的幾乎是零），這樣的社會(huì)保險(xiǎn)基金管理現(xiàn)狀使縣級(jí)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)不能保證上級(jí)專(zhuān)項(xiàng)資金的地方配套資金按規(guī)定及時(shí)足額到位，這里主要包括國(guó)家立項(xiàng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和重點(diǎn)社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目資金、社會(huì)保險(xiǎn)發(fā)展項(xiàng)目啟動(dòng)資金、內(nèi)調(diào)人員調(diào)整待遇專(zhuān)項(xiàng)資金、社保機(jī)構(gòu)經(jīng)辦人員培訓(xùn)專(zhuān)項(xiàng)資金、“調(diào)待人員”補(bǔ)充專(zhuān)項(xiàng)資金、工傷補(bǔ)充救濟(jì)資金、年金專(zhuān)項(xiàng)資金等，大部分專(zhuān)項(xiàng)資金都要求地方社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)按一定比例或其他方法予以配套；鑒于以上情況，社會(huì)保險(xiǎn)基金征收困難縣要爭(zhēng)取到這些好的項(xiàng)目資金或拿到這些專(zhuān)項(xiàng)資金，就必須首先保證按比例拿出配套資金，否則不予安排；如果在項(xiàng)目執(zhí)行或資金使用中配套資金不到位，將取消該項(xiàng)目或扣減相應(yīng)數(shù)額的該項(xiàng)資金，甚至扣減一般性轉(zhuǎn)移支付資金。這種管理辦法只會(huì)使地區(qū)間基本養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展和離退休待遇支付進(jìn)步的差距越來(lái)越大，社會(huì)保險(xiǎn)的基金轉(zhuǎn)移支付預(yù)算管理不規(guī)范。轉(zhuǎn)移支付款項(xiàng)大部分在年度預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中下達(dá)，小部分在次年進(jìn)行批復(fù)決算時(shí)明確，使縣級(jí)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)不能將這部分資金及時(shí)做到年初預(yù)算當(dāng)中，以致形成頻繁的、大數(shù)額的預(yù)算指標(biāo)追加和文件通知，特別是專(zhuān)項(xiàng)撥款追加，成為社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算管理部門(mén)最多的日常繁雜業(yè)務(wù)，加重了“預(yù)算一年，一年預(yù)算”的現(xiàn)象，使年初預(yù)算乏力，不準(zhǔn)確、不全面，造成預(yù)算為“估算”，年底決算與年初預(yù)算差別相當(dāng)大，形成年末年初不可比的現(xiàn)象；這樣的預(yù)算管理方式使各地方政府各項(xiàng)工作不同程度地存在著被動(dòng)和盲目一面，從而削弱了下級(jí)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)工作的主動(dòng)性，使社會(huì)保險(xiǎn)各項(xiàng)事業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展受到影響；社會(huì)保險(xiǎn)基金轉(zhuǎn)移支付重?fù)芸睿p監(jiān)督和管理現(xiàn)象嚴(yán)重。

社會(huì)保險(xiǎn)基金轉(zhuǎn)移支付缺乏有效的約束和監(jiān)督機(jī)制，一是轉(zhuǎn)移支付資金的分配科學(xué)計(jì)算的程度少，主觀經(jīng)驗(yàn)的因素多；二是對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金，特別是一般性轉(zhuǎn)移支付資金拔后的使用情況如何過(guò)問(wèn)得少、檢查得多；三是對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金的監(jiān)督和管理流于形式，沒(méi)有建立一套行之有效的監(jiān)督、審計(jì)系統(tǒng)，對(duì)資金的使用效果，還不能及時(shí)、準(zhǔn)確地掌握詳實(shí)、可靠的信息，不能作出有效評(píng)價(jià)；尤其是對(duì)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)或欠發(fā)達(dá)以及貧困的縣級(jí)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，社會(huì)保險(xiǎn)基金征收面和征收數(shù)額本身就十分緊張和困難，社會(huì)保險(xiǎn)基金轉(zhuǎn)移支付應(yīng)向這部分地方適度傾斜，以便縮小地區(qū)間的社會(huì)保險(xiǎn)發(fā)展差別和離退休待遇支付以及收入水平之差距，為更好地調(diào)動(dòng)和促進(jìn)一方社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)的發(fā)展打下基礎(chǔ)。

