國外公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)治理研究述評及啟示

王歡明,諸大建

(同濟(jì)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院,上海 200092)

近年來,我國城市公共交通、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)的市場化改革出現(xiàn)了大規(guī)模的回潮現(xiàn)象,挫折和反復(fù)把公共服務(wù)改革置于風(fēng)口浪尖之上,對市場化改革的懷疑和否定日益成為社會輿論的主流,顯然,社會現(xiàn)實(shí)已向?qū)W術(shù)界提出嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)[1],從而需要有更多的力量研究公共服務(wù)治理問題。興起于20世紀(jì)末的網(wǎng)絡(luò)治理是當(dāng)前國外公共服務(wù)改革的主要理論基礎(chǔ)和研究方向,對其理論和實(shí)踐兩個層面深入研究和理解,可為我國當(dāng)前公共服務(wù)管理面臨的問題提供參考。

一、公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)治理的內(nèi)涵研究

在公共服務(wù)供給模式研究中,伴隨政府職能轉(zhuǎn)型,公共服務(wù)治理的路徑已從管制型和經(jīng)營型向網(wǎng)絡(luò)治理型發(fā)展,其理論基礎(chǔ)也從官僚制和新公共管理理論向公共價(jià)值管理演進(jìn)。后一種理論都是在某種程度上對前一種理論缺點(diǎn)的改進(jìn),例如,新公共管理在一定程度上是對傳統(tǒng)公共行政的無效率作出的回應(yīng),公共價(jià)值管理是對新公共管理狹隘的市場功利主義特征的反應(yīng)。由于新公共管理理論的缺陷,越來越多的研究者思考新的方式來推進(jìn)公共服務(wù)改革,在這種理念指引下,網(wǎng)絡(luò)治理及其相關(guān)理論引起了廣泛關(guān)注。

1. 公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)治理的概念

公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)治理的出現(xiàn)是以一定的經(jīng)濟(jì)社會變革為基礎(chǔ),斯蒂芬·戈德史密斯和威廉·埃格斯[2]認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)治理是第三方政府、協(xié)同政府、數(shù)字化革命和公民選擇四種有影響力的發(fā)展趨勢的集合。第三方政府意指利用私人公司和非營利機(jī)構(gòu)從事政府工作;協(xié)同政府是從顧客—公民角度考慮,采用橫向“協(xié)同”政府、縱向減少程序的做法;數(shù)字化革命是指技術(shù)上的突破大大減少伙伴間的合作成本;公民選擇是指希望增加公共服務(wù)選擇權(quán)的要求不斷提高。因此,網(wǎng)絡(luò)治理既包含高度的公私合作,又意味著政府強(qiáng)有力地對公私合作網(wǎng)絡(luò)的管理,并在服務(wù)運(yùn)行方案中給予公民更多的選擇權(quán),是跨界合作的最高境界。

在已有文獻(xiàn)中,網(wǎng)絡(luò)治理概念十分廣泛,其他公共管理研究者也將其稱為合作治理。Calanni[3]認(rèn)為合作治理作為政府的一種戰(zhàn)略,在公共服務(wù)傳遞過程中將政府機(jī)構(gòu)、企業(yè)、非政府組織和公民等聚集在一起,共同解決復(fù)雜的問題,這種解決途徑是建立在審議協(xié)商的基礎(chǔ)上,而不是傳統(tǒng)的自上而下的政策方式。公共服務(wù)合作的過程是各方組織通過不同的角度來分析問題,從而能夠開發(fā)多種方案來解決單個組織無法處理的問題。合作治理的路徑可能橫跨一個或多個公共政策制定過程,包括政策的形成、執(zhí)行、評價(jià)和反饋,在這種意義上,其超過新公共管理運(yùn)動中強(qiáng)調(diào)的委托代理關(guān)系。因此Shui-Yan T.等[4]將合作治理定義為:針對公共政策問題,建立、掌舵、運(yùn)營、監(jiān)管跨組織的安排,這些問題是單個組織不易解決的,這種安排是通過共同的努力和自愿參與形成的正式自治實(shí)體。從這一定義可看出,合作治理不同于純市場中依靠經(jīng)濟(jì)交換和競爭實(shí)現(xiàn)的交易,也不同于僅僅是政府部門間的合作,而是充分將政府合作與市場委托代理相結(jié)合。

