新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立

王瑞

農(nóng)民社會(huì)保險(xiǎn)一直是我國(guó)社會(huì)保障事業(yè)積極推進(jìn)建設(shè)的重要組成部分，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口老齡化的到來，建立完善的農(nóng)民社會(huì)保險(xiǎn)制度刻不容緩。建立和完善農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，對(duì)于解決廣大農(nóng)民“老有所養(yǎng)”問題，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定具有重要意義。

一、新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在的主要問題

在近三年的各地新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)探索過程中，存在如下一些主要問題。

1.制度變動(dòng)頻繁，缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃。我國(guó)幅員遼闊、農(nóng)村人口眾多、收入水平總體偏低、人口老齡化迅速、收入差距較大，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡。在這樣的背景下，要建立新農(nóng)保決非易事，需要不斷地改革與完善，但如果制度變動(dòng)過于頻繁，將不利于制度的推行。不少地區(qū)對(duì)剛推出的新農(nóng)保進(jìn)行了重大修改，如北京市的新農(nóng)保實(shí)施還不到一年就改為城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，成都的農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)施一年多就作了顯著修改。盡管基本思路變動(dòng)不大，但保持相對(duì)穩(wěn)定非常必要。造成這種局面的主要原因：一是新農(nóng)保屬于創(chuàng)新項(xiàng)目，缺乏足夠的經(jīng)驗(yàn)可借鑒，同時(shí)，已經(jīng)實(shí)施多年的城保制度也不大可能完全照搬，但也不能不受其影響，因而難免會(huì)摸著石頭過河；二是新農(nóng)保專業(yè)人才匱乏，理論研究尚未跟上，方案出臺(tái)缺乏充分論證與長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，往往注重短期效益，這顯然不適合養(yǎng)老保險(xiǎn)作為長(zhǎng)期保障項(xiàng)目的發(fā)展要求。

2.權(quán)利與義務(wù)不相稱。一項(xiàng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度能否平穩(wěn)運(yùn)行或者說可持續(xù)發(fā)展，關(guān)鍵在于考慮了各方負(fù)擔(dān)能力的情況下籌集到足夠的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金去有效地保障被保險(xiǎn)人的基本生活需要。制度“好壞”的評(píng)價(jià)不在于待遇是否優(yōu)厚，也不在于繳費(fèi)是否低廉。判斷的標(biāo)準(zhǔn)在于權(quán)利與義務(wù)是否相稱，或是否匹配。繳費(fèi)有確定性的規(guī)定，待遇則沒有這樣的要求，因?yàn)榈胤秸呢?fù)擔(dān)沒有量化，難免會(huì)讓參保人員的待遇難以維持在適度水平上。

3.各地制度千差萬別，對(duì)農(nóng)保制度的理解不夠深入和準(zhǔn)確。近年來，各地都在轟轟烈烈地開展新農(nóng)保試點(diǎn)，在缺乏國(guó)家或省級(jí)勞動(dòng)保障部門統(tǒng)一協(xié)調(diào)論證的情況下，出臺(tái)了若干套新農(nóng)保方案，這些方案之間存在較大的差異。對(duì)基金運(yùn)用也缺乏有效監(jiān)管，并且管理方式、管理水平也存在較大的差異。由于制度千差萬別，難免會(huì)出現(xiàn)攀比風(fēng)，甚至相鄰地區(qū)同樣繳費(fèi)的參保人員所領(lǐng)取的待遇相差很大。從而使待遇偏低地區(qū)有提高待遇的壓力。新型農(nóng)保制度相比于過去的農(nóng)保制度有較大的變化，特別是在制度上的設(shè)計(jì)有了新的內(nèi)涵，制度千差萬別為今后制度彼此之間的融合帶來困難，也不利于農(nóng)村居民身份的轉(zhuǎn)換、人員的流動(dòng)。固定數(shù)額繳費(fèi)意味著不能跟蹤收入水平的提高，意味著需要經(jīng)常調(diào)整，甚至每年調(diào)整。若不及時(shí)調(diào)整繳費(fèi)參照物價(jià)，幾十年后就可能出現(xiàn)像老農(nóng)保所支付的養(yǎng)老金低得不值一提的尷尬局面。