二、對(duì)規(guī)范社會(huì)保險(xiǎn)基金轉(zhuǎn)移支付的思考

要建立最低社會(huì)保險(xiǎn)基金轉(zhuǎn)移支付制度和各地間縮小差別機(jī)制，目前各個(gè)地方的發(fā)展很不均衡和平衡，要著手改變社會(huì)保險(xiǎn)基金轉(zhuǎn)移支付以縣級(jí)離退休工資待遇為補(bǔ)助口徑，只要離退休人員工資待遇保住了，再增加社會(huì)保險(xiǎn)基金轉(zhuǎn)移支付就比較困難的局面；要努力克服某些地方為達(dá)到社會(huì)保險(xiǎn)基金轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)發(fā)達(dá)地方社會(huì)保險(xiǎn)基金均衡化，減少各地之間離退休待遇支付差距，對(duì)下的一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模必須由以縣級(jí)的最低社會(huì)保險(xiǎn)基金保障線為基礎(chǔ)，縣級(jí)社會(huì)保險(xiǎn)基金正常運(yùn)行的最低資金運(yùn)行保障線應(yīng)包括離退休人員待遇、基本的公眾社?；顒?dòng)經(jīng)費(fèi)和業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)、其他調(diào)待部分支出、必要的完善社保制度和企業(yè)改制項(xiàng)目支出，這是社會(huì)保險(xiǎn)基金提供最低基本養(yǎng)老保險(xiǎn)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的底線；新增社會(huì)保險(xiǎn)基金轉(zhuǎn)移支付對(duì)離退休待遇支付困難縣不應(yīng)留缺口。因上級(jí)出臺(tái)政策造成縣級(jí)基金收入的減少或支出的增加而新增的轉(zhuǎn)移支付，對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金支付困難縣應(yīng)予以全額轉(zhuǎn)移支付，否則將加重困難縣資金調(diào)度的難度，形成新的資金缺口（如離退休費(fèi)用待遇的調(diào)整、完善養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革和國(guó)有企業(yè)改制增加待遇發(fā)放、下放審批權(quán)等給予的轉(zhuǎn)移支付，對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金支付困難縣要區(qū)別對(duì)待，按照經(jīng)費(fèi)與事權(quán)對(duì)稱(chēng)的原則，全額補(bǔ)助）；歸并轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付的項(xiàng)目結(jié)構(gòu)。

目前，要充分考慮這些地方社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)發(fā)展能力弱、社會(huì)保險(xiǎn)基金收入增長(zhǎng)慢、可供統(tǒng)籌安排支出的社會(huì)保險(xiǎn)基金收入嚴(yán)重匱乏的現(xiàn)實(shí)，加大轉(zhuǎn)移支付力度，優(yōu)先保障這些地方離退休人員工資待遇及國(guó)家機(jī)關(guān)正常運(yùn)轉(zhuǎn)所必需的經(jīng)費(fèi)之需要，以緩解過(guò)大的收支矛盾；可根據(jù)社會(huì)保險(xiǎn)基金收入不同地方困難程度，分別確定不同轉(zhuǎn)移支付系數(shù)，將有限的資金分配到更急需的地方，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付均等化的目標(biāo)，努力提高社會(huì)保險(xiǎn)基金分配的總體效率；對(duì)上級(jí)社會(huì)保險(xiǎn)基金轉(zhuǎn)移支付資金提前明確，以便縣級(jí)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)納入當(dāng)年預(yù)算之中。對(duì)一般性轉(zhuǎn)移支付基金，上級(jí)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)本級(jí)可用社會(huì)保險(xiǎn)基金，在下級(jí)預(yù)算編制前提出指導(dǎo)性安排計(jì)劃，使下級(jí)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)對(duì)本年度的社會(huì)保險(xiǎn)資金做到心中有數(shù)，便于安排當(dāng)年預(yù)算。對(duì)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金可實(shí)行項(xiàng)目備選制度；上級(jí)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)用于縣級(jí)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)發(fā)展的各類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)資金，一律要建立項(xiàng)目，根據(jù)省和各地方的發(fā)展規(guī)劃，每年從項(xiàng)目中選出下一年度社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)重點(diǎn)支持發(fā)展的項(xiàng)目，列入下一年度的本級(jí)預(yù)算中，并及時(shí)通知縣級(jí)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)將上級(jí)已經(jīng)確定的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付計(jì)劃列入社會(huì)保險(xiǎn)預(yù)算；要建立社會(huì)保險(xiǎn)基金轉(zhuǎn)移支付效績(jī)?cè)u(píng)價(jià)制度和考核監(jiān)督制度。