雖然公共服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)治理在概念方面尚未形成一致共識,但從中可以發(fā)現(xiàn)一些共同點(diǎn),即網(wǎng)絡(luò)治理是相互依賴的結(jié)構(gòu),涉及到多元化主體組織,政府機(jī)構(gòu)起著領(lǐng)導(dǎo)作用;存在某種程度上正式和非正式的結(jié)構(gòu)穩(wěn)定性;目的是為了通過各個組織合作的形式,相互依賴和信任,共同完成一致的集體目標(biāo)。網(wǎng)絡(luò)組織,是以目標(biāo)為導(dǎo)向的,而不是偶然因素或機(jī)會主義組建的[5],其作為一種正式組織對于實(shí)現(xiàn)集體目標(biāo)是非常重要的,無論是網(wǎng)絡(luò)成員自發(fā)組織或是授權(quán)建立的團(tuán)體,均是通過最大努力來建立合作。其一關(guān)鍵特征是組織結(jié)構(gòu)將其控制權(quán)力劃分給各個相互依賴的權(quán)力中心[6],也就是網(wǎng)絡(luò)組織既相互獨(dú)立、又相互依賴的主體,從而使彼此之間相互制衡,這種多元權(quán)力中心能夠匯集眾多智慧進(jìn)行決策;另外一個顯著特征是引入了各主體獨(dú)立的前饋—反饋交流和控制機(jī)制,網(wǎng)絡(luò)治理可以根據(jù)其需要允許各種成分的組成,包括員工、顧客、供應(yīng)者等,讓其扮演組織如何發(fā)展和控制的角色,這也是達(dá)到網(wǎng)絡(luò)組織自我治理的一個前提條件。

2. 網(wǎng)絡(luò)治理的指導(dǎo)理論:公共價(jià)值理論

雖然網(wǎng)絡(luò)治理理論提出了許多公共服務(wù)的解決框架,卻沒有一個簡潔有力的概念表達(dá)其核心訴求,以與傳統(tǒng)公共行政的“效率”、新公共服務(wù)的“公平”以及新公共管理的“績效”相區(qū)別。如果網(wǎng)絡(luò)治理理論要繼續(xù)鞏固其優(yōu)勢地位,就必須要解決這一問題,在這一需求之下,對公共價(jià)值的討論越來越趨于熱烈[7]。公共價(jià)值首先由馬克·莫爾 (Mark H. Moore)[8]提出,他認(rèn)為公共服務(wù)的最終目的是給社會創(chuàng)造公共價(jià)值,其已成為指導(dǎo)政府活動、政策制定和公共服務(wù)傳遞的一種新理念。

由于公共價(jià)值一詞比較抽象,目前對此尚無一致的定義。Kelly & Mulgan[9]等認(rèn)為公共價(jià)值由三大塊組成:服務(wù)、結(jié)果和信任。服務(wù),只是作為政府傳遞給公民公共價(jià)值的一種載體,使公民能夠得到公平、平等的價(jià)值;結(jié)果,是指公共服務(wù)給公民帶來的社會效益和影響;信任,作為網(wǎng)絡(luò)治理的機(jī)制,在政府、企業(yè)和公民的關(guān)系中非常重要,是合作傳遞公共服務(wù)的關(guān)鍵。此外,格里·斯托克(Gerry Stoker)[10]也給出了理解公共價(jià)值的四條建議:第一,與經(jīng)濟(jì)學(xué)家推崇的市場干預(yù)導(dǎo)致的市場失靈相比,政府干預(yù)公共服務(wù)的供給是為了尋找公共價(jià)值;第二,在公共服務(wù)供給決策中,有更廣泛的利益相關(guān)者被授權(quán)參與,實(shí)現(xiàn)共同的目標(biāo);第三,采用一種更加開放和包容的態(tài)度進(jìn)行公共服務(wù)采購,但需考慮公共服務(wù)倫理;第四,在網(wǎng)絡(luò)治理中需要管理者采用適應(yīng)性和學(xué)習(xí)性的態(tài)度來實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值。從上述對公共價(jià)值理論的理解,可認(rèn)為公共服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)治理理論更多的是反映公共價(jià)值的內(nèi)涵,公共價(jià)值需要政府的介入,為公眾提供集體偏好,反映的不僅僅是新公共管理強(qiáng)調(diào)的績效,而且還包括傳遞公共服務(wù)過程中的審議、信任、平等程序。

