運(yùn)用PPP機(jī)制提供保障性住房的建議

◎ 財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng) 賈 康 研究員 孫 潔

加快提供保障性住房是當(dāng)前政府解決民生問(wèn)題的一個(gè)重大事項(xiàng)。國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)已明確了今后5年新建3600萬(wàn)套保障性住房的目標(biāo)，今年新建1000萬(wàn)套保障性住房的“硬任務(wù)”已具體劃分為各地的建設(shè)任務(wù)目標(biāo)。據(jù)估計(jì)，1000萬(wàn)套保障性住房要高達(dá)1.3萬(wàn)億元以上。如此巨額的開(kāi)支，僅僅依靠政府財(cái)政投入是不可能的，政府大包大攬模式也不是一個(gè)能保證較高效率的好模式。顯然，必須積極引導(dǎo)、拉動(dòng)社會(huì)資金的參與，才能順利實(shí)現(xiàn)保障房建設(shè)目標(biāo)。當(dāng)前保障性住房包括廉租房、公租房和經(jīng)濟(jì)適用房等。鑒于各地經(jīng)濟(jì)適用房、“雙限房”供給方面漏洞甚多、弊病叢生、管理成本甚高而扭曲現(xiàn)象防不勝防的現(xiàn)實(shí)，除“共有產(chǎn)權(quán)”式的有利于封殺套利空間的經(jīng)濟(jì)適用房之外，我們?cè)瓌t上并不支持再繼續(xù)提供完全產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)適用房，因此，本文討論的保障房建設(shè)，主要是如何通過(guò)PPP提供廉租房和公共租賃住房。

關(guān)于廉租房的PPP提供模式

廉租房是政府向低收入家庭提供的租用房。由于房租低，不可能由市場(chǎng)自行提供，必須政府提供特定政策支持來(lái)建設(shè)這種住房，但引導(dǎo)、拉動(dòng)非政府資金參與建設(shè)仍是必要和可能的。我們建議廉租房可以通過(guò)以下兩種PPP方式提供。

建議一：政府與投資機(jī)構(gòu)合作，通過(guò)建設(shè)——轉(zhuǎn)讓?zhuān)˙T）的模式提供廉租房

BT是Build（建設(shè)）和Transfer（轉(zhuǎn)讓?zhuān)﹥蓚€(gè)英文單詞的縮寫(xiě)，BT的含義是：政府公共部門(mén)通過(guò)合同約定，將擬建的項(xiàng)目（在這里即為政府規(guī)劃中已確定建設(shè)的廉租房）授予投資人，在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)，由投資人按照政府要求，在得到合同確定的政府特定政策支持的條件下，承擔(dān)工程的融資和建設(shè)，合同期滿后政府按照合同的約定回購(gòu)該項(xiàng)目。

BT方式的基本操作過(guò)程是：政府公共部門(mén)通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)的方式選擇一個(gè)項(xiàng)目公司，與項(xiàng)目公司簽訂一個(gè)包括政策支持內(nèi)容以及回購(gòu)內(nèi)容的合約，項(xiàng)目公司根據(jù)此合約進(jìn)行融資并建設(shè)，項(xiàng)目建成后項(xiàng)目公司根據(jù)回購(gòu)的相關(guān)條款轉(zhuǎn)讓給政府的相關(guān)部門(mén)。政府接收部門(mén)根據(jù)回購(gòu)條款一次或分次將資金付給項(xiàng)目公司。