4.統(tǒng)籌層次偏低。目前，已推行的新農(nóng)保大多實(shí)行縣級(jí)統(tǒng)籌，盡管有些地市一級(jí)或省一級(jí)勞動(dòng)保障部門出臺(tái)了指導(dǎo)意見，但總體上統(tǒng)籌層次偏低。這意味著全國(guó)新農(nóng)保被分割成條塊，不利于人員流動(dòng)，抗風(fēng)險(xiǎn)能力削弱，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金分散，也不利于通過組合投資等方式降低投資風(fēng)險(xiǎn)，提高投資收益。這一后遺癥在城保中已顯示出來，城保目前正努力將統(tǒng)籌層次提高到省級(jí)統(tǒng)籌。國(guó)務(wù)院《指導(dǎo)意見》指出：“試點(diǎn)階段，新農(nóng)?；饡簩?shí)行縣級(jí)管理，隨著試點(diǎn)擴(kuò)大和推開，逐步提高管理層次；有條件的地方也可直接實(shí)行省級(jí)管理?！惫P者認(rèn)為，新農(nóng)保建設(shè)不能重復(fù)城保的改革路徑，改革應(yīng)具有前贍性，可以領(lǐng)先一步，甚至考慮城保的改革趨勢(shì)，使二者在若干年后統(tǒng)一起來。

5.存在逆選擇。逆選擇是指由于交易雙方對(duì)產(chǎn)品的類型和質(zhì)量等信息的不對(duì)稱而導(dǎo)致次貨驅(qū)趕良貨的一種現(xiàn)象。保險(xiǎn)的特性容易讓身體狀況較差或危險(xiǎn)性較大的人積極投保，身體狀況健康或危險(xiǎn)性較小的人不急于投保，或者選擇對(duì)自己有利的險(xiǎn)種或方式去投保，這種傾向，稱之為逆選擇。同樣，新農(nóng)保也存在著逆選擇，參保人員更傾向于選擇較低的繳費(fèi)檔次、較低的費(fèi)率、較短的投保年限投保，以便相對(duì)于自己繳費(fèi)來說獲得更多的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，即投保人沿著對(duì)自己有利而不是對(duì)舉辦者有利的方式去投保。盡管制度設(shè)計(jì)的總體思路是“多投多保、少投少保、不投不?！?，但基礎(chǔ)養(yǎng)老金并不與自己繳費(fèi)成正比。國(guó)務(wù)院的《指導(dǎo)意見》也存在這方面的問題，盡管個(gè)人繳費(fèi)、各種組織對(duì)個(gè)人繳費(fèi)的補(bǔ)貼全部進(jìn)入個(gè)人賬戶，但享受的基礎(chǔ)養(yǎng)老金是一固定數(shù)額，未能體現(xiàn)選擇較高檔繳費(fèi)獲得較多的基礎(chǔ)養(yǎng)老金的優(yōu)勢(shì)，只是對(duì)長(zhǎng)期繳費(fèi)的農(nóng)村居民可適當(dāng)加發(fā)基礎(chǔ)養(yǎng)老金。

二、對(duì)策

1.提高失地農(nóng)民養(yǎng)老金待遇，失地農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民一樣都是國(guó)家公民，理應(yīng)享受同等權(quán)利和義務(wù)。如今在城市化過程中政府應(yīng)當(dāng)重新調(diào)整政策、擬定制度，讓失地農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民享受同等的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇，或者與城鎮(zhèn)居民身份平等地納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。因此，建議失地農(nóng)民與城鎮(zhèn)職工一樣享受基本同等的養(yǎng)老待遇，在經(jīng)濟(jì)條件較好的地區(qū)，若按規(guī)定計(jì)發(fā)的月基本養(yǎng)老金達(dá)不到所在地最低工資標(biāo)準(zhǔn)70％的，應(yīng)按所在地最低工資標(biāo)準(zhǔn)的70％計(jì)發(fā)；在經(jīng)濟(jì)特別落后地區(qū)，失地農(nóng)民的養(yǎng)老金，可以介于“低保”與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金平均水平之間，以后逐步過渡到同等標(biāo)準(zhǔn)。

2.強(qiáng)化政府在新農(nóng)保制度推進(jìn)中的主導(dǎo)作用，加大政府對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的扶持，實(shí)現(xiàn)政府對(duì)農(nóng)村的“反哺”。按照個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合的方式建立籌資機(jī)制，加大政府對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的扶持。為確保新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度能夠有效運(yùn)作和可持續(xù)發(fā)展，政府宜重新定位在農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)中的責(zé)任，建立以財(cái)政補(bǔ)貼為主導(dǎo)的新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。除了應(yīng)通過繳費(fèi)補(bǔ)貼、基金貼息、待遇調(diào)整補(bǔ)貼、老年人直補(bǔ)等多種方式引導(dǎo)和鼓勵(lì)農(nóng)民參加新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)外，還應(yīng)提高集體補(bǔ)助的比重。為參保農(nóng)民繳納一定比例的保費(fèi)補(bǔ)助，才能調(diào)動(dòng)起農(nóng)民投保的積極性，才能使農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)真正具有社會(huì)保障應(yīng)有的“社會(huì)性”、“福利性”。