隨著該理論研究的深入,眾多學(xué)者將其稱為一種新的理論范式[10-11],這就需要將其與傳統(tǒng)的公共行政管理和新公共管理范式進(jìn)行比較分析,更加突出其特征,如表1所示。

表1 三種管理范式的比較

續(xù)表1

從表1可看出,公共價(jià)值管理與傳統(tǒng)公共行政和新公共管理相比:在目標(biāo)層面,具有多重目標(biāo),不僅需要完成集體目標(biāo),還需組織成員創(chuàng)造、維持彼此間的信任,對公民的集體偏好進(jìn)行回應(yīng)等,而不單是組織的績效;在實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的過程中,需要集合利益相關(guān)者合作,進(jìn)行審議和協(xié)商,注重政府的政治推動力,而不僅是市場激勵和行政力量;在責(zé)任設(shè)置中,存在多重責(zé)任,成員間彼此依賴和監(jiān)督。

二、 公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)和機(jī)制

從結(jié)構(gòu)功能主義和政府治理工具的視角看,公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)治理被看成是一種有意識的組織設(shè)計(jì),形成了一種有異于官僚制與新公共管理模式的治理結(jié)構(gòu),Ostrom[12]曾認(rèn)為公共服務(wù)的集體行動取決于信任、互相依賴、互惠等因素,這些都是網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)和機(jī)制所須考慮的。

1. 治理結(jié)構(gòu)

公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)治理意味著需要創(chuàng)立治理結(jié)構(gòu),能允許網(wǎng)絡(luò)參與者在解決集體行動時(shí)進(jìn)行聯(lián)合決策和合作,以及怎樣決策和合作,即誰來作決策、哪些行動是允許和限制的、需要提供什么信息、成本和收益如何分擔(dān)等等,這也是網(wǎng)絡(luò)成員必須理解和共同遵守的行為準(zhǔn)則。