BT方式的關(guān)鍵點(diǎn)有三個(gè)：一是選擇的投資機(jī)構(gòu)要有足夠的資金實(shí)力，同時(shí)應(yīng)有較強(qiáng)的融資能力。因?yàn)?，選擇BT方式一個(gè)重要的原因是解決廉租房建設(shè)中的資金不足問(wèn)題，如果項(xiàng)目公司自身實(shí)力不強(qiáng)和其融資能力不強(qiáng)，就失去了選擇BT形式的意義。對(duì)于項(xiàng)目公司的自有資金要有一定的要求，如自有資金應(yīng)當(dāng)達(dá)到項(xiàng)目總投資額的一定比例等。自有資金比例占得越大，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)越小，反之風(fēng)險(xiǎn)就大。二是回購(gòu)的方式選擇要合理。政府在選擇回購(gòu)時(shí)，可根據(jù)資金情況來(lái)確定，如果未來(lái)資金不夠充?？煞蛛A段來(lái)回購(gòu)。三是政策支持條件應(yīng)合理，符合國(guó)土開(kāi)發(fā)的“頂層規(guī)劃”和適度、可操作的原則。

BT這種形式的參與主體，一方是政府公共部門(mén)，作為項(xiàng)目的發(fā)起人和業(yè)主，是項(xiàng)目的最終所有者。另一方是投資人，通常有兩種組成方式：一種是由出資人和承包商結(jié)為聯(lián)合體，組成投資人；另一種是承包商獨(dú)自成為投資人。將BT作為建設(shè)廉租房的適用模式，主要基于以下幾個(gè)原因：

首先，政府提供廉租房的一大障礙是建設(shè)資金不足，而B(niǎo)T這種形式最大的優(yōu)勢(shì)就是為項(xiàng)目提供和籌措建設(shè)資金，緩解建設(shè)期間的資金壓力。通過(guò)成立BT項(xiàng)目公司，項(xiàng)目建設(shè)方可采用項(xiàng)目融資方式實(shí)現(xiàn)表外融資，實(shí)際借助市場(chǎng)籌資從而后移與平滑分散處理“還本付息”壓力，并有效提高資金的使用效率，分散投資風(fēng)險(xiǎn)。

其次，采用BT方式可以降低工程實(shí)施難度，提高工程投資建設(shè)的效率。BT項(xiàng)目由建設(shè)方負(fù)責(zé)工程全過(guò)程，包括工程前期準(zhǔn)備、設(shè)計(jì)方案細(xì)化、施工及監(jiān)理等建設(shè)環(huán)節(jié)，有利于有效實(shí)現(xiàn)設(shè)計(jì)、施工的緊密銜接，減少建設(shè)管理和協(xié)調(diào)環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)工程建設(shè)的一體化優(yōu)勢(shì)和規(guī)模效益。

第三，BT方式一般采用固定價(jià)格合同，通過(guò)鎖定工程造價(jià)和工期，可有效地約束工程造價(jià)，降低業(yè)主的投資建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)。廉租房建設(shè)中控制造價(jià)的效果尤為明顯，因?yàn)榻ㄔO(shè)住房的材料涉及各個(gè)方面，風(fēng)險(xiǎn)控制較難把握，在低端房建設(shè)中控制房?jī)r(jià)成本難度更大，而通過(guò)BT可有效調(diào)動(dòng)施工方內(nèi)在潛力與積極性，控制這種風(fēng)險(xiǎn)。

第四，BT方式目前是國(guó)際上通用的首先以融資為目的的公私合作形式，通過(guò)設(shè)置回購(gòu)承諾和回購(gòu)擔(dān)保條款，可降低項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)資金實(shí)力雄厚、管理運(yùn)作規(guī)范的大型施工項(xiàng)目而言，BT項(xiàng)目屬良好投資渠道，通過(guò)BT方式參與工程項(xiàng)目的投資建設(shè)，能夠充分發(fā)揮企業(yè)自身技術(shù)和資金的綜合優(yōu)勢(shì)。另一方面政府則通過(guò)這種BT方式，既為建設(shè)廉租房融入資金，也為社會(huì)較快提供了更多、更好的廉租房，形成讓更多中低收入家庭能夠住有所居的有效供給，改善其生活質(zhì)量。

