事業(yè)單位“小金庫(kù)”形成原因及對(duì)策研究

象山縣財(cái)稅局 顧小亞

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的起飛，國(guó)庫(kù)收支范圍逐步擴(kuò)大，各行政單位的可支配資金縮水，因此部分單位的部分領(lǐng)導(dǎo)以小部分人的利益為主，設(shè)立“小金庫(kù)”，給單位和國(guó)家?guī)聿缓玫挠绊?，?guó)家雖然三令五申不許設(shè)立，但是止不住一些人的巧立名目，小金庫(kù)在全國(guó)范圍內(nèi)不斷的擴(kuò)張蔓延。

一、“小金庫(kù)”的來源和危害

從已被報(bào)道出的事件中，我們可以看出事業(yè)單位為設(shè)立“小金庫(kù)”真可謂用心良苦，有存在社團(tuán)組織賬上的，也有以個(gè)人名義開立賬戶，派專人保管的，還有財(cái)務(wù)人員另外設(shè)賬管理的，甚至有將單位改為簡(jiǎn)稱后存人銀行的賬戶。

(一)“小金庫(kù)”的來源

分析“小金庫(kù)”的來源，主要有以下幾種途徑：

(1)勾結(jié)付款單位及有關(guān)人員，將單位應(yīng)收的各種收入，如技術(shù)轉(zhuǎn)讓、服務(wù)費(fèi)、管理費(fèi)等收入，打到指定的“小金庫(kù)”賬戶，或者，直接付現(xiàn)金，使企業(yè)合法的收入，變成部分人的小金庫(kù)。

(2)隱匿處理殘次品、邊角廢料的，以及報(bào)廢固定資產(chǎn)得來的收入，將其直接存放于賬外。

(3)將收取的回扣等灰色收入直接存入小金庫(kù)。

(4)從單位零星創(chuàng)收、存款利息和超期押金等中轉(zhuǎn)賬或者提取現(xiàn)金，進(jìn)而轉(zhuǎn)入“小金庫(kù)”。

(5)私下另設(shè)賬戶專門存放聯(lián)營(yíng)、投資的所得，并單獨(dú)收支。

(6)通過各種會(huì)計(jì)失真的手段，如多報(bào)、虛報(bào)開支，冒領(lǐng)現(xiàn)金，將其轉(zhuǎn)入單位賬戶之外的賬戶，就形成了“小金庫(kù)”。

(7)將應(yīng)付賬款中的呆賬，通過假賬的形式核銷，然后進(jìn)行資金轉(zhuǎn)移，達(dá)到公款私存的目的。

(二)“小金庫(kù)”的危害

“小金庫(kù)”，游離于單位的合法賬戶之外，沒有納入單位的預(yù)算，也沒有列入財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)的賬內(nèi)，是單位中部分人私自存放的各項(xiàng)資金，而它的危害性也是非常嚴(yán)重的，不僅是單位財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)信息失真，還嚴(yán)重違反國(guó)家財(cái)經(jīng)法規(guī)，如《會(huì)計(jì)法》，國(guó)家的財(cái)政資金和稅收流失不說，滋生了貪污、賄賂等經(jīng)濟(jì)犯罪，成為腐敗的溫床。最近一段時(shí)間，紀(jì)檢機(jī)關(guān)通過深挖細(xì)查各單位的“小金庫(kù)”，查處了眾多與經(jīng)濟(jì)有關(guān)的違法違紀(jì)案件，因此單位“小金庫(kù)”成為案件的重要線索或者突破口。

二、“小金庫(kù)”的形成原因

(一)利益的驅(qū)動(dòng)

“小金庫(kù)”產(chǎn)生的根本原因是一些單位的主要領(lǐng)導(dǎo)工作中，不能正確處理國(guó)家利益、集體利益和個(gè)人利益三者之間的關(guān)系，為了小集團(tuán)的私利，假公濟(jì)私，在公帳之外設(shè)立自己能做主的賬。因?yàn)楹芏鄦挝幻磕戢@得的財(cái)政撥款是由單位的基本人頭決定的，其中單位職工各種福利和獎(jiǎng)金需要單位自籌，這成為一些領(lǐng)導(dǎo)向外收費(fèi)，向內(nèi)挪用財(cái)政收入，侵占公款的借口。

(二)監(jiān)督機(jī)制的不健全

現(xiàn)如今，我國(guó)的各項(xiàng)法律法規(guī)中對(duì)小金庫(kù)沒有一處法律定義，在查處方面也沒有一處明確的的規(guī)定和條例來規(guī)范其程序。因此，就造成了在查處“小金庫(kù)”這一問題的隨意性和主觀性。這也是因?yàn)樨?cái)政支出的范圍界定本省就比較模糊，不科學(xué)，且沒有具體針對(duì)對(duì)象。