學(xué)者K.G.Provan & P.Kenis[13]提出了三種基本的網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)模式,分別是共享治理(shared governance)、領(lǐng)導(dǎo)組織(lead organization)、網(wǎng)絡(luò)行政組織(network administration organization,簡稱NAO)。共享治理涉及到所有網(wǎng)絡(luò)組織成員,通常采用小型、多公司聯(lián)盟和伙伴關(guān)系,參與者自主處理內(nèi)部管理事務(wù)和與外部組織的聯(lián)系,只有通過所有成員平等地參與才能完成集體目標(biāo),當(dāng)共享治理形成后,網(wǎng)絡(luò)層面的決策權(quán)利是對稱的,理論上沒有哪個成員能代表共享治理的集體。但有很多情況下不存在這種扁平化情況,尤其是共享組織治理的無效率意味著需要更加集中的途徑進(jìn)行治理,這可稱為領(lǐng)導(dǎo)組織。在該模式中,主要的網(wǎng)絡(luò)水平活動和關(guān)鍵決策都是由單一參與者進(jìn)行協(xié)調(diào),其扮演著領(lǐng)導(dǎo)者的角色,高度集權(quán)化,擁有非對稱的權(quán)力,存在獨(dú)裁管制傾向。在這種環(huán)境下,需要建立一個獨(dú)立的行政實(shí)體來治理網(wǎng)絡(luò),即網(wǎng)絡(luò)行政組織,其在合作中起著關(guān)鍵作用,不同于領(lǐng)導(dǎo)型組織模式,是一種扁平而非集權(quán)化的組織。上述三種基本治理結(jié)構(gòu)引起了關(guān)注,其他學(xué)者也分析了與其類似的治理結(jié)構(gòu),R.Birner等[14]在研究危地馬拉森林治理的過程中,認(rèn)為成立的組織Instituto Nacional de Bosque(簡稱INAB)是一種網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu),INAB是政府委托授權(quán)由公共部門、私人部門和市民社會組成的獨(dú)立機(jī)構(gòu),這些成員分別代表財(cái)政部、市政委員會、教育研究機(jī)構(gòu)、伐木工業(yè)組織、環(huán)境NGO,這些成員都是選舉出來的,任期兩年。他們不僅是監(jiān)管的實(shí)體,而且還是管理機(jī)構(gòu),其委員會每月至少召開兩次會議,農(nóng)業(yè)部長作為該機(jī)構(gòu)的主席,跟其他成員一樣也只有一票。這樣INAB就是一個由公共、私人和第三部門組成的伙伴關(guān)系。INAB的兩大制度特征就是授權(quán)和合作,政府通過授權(quán)給INAB,使得INAB在法律層面具有決策、執(zhí)行和監(jiān)管的自治權(quán)力,同時(shí)強(qiáng)調(diào)各成員間的合作,不是由政府單一決策,這樣增加了執(zhí)行結(jié)果的可接受性。從INAB的治理結(jié)構(gòu)分析可看出,其與上文的NAO治理模式相類似。

綜合上述公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)的研究可發(fā)現(xiàn):首先,治理主體的多元化特征,包括政府、市場、第三部門、公民代表等,形成相互制衡的權(quán)力中心;其次,網(wǎng)絡(luò)組織具有自治性,其決策、執(zhí)行、監(jiān)督等環(huán)節(jié)均是建立在成員審議、協(xié)商一致的基礎(chǔ)上,實(shí)現(xiàn)該組織的共同目標(biāo);再次,網(wǎng)絡(luò)成員間的互相依賴性,將更多的利益相關(guān)者囊括在決策層,目的是為了借鑒彼此的優(yōu)勢資源,實(shí)現(xiàn)單一組織無法實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。

2. 治理機(jī)制

公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)治理運(yùn)行機(jī)制,不同于傳統(tǒng)公共行政模式下的行政機(jī)制,以及新公共管理模式下的市場價(jià)格機(jī)制,網(wǎng)絡(luò)治理采用的是商議和信任機(jī)制,這兩者是網(wǎng)絡(luò)治理正常運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ),缺一不可。

(1) 商議機(jī)制

公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)治理涉及到多元化主體,單靠政府機(jī)制或市場機(jī)制無法完成共同目標(biāo),需要通過商議機(jī)制的安排,共同承擔(dān)責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)。Denhardt Robert & Janet Vinzant[15]認(rèn)為公民參與的商議機(jī)制是公共服務(wù)傳遞的核心。T.L.Cooper等[16]在研究以公民為中心的公共治理進(jìn)程中,認(rèn)為商議機(jī)制比選舉、信息交換等更有效,此外,商議最能夠?qū)崿F(xiàn)公民信任,提高政府對公民的回應(yīng)性。達(dá)爾和林德布洛姆曾經(jīng)指出了協(xié)調(diào)的四種形式,即多頭政治、科層、協(xié)商和市場。其中,多頭政治指的是民主代表的形式,人們以此來制約政治領(lǐng)導(dǎo)人的行為;科層主要指的是官僚組織的中心協(xié)調(diào);市場則依靠價(jià)格機(jī)制來促使人們的行為相互調(diào)適;協(xié)商則是通過行動者之間的商議形成互動來調(diào)整行動者的行為[17]。在本文研究中,商議就是達(dá)爾和林德布洛姆所指的協(xié)商過程,也是協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)成員各方和整合利益的過程。一些學(xué)者認(rèn)為商議協(xié)調(diào)機(jī)制不同于互補(bǔ)效應(yīng),互補(bǔ)效應(yīng)是由于資源上的互相補(bǔ)充而造成的效應(yīng),而商議協(xié)調(diào)是通過相互的合作而導(dǎo)致的1+1>2的效應(yīng)[17-18]。在公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)治理中,各網(wǎng)絡(luò)成員因?yàn)橘Y源互補(bǔ)效應(yīng)而相互合作,但是需要通過商議機(jī)制才能使合作取得成功。