建議二：政府與房地產(chǎn)商合作，通過(guò)土地“拼盤(pán)開(kāi)發(fā)”方式提供廉租房

政府引導(dǎo)、拉動(dòng)社會(huì)資本參與廉租房建設(shè)與提供的另一個(gè)可行辦法，是政府在向房地產(chǎn)商轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)用于開(kāi)發(fā)時(shí)，拼盤(pán)搭配式地要求開(kāi)發(fā)商必須向政府提供占整個(gè)建設(shè)面積一定比例（如30%）的廉租房。

這種做法的實(shí)質(zhì)是政府用原可得的更高土地出讓金的一部分“內(nèi)含式”地用于建設(shè)廉租房，只不過(guò)在這種辦法中，政府省去了許多中間過(guò)程，表現(xiàn)為廉租房直接由開(kāi)發(fā)商提供，其費(fèi)用在土地轉(zhuǎn)讓金中直接減去。也就是說(shuō)，開(kāi)發(fā)商在參加投標(biāo)時(shí)的土地報(bào)價(jià)中，已經(jīng)將其拼盤(pán)提供廉租房的成本減去了。

通過(guò)這種方式提供廉租房過(guò)程中，政府的責(zé)任是：一是負(fù)責(zé)組織土地使用權(quán)的出讓?zhuān)梢匀匀徊捎谜型稑?biāo)方式，由競(jìng)爭(zhēng)中的中標(biāo)者取得開(kāi)發(fā)權(quán)；二是負(fù)責(zé)開(kāi)發(fā)地塊與其整個(gè)轄區(qū)建設(shè)的通盤(pán)規(guī)劃的優(yōu)化協(xié)調(diào)匹配，以及地塊開(kāi)發(fā)具體方案內(nèi)部各要素的合理拼盤(pán)搭配；三是全面、清晰、合理設(shè)定廉租房建設(shè)的具體規(guī)格、標(biāo)準(zhǔn)及相關(guān)管理要求；四是持有廉租房所有權(quán)并負(fù)責(zé)廉租房的公平合理分配；五是組織必要的工程監(jiān)理與驗(yàn)收。開(kāi)發(fā)商的責(zé)任：一是按照中標(biāo)合同要求建設(shè)廉租房；二是負(fù)責(zé)廉租房建設(shè)的融資。

建議三：政府按揭

私人通過(guò)按揭購(gòu)房已經(jīng)成為人們普遍的購(gòu)房方式，政府按揭和私人按揭并沒(méi)有什么運(yùn)行機(jī)理上本質(zhì)的不同，只不過(guò)是政府購(gòu)房成本不包含土地出讓價(jià)格，僅僅包含建筑價(jià)格和開(kāi)發(fā)商的市場(chǎng)投資平均利潤(rùn)。就是說(shuō)，政府提供一塊土地，通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)尋找開(kāi)發(fā)商，由開(kāi)發(fā)商向銀行融資建設(shè)，建設(shè)完成后由政府通過(guò)按揭的方式全部購(gòu)回。

這與前面的BT有某些類(lèi)似，但也有所不同。不同之處主要是，在BT中，政府如分期付款、是付給投資機(jī)構(gòu)，而在按揭中，政府主要是分期付款給銀行。

關(guān)于公共租賃住房的PPP提供模式

與廉租房相比，公共租賃住房的房租相對(duì)較高，且征收穩(wěn)定。公共租賃住房的建設(shè)成本，可以通過(guò)房租部分收回，如果政府再給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼或政策優(yōu)惠條件，經(jīng)營(yíng)者則可以通過(guò)對(duì)其建成后的經(jīng)營(yíng)管理，收回成本并獲得一定的利潤(rùn)。因此，對(duì)于公租房的提供，我們可以考慮PPP大概念下的以下兩種具體形式：