3.創(chuàng)造條件探索城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度有效銜接的辦法。構(gòu)建新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，必須堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展方向。破除城鄉(xiāng)分割體制，創(chuàng)造條件探索實(shí)現(xiàn)農(nóng)村和城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法，逐步建立健全覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。參加“新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)”的農(nóng)民將享受到與城鎮(zhèn)職工一樣的參保模式：“基礎(chǔ)養(yǎng)老金+個(gè)人賬戶”。農(nóng)民轉(zhuǎn)居后，便可與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)銜接過渡。

4.堅(jiān)持因地制宜的原則，避免農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的“一刀切”。我國(guó)幅員遼闊，地區(qū)差異很大，廣大農(nóng)村地區(qū)更是千差萬別。受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、經(jīng)濟(jì)承受能力、保險(xiǎn)意識(shí)等方面的制約，應(yīng)充分考慮目前農(nóng)村勞動(dòng)者繳費(fèi)能力有限，發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)之間、同一地區(qū)農(nóng)民之間，其收入狀況和生活成本存在較大差距。這種差距應(yīng)成為設(shè)定繳費(fèi)基數(shù)和養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)，既要真正發(fā)揮保障作用，又要根據(jù)各地的人均財(cái)力和農(nóng)民人均年收入的實(shí)際水平，繳費(fèi)基數(shù)和基本養(yǎng)老金的確定可本著低水平進(jìn)入的原則，并隨著人均財(cái)力和農(nóng)民人均年收入的增長(zhǎng)“水漲船高”。

5.健全制度保證農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的保值增值。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的保值增值是農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵。然而，僅憑借存入銀行、購(gòu)買國(guó)債、繳存財(cái)政專戶取得利息等手段，無法保證兌付要求。為達(dá)到基金保值增值的目的。應(yīng)建立較高層次的基金管理中心，組建一支懂金融、會(huì)運(yùn)營(yíng)的基金管理隊(duì)伍，通過統(tǒng)一規(guī)范的管理和運(yùn)作。達(dá)到基金最大程度的增值。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金必須按照國(guó)家規(guī)定的增值要求，實(shí)行?？顚Ｓ?，不得直接投資或變相投資，不得擠占、挪用。不得干預(yù)基金的正常使用。要在國(guó)家金融政策規(guī)定的范圍內(nèi)改進(jìn)投資方式，拓展投資渠道，制定優(yōu)惠政策，增加運(yùn)營(yíng)工具，調(diào)動(dòng)各有關(guān)會(huì)融機(jī)構(gòu)參與管理運(yùn)營(yíng)的積極性，不斷提高基金運(yùn)營(yíng)的收益率。

6.確立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的法律地位，使其具有制度上的穩(wěn)定性。在制度建設(shè)中法律是最穩(wěn)定、最具說服力和感召力的制度形式。它不僅具有強(qiáng)有力的制度約束效能，而且能最大限度地幫助人們克服對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的恐懼，增強(qiáng)人們對(duì)制度的信任程度。因此應(yīng)大力加快社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)立法進(jìn)程，明確農(nóng)民享有與城鎮(zhèn)職工一樣的社會(huì)養(yǎng)老保障的基本權(quán)利，也是建立農(nóng)民對(duì)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本信任過程中不可或缺的一項(xiàng)工作。

在我國(guó)人口老齡化的過程中，農(nóng)村老年人養(yǎng)老問題顯得比城鎮(zhèn)更為突出，農(nóng)村老年人養(yǎng)老問題如果不能得到妥善的解決，將不利于我國(guó)經(jīng)濟(jì)健康和諧的發(fā)展。因此，建立和完善新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)民老有所養(yǎng)，老有所依，解決農(nóng)民的后顧之憂，才能極大地鼓舞農(nóng)民的參保積極性，對(duì)減輕農(nóng)村養(yǎng)老負(fù)擔(dān)，緩解城鄉(xiāng)矛盾，創(chuàng)建和諧社會(huì)具有重要的意義。

（作者單位：安徽城市管理職業(yè)學(xué)院）