(2) 信任機(jī)制

如果各成員間在合作之前就有敵對或沖突,那么在公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)治理時(shí),信任就是最重要的過程,也是最難的培養(yǎng)過程?？梢哉f信任是網(wǎng)絡(luò)治理的必要條件,但在傳統(tǒng)公共行政和新公共管理文獻(xiàn)中,缺少信任研究,更多的是研究監(jiān)管機(jī)制,但隨著網(wǎng)絡(luò)治理的興起,對信任機(jī)制的研究顯得非常重要。J.Edelenbos & E-H.Klijin[19]認(rèn)為在復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)治理中,信任機(jī)制有三個特征:第一,自愿性,當(dāng)彼此相互信任時(shí),就處于一個開放和自愿的地位,期望其他合作者能克制機(jī)會主義行為,相信能在相互交往中考慮彼此的利益;第二,風(fēng)險(xiǎn)性,在一個無法預(yù)測和存在風(fēng)險(xiǎn)的情境下,信任扮演了非常重要的角色,如果缺少信任并且存在風(fēng)險(xiǎn),大多數(shù)聯(lián)合行動會被取消;第三,期望性,信任是對其他合作者有積極期望,能降低無法預(yù)測性、復(fù)雜性和模糊性。

在公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)治理中,商議和信任機(jī)制使各成員間的合作更加流暢。與傳統(tǒng)公共行政和新公共管理運(yùn)行機(jī)制相比,商議和信任機(jī)制能夠比監(jiān)管機(jī)制更能降低交易成本,因?yàn)樯套h和信任能夠加強(qiáng)對合作者的預(yù)測,減少機(jī)會主義行為。Ostrom等認(rèn)為信任是一項(xiàng)非常重要的政治機(jī)制,其能夠通過順利地和有效地分配資源來降低交易成本[20]。在商議過程中,專有信息能夠共享,并且信任程度越高,就會有更多的人希望共享和交換信息,從而越能解決共同面臨的問題。

三、 國外公共服務(wù)改革理論與實(shí)踐

對網(wǎng)絡(luò)治理的理論研究,目的是引導(dǎo)公共服務(wù)改革,提高服務(wù)效果,實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值。傳統(tǒng)上政府是通過垂直權(quán)力或是橫向合作來傳遞公共服務(wù),這樣能夠提高效率、明確責(zé)任界限,但是面對一系列相互交叉的社會事務(wù)時(shí),僅依靠垂直管理或是橫向合作就顯得不能勝任。在這種背景下,網(wǎng)絡(luò)治理成為西方各國公共服務(wù)改革的首選,并基本通過政府、企業(yè)和公眾參與等環(huán)節(jié)來實(shí)施。

澳大利亞政府在其改革藍(lán)圖中明確以人為本原則,改革措施包括:第一,加強(qiáng)政府與公眾、私人部門橫向聯(lián)合。在公共服務(wù)傳遞過程中依據(jù)環(huán)境情況給予私人部門更多的自主權(quán),同時(shí)充分發(fā)揮公民和社區(qū)的作用,政府的職責(zé)是安排簡明的合同條款和監(jiān)控。第二,加強(qiáng)包括州政府、地方政府間的縱向合作。這種合作能夠整合不同政府部門間的員工團(tuán)隊(duì),以一種聯(lián)合的姿態(tài)來傳遞公共服務(wù),彼此間共享信息,并且這些信息及時(shí)向公眾公開。第三,進(jìn)行公民滿意度調(diào)查,了解公眾對公共服務(wù)傳遞過程中的態(tài)度和反饋信息,為服務(wù)的改善提供依據(jù)[21]。