建議一：政府與投資機(jī)構(gòu)合作，采用BOT模式提供

BOT是Build（建設(shè)）、Operate（經(jīng)營(yíng)）、Transfer（轉(zhuǎn)讓?zhuān)┤齻€(gè)英文單詞的縮寫(xiě)，概念上代表著一個(gè)完整的項(xiàng)目融資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)時(shí)段，現(xiàn)在已經(jīng)成為PPP管理模式下的一個(gè)重要形式。這種形式的基本思路是，由政府授權(quán)項(xiàng)目公司對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行建設(shè)和經(jīng)營(yíng)管理，項(xiàng)目公司在經(jīng)營(yíng)管理期收回投資并獲得合理的商業(yè)利潤(rùn)，最后根據(jù)協(xié)議將該項(xiàng)目無(wú)償轉(zhuǎn)讓給相應(yīng)的政府管理機(jī)構(gòu)。這種方式已經(jīng)在我國(guó)被廣泛地應(yīng)用在包括水務(wù)、發(fā)電、垃圾處理等多個(gè)領(lǐng)域中的建設(shè)項(xiàng)目，在政府的公共租賃住房建設(shè)管理中，也存在廣泛的應(yīng)用空間。

在政府公共租賃住房建設(shè)中選擇BOT方式，主要是基于以下幾個(gè)原因：

首先，公共租賃住房所收的房租要比廉租房高，投資者在建成后如繼續(xù)持有經(jīng)營(yíng)權(quán)，通過(guò)房租可以收回一定的投資成本，如果政府再給予一定補(bǔ)貼或優(yōu)惠政策條件，投資者可以通過(guò)對(duì)公共租賃住房的建設(shè)、經(jīng)營(yíng)收回投資并獲得一定的投資回報(bào)。

其次，通過(guò)BOT方式實(shí)施公共租賃住房建設(shè)，可以為政府在更長(zhǎng)的時(shí)間段實(shí)際融入更多的建設(shè)資金，讓更多的民營(yíng)資本在更長(zhǎng)的時(shí)間段上參加到公共租賃住房的建設(shè)與提供中來(lái)。民營(yíng)資本除了利用自有資金進(jìn)行建設(shè)外，還可以通過(guò)資本市場(chǎng)為公共租賃房建設(shè)融資，從而進(jìn)一步擴(kuò)大公共租賃房建設(shè)的融資渠道。

再次，提高資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)效率。在由民營(yíng)部門(mén)建設(shè)的公共租賃房完工后，繼續(xù)由民營(yíng)部門(mén)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理，不再是原來(lái)慣常的由政府公共部門(mén)自身運(yùn)營(yíng)，可以提高經(jīng)營(yíng)管理的效率，因?yàn)槊駹I(yíng)部門(mén)對(duì)市場(chǎng)有著更為敏銳的洞察力和更為細(xì)致、先進(jìn)的管理機(jī)制，以及豐富的專(zhuān)業(yè)運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)。這同時(shí)也有利于使政府公共部門(mén)從一些繁瑣的事務(wù)中擺脫出來(lái)。

第四，可以明顯減輕政府公共職能盡責(zé)的資金壓力。由于民營(yíng)部門(mén)是通過(guò)一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間段內(nèi)實(shí)施對(duì)項(xiàng)目的建設(shè)和竣工后的運(yùn)營(yíng)管理，才收回全部投資，在合同期過(guò)后，政府可以無(wú)條件根據(jù)BOT合約收回公共租賃房的全部產(chǎn)權(quán)，這近乎政府經(jīng)過(guò)特許權(quán)的階段性操作，在不花錢(qián)的情況下，提供了原來(lái)只有大筆花錢(qián)才能辦成的公租房供給。

第五，總體上可顯著加快政府保障性住房建設(shè)步伐。由于BOT方式中，政府投入很少或者根本不用賬面財(cái)力投入，完全由民營(yíng)資本進(jìn)行建設(shè)和管理，這樣可以大大加快各地廉租房建設(shè)的步伐，讓更多的中低收入家庭盡早得到住房條件。