財(cái)政部門的預(yù)算管理監(jiān)督機(jī)制并不健全，這主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：①隱瞞某些單位無預(yù)算開支事實(shí)、超預(yù)算開支行為和嚴(yán)重追加預(yù)算情況；②不同的單位有“貧富”不均現(xiàn)象，是監(jiān)督處查力度不夠，沒有有效地阻止逃避預(yù)算監(jiān)督行為造成的；③個(gè)別單位的工作存在漏洞，沒有完全落實(shí)“收支兩條線”這一規(guī)定，“罰繳分離”制度并沒有得到嚴(yán)格執(zhí)行。

(三)處罰查處的力度不夠

查處處罰不力，“小金庫(kù)”極易死灰復(fù)燃，為“小金庫(kù)”的存在留有生存空間，并且其隱蔽性會(huì)更強(qiáng)，而查處的難度變得更大。

“小金庫(kù)”處罰查處不力的主要原因有兩方面：首先，查處單位的思想認(rèn)識(shí)比較模糊，不明確。很多單位領(lǐng)導(dǎo)，甚至執(zhí)法監(jiān)督單位認(rèn)為，“小金庫(kù)”的錢并沒有進(jìn)私人腰包，還是單位的錢，是為領(lǐng)導(dǎo)服務(wù)的，是為單位服務(wù)的，進(jìn)而也是為國(guó)家服務(wù)的，只是其存在形式不太正規(guī)。所以，執(zhí)法監(jiān)督單位在處理時(shí)沒有發(fā)現(xiàn)特殊情況，一般會(huì)從輕處理，有時(shí)僅僅收繳違規(guī)資金而不處罰。其次，相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的干預(yù)?！靶〗饚?kù)”的存在與領(lǐng)導(dǎo)有著有千絲萬縷的聯(lián)系，查出小金庫(kù)之后，雖然有些監(jiān)督檢查單位雷聲大，雨點(diǎn)小，存在嚴(yán)格批評(píng)，寬松處理的態(tài)度，而本應(yīng)得到重處的違法違紀(jì)部門和領(lǐng)導(dǎo)，結(jié)果只處罰單位，輕罰領(lǐng)導(dǎo)或者不罰領(lǐng)導(dǎo)，在客觀上縱容了，甚至包庇已違規(guī)違紀(jì)的領(lǐng)導(dǎo)，但即便是這樣，經(jīng)常會(huì)有領(lǐng)導(dǎo)出面講情、打招呼，礙于人情面子，處理“小金庫(kù)”這一問題往往大事化小，小事化了，最后不了了之。這一系列行為的結(jié)果就是有些單位違法違紀(jì)行為不止，私設(shè)“小金庫(kù)”是屢禁不止。

(四)單位領(lǐng)導(dǎo)在思想上有誤區(qū),欠缺法制意識(shí)

很多單位的“小金庫(kù)”長(zhǎng)期得不到清除，很大一部分原因在于領(lǐng)導(dǎo)，他們認(rèn)為是為了維護(hù)本單位的經(jīng)濟(jì)利益才設(shè)立小金庫(kù)，并不是為某個(gè)人的私利設(shè)立，只要沒有將“小金庫(kù)”內(nèi)的錢據(jù)為己有，沒有放到自己私人的口袋里等違法違紀(jì)行為，最多只能算做不正之風(fēng)。這樣的思想意識(shí)存在一定的誤區(qū)，沒有正確的法制意識(shí)，沒有正確認(rèn)識(shí)到“小金庫(kù)”的危害性，也沒有意識(shí)到小金庫(kù)會(huì)腐蝕單位的其他領(lǐng)導(dǎo)，這也是犯罪的一種。

(五)難以制止腐敗

經(jīng)過改革開放30年的發(fā)展，我國(guó)經(jīng)濟(jì)已實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作，與之對(duì)應(yīng)的是，腐敗到處。許多單位的領(lǐng)導(dǎo)以權(quán)謀私的行為時(shí)常出現(xiàn)，與此同時(shí)，更多的單位為了一己私利，與這種腐敗現(xiàn)象同流合污，使用大量公關(guān)費(fèi)用。而按照相關(guān)規(guī)定，這種公關(guān)費(fèi)用國(guó)家是不予報(bào)銷的，這時(shí)小金庫(kù)的作用就凸顯出來，即幫助解決單位和部分領(lǐng)導(dǎo)的不法支出。