一是根據(jù)目前轉(zhuǎn)移支付基金的類(lèi)型和用途，設(shè)計(jì)一套科學(xué)合理的效益評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，據(jù)此對(duì)轉(zhuǎn)移支付基金的使用和效益情況進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)；如果實(shí)際使用情況沒(méi)有達(dá)到應(yīng)有的效益指標(biāo)的，上級(jí)社會(huì)保險(xiǎn)基金管理部門(mén)可暫緩撥付下一次的轉(zhuǎn)移支付基金，并要求提出整改計(jì)劃；如果整改后仍未達(dá)到規(guī)定要求的，可采取停拔該項(xiàng)資金或相應(yīng)扣減一部分轉(zhuǎn)移支付資金。

二是結(jié)合轉(zhuǎn)移支付資金使用性質(zhì)和特點(diǎn)，設(shè)計(jì)一套操作性強(qiáng)的考核監(jiān)督指標(biāo)體系?？己藢?duì)指標(biāo)要側(cè)重如何加強(qiáng)對(duì)資金的管理，并同相關(guān)經(jīng)辦人員的廉政建設(shè)與糾風(fēng)工作相結(jié)合。如果由于資金管理不到位出現(xiàn)使用單位擠占、挪用、不按規(guī)定使用資金的，或者社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)相關(guān)人員發(fā)生不廉潔行為的，除暫停使用或扣減轉(zhuǎn)移支付資金外，對(duì)有關(guān)人員實(shí)行嚴(yán)格的責(zé)任追究制度。只有這樣，才能更加規(guī)范和更高效益地用好有限社會(huì)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移支付基金，才能更好地發(fā)展一方社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)和保持社會(huì)保險(xiǎn)的穩(wěn)定，才能進(jìn)一步縮小地方（條屬部門(mén)、單位之間等）的離退休養(yǎng)老待遇、社會(huì)保險(xiǎn)基金收支水平和發(fā)展社會(huì)保險(xiǎn)整體項(xiàng)目這差距，才能更加利于激發(fā)各地方社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)發(fā)展、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)收支平衡健康發(fā)展的活力以及參保人的主動(dòng)性和積極性。

結(jié)束語(yǔ)

今后，社會(huì)保險(xiǎn)基金轉(zhuǎn)移支付的項(xiàng)目越來(lái)越多，越來(lái)越細(xì)，一般性轉(zhuǎn)移支付帶有“專(zhuān)項(xiàng)”的多，可供縣級(jí)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)自行支配的少；要逐步改變專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付“撒胡椒面”式的“大鍋飯”分配體制，逐步取消一般性轉(zhuǎn)移支付中各種不規(guī)范的“補(bǔ)助”和“基金返還”，建立科學(xué)規(guī)范的政府間社會(huì)保險(xiǎn)基金轉(zhuǎn)移支付制度；各級(jí)政府和有轉(zhuǎn)移支付能力的地方等可根據(jù)本地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀，合理確定專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和一般性轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)規(guī)模，壓縮專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付份額，提高一般性轉(zhuǎn)移支付的比例（即以一般性轉(zhuǎn)移支付為主，專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為補(bǔ)充，給基層縣級(jí)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)更多的可自主安排用途的社會(huì)保險(xiǎn)基金的空間，增強(qiáng)地方社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)發(fā)展的主動(dòng)性）；取消社會(huì)保險(xiǎn)基金支付困難縣專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付要求配套的附加條件。社會(huì)保險(xiǎn)基金支付困難縣本來(lái)資金就比較緊張，越來(lái)越多的上級(jí)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金要求地方社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)予以配套，并且將是否配套作為考核的重要指標(biāo)和下年度安排資金的重要依據(jù)，這樣加劇了地方社會(huì)保險(xiǎn)基金支付矛盾突出的局面；如養(yǎng)老保險(xiǎn)專(zhuān)項(xiàng)基金、城鎮(zhèn)個(gè)體人員退休待遇專(zhuān)項(xiàng)保障資金、社會(huì)保險(xiǎn)基金扶持資金、養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革轉(zhuǎn)移支付資金等都要求地方社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)配套，這樣的規(guī)定在社會(huì)保險(xiǎn)基金支付困難縣的可操作性非常差，筆者管見(jiàn)應(yīng)予取消；社會(huì)保險(xiǎn)基金轉(zhuǎn)移支付要充分體現(xiàn)對(duì)邊遠(yuǎn)、中西部、貧困、革命老區(qū)、高海拔和社會(huì)保險(xiǎn)基金支付困難縣的傾斜與照顧。

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