英國是“整體政府”改革的首倡國家[22],其更多地著眼于政府內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)和部門的整體性協(xié)同,主張政府管理從部分走向整體。同時(shí)也將公私合作、公民參與等方法結(jié)合起來,力圖打造世界級(World Class)的公共服務(wù)水平[23],這在內(nèi)涵上已經(jīng)走向了公共服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)治理模式。

美國是公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)治理盛行的國家,大量的學(xué)者以美國各州、地方政府的公共服務(wù)為研究對象,并形成了經(jīng)典的理論著作,例如《網(wǎng)絡(luò)化治理:公共部門的新形態(tài)》。從對美國的案例研究中可以發(fā)現(xiàn),提供公共服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系包括聯(lián)邦—州政府、州—地方政府以及地方政府間的合作,還包括政府與非營利組織、私人部門間的契約、管制等多種形式,并且在公共服務(wù)的決策、執(zhí)行過程中吸納了多層次的公民參與。例如自2001年發(fā)生恐怖襲擊后,美國就將反恐戰(zhàn)爭界定為:政府各層級的執(zhí)法機(jī)構(gòu)和私人保安公司、商業(yè)和工業(yè)、市民協(xié)會及其他許多組織間的協(xié)作[24],從而形成一種網(wǎng)絡(luò)組織模式來提供國防安全服務(wù)。斯蒂芬·戈德史密斯在對各國“整體政府”與公私合作等改革理論與經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上進(jìn)行理論提升,形成了一種直觀和形象的網(wǎng)絡(luò)治理模式,如圖1。

圖1 網(wǎng)絡(luò)治理模式的形成圖

從圖1可發(fā)現(xiàn),公共服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)治理是兩條路徑的合成,即政府間橫向合作的權(quán)力線和公私合作的縱向執(zhí)行線的合成。自20世紀(jì)以來,西方國家的公共服務(wù)治理模式先后經(jīng)歷了科層管理—政府外包—協(xié)同政府三階段,但在不同階段都面臨著各自的問題,而網(wǎng)絡(luò)治理的運(yùn)用,可以彌補(bǔ)科層管理缺乏靈活性、政府外包缺少公平考慮、協(xié)同政府忽視公民參與的缺陷。

四、 對我國的借鑒與啟示

通過上文回顧可知:雖然各國存在政治、文化背景的差異,但解決公共服務(wù)供給問題時(shí)采用的策略和制定的政策具有共性,即采取網(wǎng)絡(luò)治理模式來安排公共服務(wù),目的是實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值。但網(wǎng)絡(luò)治理實(shí)現(xiàn)需要一定的基礎(chǔ),這是政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)整體性運(yùn)作以及政府與社會各類組織聯(lián)手的需要,具體來講分為三個:第一,政府需要以問題為導(dǎo)向,解決公眾最需要的公共服務(wù);第二,一些公共服務(wù)需要跨部門合作才能解決,而不是單一政府機(jī)構(gòu)的功能所能處理的;第三,為了解決這些公共服務(wù)問題,需要政府、社會各類組織共同合作[22]。因此對于人口基數(shù)大并正處于快速城市化進(jìn)程中的我國,在面臨嚴(yán)峻的公共服務(wù)治理問題時(shí),需要從國外治理研究和實(shí)踐中獲得借鑒,思考如何構(gòu)建和完善我國公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)治理模式,具體分析如下:

(1) 我國公共服務(wù)供給模式正逐步走向網(wǎng)絡(luò)治理

服務(wù)型政府的建設(shè),目的是為了提供公眾滿意的公共服務(wù)。由于我國的行政體制不同于歐美國家,過去主要集中在以政府為主導(dǎo)的公共服務(wù)供給機(jī)制,現(xiàn)在通過改革,逐漸走向網(wǎng)絡(luò)治理模式。一方面,政府積極推行大部制改革,著眼于政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)的整合協(xié)同;另一方面,政府積極推進(jìn)公共服務(wù)市場化改革,引進(jìn)社會資本,并出臺了《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》等法律法規(guī),推行政府與市場的合同制形式。隨著服務(wù)型政府建設(shè)的逐步深入,以及公民社會的逐步成熟,我國公共服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)治理模式將會逐漸完善。