BOT基本操作過(guò)程是：政府公共部門(mén)確定公共租賃房規(guī)劃與建設(shè)項(xiàng)目后，對(duì)該項(xiàng)目進(jìn)行公開(kāi)招標(biāo)，中標(biāo)單位就此項(xiàng)目成立項(xiàng)目公司，由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行融資、建設(shè)并管理（也可委托其它公司進(jìn)行管理），經(jīng)營(yíng)期過(guò)后把所有項(xiàng)目資產(chǎn)轉(zhuǎn)交給政府相關(guān)公共部門(mén)。

由于項(xiàng)目是公共租賃房，其現(xiàn)金流量也可能不足以使民營(yíng)部門(mén)在收回投資時(shí)伴有合理回報(bào)，此時(shí)政府可以通過(guò)現(xiàn)金流量補(bǔ)貼的形式，使其達(dá)到收回投資并得到合理投資回報(bào)的水平。補(bǔ)貼有兩種方式，一是補(bǔ)貼給公租房使用者，再經(jīng)房租形式由經(jīng)營(yíng)者收取，二是直接補(bǔ)貼給經(jīng)營(yíng)者。

凡有政府補(bǔ)貼成為必要的BOT方式的關(guān)鍵點(diǎn)，是合理確定現(xiàn)金補(bǔ)貼量，這涉及到企業(yè)能否實(shí)現(xiàn)合理的投資回報(bào)。現(xiàn)金流量補(bǔ)貼的高低通常與經(jīng)營(yíng)的期限長(zhǎng)短成負(fù)相關(guān)，即經(jīng)營(yíng)期限越長(zhǎng)，政府現(xiàn)金補(bǔ)貼越小，反之越大。

建議二：與私人持有者合作

前面幾種建議都是針對(duì)新建的保障性住房，但提供保障性住房，除了新建外，還可以通過(guò)私人擁有產(chǎn)權(quán)的住房來(lái)提供。政府通過(guò)社會(huì)中介公司，收集一定數(shù)量符合保障性住房條件的閑置的私人產(chǎn)權(quán)的住房，對(duì)這些私人產(chǎn)權(quán)住房給予一定的優(yōu)惠條件，讓房主提供給需要公共租賃住房的人。如果公共租賃住房的房租水平與他們的出租價(jià)格相比過(guò)低，政府可以通過(guò)對(duì)出租者補(bǔ)貼或?qū)θ胱≌哐a(bǔ)貼的方式來(lái)解決問(wèn)題。

政府通過(guò)與住房私人持有產(chǎn)權(quán)者合作的方式提供公共租賃住房，有三大優(yōu)點(diǎn)：一是能夠很快提供出公共租賃住房，而不像新建設(shè)住房那樣，需要較長(zhǎng)的時(shí)間才能投入使用；二是政府可以靈活掌握提供的數(shù)量，需求量大時(shí)，政府可以多尋找一些房源，而需求較少時(shí)，政府便沒(méi)有必要尋找更多房源；三是實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源配置的優(yōu)化，讓社會(huì)閑置住房發(fā)揮積極的準(zhǔn)公共品作用。一些資料顯示，目前我國(guó)城市存在為數(shù)可觀的空置房，如果能夠加以利用，可有效減緩當(dāng)前住房壓力，并且產(chǎn)生遏制房?jī)r(jià)快速上升的效應(yīng)。

鏈接：

何為PPP

PPP，為“公私合作伙伴關(guān)系”的英文縮寫(xiě)，其運(yùn)行機(jī)制特征，是在政府公共部門(mén)與民營(yíng)部門(mén)合作過(guò)程中，讓非公共部門(mén)所掌握的資源參與提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)政府公共職能并同時(shí)也為民營(yíng)部門(mén)帶來(lái)利益。其管理模式包含與此相符的諸多具體形式。通過(guò)這種合作和管理過(guò)程，可以在不排除、并適當(dāng)滿足私人部門(mén)投資營(yíng)利目標(biāo)的同時(shí)，為社會(huì)更有效率地提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，使有限的公共資源發(fā)揮“乘數(shù)”式的更大作用。