三、對(duì)“小金庫(kù)”的治理策略

(一)加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)的法律觀念和思想教育

加強(qiáng)所有領(lǐng)導(dǎo)的思想教育，尤其是法制觀念的加強(qiáng)要時(shí)刻不放松，組織單位領(lǐng)導(dǎo)和財(cái)務(wù)人員認(rèn)真學(xué)習(xí)《會(huì)計(jì)法》和《財(cái)政違法行為處罰處分條例》，增強(qiáng)事業(yè)單位員工遵守法律法規(guī)、黨紀(jì)和本系統(tǒng)的各種條例等的自覺性。另外，財(cái)務(wù)人員在自覺遵守會(huì)計(jì)準(zhǔn)則和會(huì)計(jì)制度，還要牢記會(huì)計(jì)人員的職業(yè)道德素養(yǎng),規(guī)范會(huì)計(jì)核算行為,同時(shí)要自覺抵制不符合財(cái)經(jīng)制度的收支行為。讓他們深深地認(rèn)識(shí)到“小金庫(kù)”的存在對(duì)于國(guó)家的財(cái)經(jīng)制度和反腐敗的危害性，這樣才能真正的教育與“小金庫(kù)”行為有關(guān)的人員，讓他們能夠從內(nèi)心樹立起廉潔自律的觀念，把握好國(guó)家利益與單位利益、個(gè)人利益之間的關(guān)系。

(二)加強(qiáng)財(cái)經(jīng)制度的完善

現(xiàn)在我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)當(dāng)?shù)?，但是市?chǎng)經(jīng)濟(jì)絕不是腐敗的代名詞，也不是離開金錢腐敗就無法運(yùn)轉(zhuǎn)了，因此，需要嚴(yán)格控制單位物資、職工工資、基建等方面的管理，要堅(jiān)決實(shí)施“收支兩條線”，消滅“小金庫(kù)”可能產(chǎn)生任何土壤，此外，可以考慮向職工或群眾公開單位財(cái)務(wù)收支情況，以便使事業(yè)單位財(cái)務(wù)得到更完善的監(jiān)督。

(三)不斷完善監(jiān)控機(jī)制

發(fā)揮財(cái)務(wù)部門的職能和作用，對(duì)各種專項(xiàng)資金實(shí)行全程跟蹤監(jiān)控，對(duì)采購(gòu)資金進(jìn)行適時(shí)監(jiān)控，在收費(fèi)方面加以監(jiān)管，比如嚴(yán)格收費(fèi)資格審批，票據(jù)繳銷管理。同時(shí)，改變以往以行政領(lǐng)導(dǎo)為主的審計(jì)方式，發(fā)揮相關(guān)部門的內(nèi)部審計(jì)對(duì)本單位的財(cái)務(wù)審計(jì)工作，還可以變離任審計(jì)為任中審計(jì)，變定期審計(jì)為不定期審，將單位資產(chǎn)的租賃、出借、處置和變賣，以及管理納入統(tǒng)一管理，杜絕將國(guó)有資產(chǎn)變成“小金庫(kù)”的現(xiàn)象。

(四)強(qiáng)化懲處機(jī)制

《會(huì)計(jì)法》有規(guī)定，要嚴(yán)格處理授意、強(qiáng)命財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)人員做假賬單位的領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行嚴(yán)格處理。要發(fā)揮紀(jì)檢監(jiān)察部門的作用．加大信訪舉報(bào)，加強(qiáng)效能監(jiān)察，高舉先免職再追責(zé)的利劍。對(duì)私設(shè)“小金庫(kù)”單位的主要領(lǐng)導(dǎo)要予以重罰，從嚴(yán)查處，可以根據(jù)問題的嚴(yán)重程度及性質(zhì)，先對(duì)有關(guān)人員進(jìn)行免職，然后再具體問題具體分析，該處以刑罰的就處于刑罰，該組織處理的就組織處理，該給紀(jì)律處分的就給紀(jì)律處分。另外，要終身取消涉案的財(cái)務(wù)管理人員的財(cái)會(huì)工作的資格，從懲處上形成對(duì)私設(shè)“小金庫(kù)”的行為真正威懾。

(五)加大查處的力度

對(duì)目前來說，清治“小金庫(kù)”是一項(xiàng)艱巨而長(zhǎng)久的任務(wù)，需要紀(jì)檢、審計(jì)及銀行等部門互相協(xié)調(diào)，互相支持，互相配合，進(jìn)行綜合治理，并依據(jù)《財(cái)政違法行為處罰處分條例》，大力查處各單位“小金庫(kù)”，進(jìn)而營(yíng)造出一種對(duì)“小金庫(kù)”違紀(jì)行為進(jìn)行全社會(huì)監(jiān)督、治理、防范的氛圍，讓“小金庫(kù)”難以容身。

(六)吸取其他單位關(guān)于“小金庫(kù)”問題的教訓(xùn)

我們單位各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和財(cái)務(wù)應(yīng)在這個(gè)問題形成之前就采取相應(yīng)的對(duì)策，加強(qiáng)對(duì)本單位財(cái)務(wù)運(yùn)行過程的監(jiān)管，杜絕“小金庫(kù)”或賬外賬等情況的出現(xiàn)，為我單位事業(yè)的快速健康發(fā)展，創(chuàng)造良好的環(huán)境。

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[3]劉子英,宋華春.行政事業(yè)單位“小金庫(kù)”形成原因及治理對(duì)策 [J].內(nèi)蒙古氣象.2006(03)

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