(2) 網(wǎng)絡(luò)治理,關(guān)鍵是處理好多元主體間的責(zé)任關(guān)系和體現(xiàn)治理機(jī)制

首先,多元主體包括服務(wù)接受者、安排者和提供者,三者的內(nèi)在結(jié)構(gòu)聯(lián)系表現(xiàn)出三方面的責(zé)任關(guān)系:其一,在服務(wù)接受者與安排者的關(guān)系中,擴(kuò)大服務(wù)接受者在政策制定中的發(fā)言權(quán),需要有法律的、政治的、經(jīng)濟(jì)的手段來推動,改變單純依賴政治精英、學(xué)術(shù)精英、財(cái)富精英的決策方法。其二,使服務(wù)接受者能夠監(jiān)督和規(guī)范提供者,維護(hù)自身的權(quán)益。在我國,公共服務(wù)也面臨著打破壟斷、增加競爭的問題,需要加強(qiáng)政府與市場的合作,提供更多的服務(wù)供公民選擇。其三,加強(qiáng)對服務(wù)提供者的激勵,使之服務(wù)于接受者,合理地安排契約形式。我國公共服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)治理需要加強(qiáng)各主體間的磋商與合作,需要政府在其中發(fā)揮組織和領(lǐng)導(dǎo)作用。

其次,網(wǎng)絡(luò)治理強(qiáng)調(diào)各主體間的商議和信任機(jī)制。在制定政策和出臺措施時(shí)須本著互信的原則,積極吸納各方意見,反映不同主體的利益,從而協(xié)調(diào)各方的利益訴求。只有這種商議和信任機(jī)制的實(shí)施,才能使得各方合作能夠持久和連續(xù)。在現(xiàn)實(shí)社會中,這種合作機(jī)制顯得尤為重要。

(3) 公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)治理的實(shí)現(xiàn)是平衡各方利益相關(guān)者訴求的過程

我國在網(wǎng)絡(luò)治理中,可從問題的決策階段—執(zhí)行階段—評價(jià)階段三個環(huán)節(jié)來改革。在決策階段,應(yīng)該吸納服務(wù)接受者,使公眾從深度和廣度上增加發(fā)言權(quán),從而在決策時(shí)就能考慮公眾的利益,避免公共價(jià)值被扭曲;在執(zhí)行階段,建立治理結(jié)構(gòu)(治理實(shí)體)和合作治理機(jī)制,需容納除政府機(jī)構(gòu)之外的社會其他相關(guān)組織,同時(shí)對合作各方的收益和風(fēng)險(xiǎn)需要有全過程的反饋調(diào)整;在評價(jià)階段,其理念應(yīng)是提供社會滿意的服務(wù),由此可建立績效評價(jià)公式為:

公共服務(wù)績效=社會滿意的服務(wù)=

(社會滿意的服務(wù)/產(chǎn)出)×(產(chǎn)出/投入)×投入=

公眾滿意度×技術(shù)效率×投入

從中可看出,公共服務(wù)績效可從政府投入、運(yùn)營效率和公眾滿意度三方面衡量,我國自20世紀(jì)80年代以來的公共服務(wù)市場化改革,主要是考慮投入和效率目標(biāo),但當(dāng)前特別需要考慮公眾對政府所安排的公共服務(wù)滿意度如何,或者更完整地講,政府需要考慮公共服務(wù)的投入產(chǎn)出效率和公眾滿意度結(jié)合的新公共服務(wù)供給模式。

總之,我國在建設(shè)服務(wù)型政府過程中,核心問題是要供給社會滿意的公共服務(wù)。因此一方面需要借鑒西方國家供給公共服務(wù)的理念和政策的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn);另一方面需要結(jié)合我國形勢,選擇和改進(jìn)屬于自己的發(fā)展模式,這也是我國公共服務(wù)供給模式未來研究的一個重要方向。

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