強化對垂直管理部門法律監(jiān)督工作的實踐與思考

陳社忠 楊文軍

甘肅省實施監(jiān)督法辦法規(guī)定：“市（州）和縣級人民代表大會常務委員會可以聽取和審議本行政區(qū)域內負有社會管理職能的省以下垂直領導部門遵守和執(zhí)行法律、法規(guī)情況的專項工作報告。審議意見涉及重大問題的，報請上一級人民代表大會常務委員會交同級人民政府研究處理?！边@為地方人大常委會實施對垂直管理部門單位的監(jiān)督工作提供了法規(guī)依據(jù)。筆者根據(jù)近年來的工作實踐，對強化對垂直管理部門法律監(jiān)督工作談一點粗淺認識，供商榷。

一、強化對垂直管理部門法律監(jiān)督的意義

1.是人大常委會全面履行職責的現(xiàn)實體現(xiàn)。地方人大常委會作為地方國家權力機關，其性質和職能決定了其在本行政區(qū)域內開展的法律監(jiān)督具有全方位、屬地性的特點。地方各級人大及其常委會對憲法、法律、行政法規(guī)在本行政區(qū)域內的實施負有監(jiān)督權，擔負著專業(yè)法律、行政法規(guī)執(zhí)法重任的垂直管理部門也不能例外，必須接受人大及其常委會對其執(zhí)法工作的檢查監(jiān)督。地方各級人大及其常委會對本行政區(qū)域內經(jīng)濟和社會發(fā)展各方面的重大事項都具有決定權，作出的決議和決定，在本行政區(qū)域內具有普遍的法律效力，駐本行政區(qū)域的垂直管理部門不能享有“例外”的特權，應當貫徹執(zhí)行。

2.是促進依法治國的必然要求。依法治國，建設社會主義法治國家，是我們的基本治國方略，依法執(zhí)政是新的歷史條件下黨執(zhí)政的一個基本方式。垂直管理部門作為執(zhí)法主體，其執(zhí)法情況直接關系當?shù)氐囊婪ㄖ卫砉ぷ?，地方人大及其常委會強化對垂直管理部門監(jiān)督檢查，才能保障其執(zhí)行的法律法規(guī)在本地區(qū)正確有效地貫徹實施，才能推進依法治國進程。

3.是促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的客觀需要。從甘肅省宕昌縣的情況來看，縣垂直管理部門緊扣縣委、政府重大決策部署，自覺接受縣委、縣政府的領導，自覺接受縣人大及其常委會的監(jiān)督，積極融入宕昌經(jīng)濟社會發(fā)展事業(yè)，在服務大局、服務企業(yè)、服務社會、服務群眾、依法行政、執(zhí)政為民方面做了大量的工作，較好地履行了國家宏觀調控和服務地方經(jīng)濟建設、社會管理的雙重職能，促進了全縣經(jīng)濟社會科學發(fā)展、快速發(fā)展。垂直管理部門在依法行政和縣域經(jīng)濟發(fā)展中的職能作用舉足輕重。

4.是維護人民群眾利益的重要舉措。垂直管理體制使得垂直管理部門自成系統(tǒng)，集行政管理、執(zhí)法執(zhí)紀、監(jiān)督檢查于一身，且又掌握較大的行政自由裁量權，在一定程度上容易出現(xiàn)特權思想。部門利益至上、衙門作風、有法不依、執(zhí)法不嚴的行為時有出現(xiàn)，“三亂”現(xiàn)象難以根治，直接影響當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展環(huán)境，損害群眾利益。因此，對垂直管理部門實施監(jiān)督，直接反映了人民群眾的訴求，有利于保障和維護人民群眾利益。

5.是推進垂直管理部門工作的有效措施。條塊分割使得對垂直管理部門的監(jiān)督出現(xiàn)了“管得住的看不見，看得見的管不住”的現(xiàn)象。如果地方人大監(jiān)督不到位，就不利于在工作中發(fā)現(xiàn)問題，改進工作。上級機關的垂直管理與地方人大及其常委會的監(jiān)督并不矛盾，目的都是為了改進工作，推進當?shù)亟?jīng)濟建設和本行業(yè)事業(yè)健康發(fā)展。離開了人大及其常委會的依法監(jiān)督、離開了當?shù)厝嗣竦暮駩?，垂直管理部門的自身工作也就無從談起。上級機關也希望多一份監(jiān)督力量，促使下級部門更好地履行職責。地方人大及其常委會的監(jiān)督不僅可以消除因條塊分割帶來的弊端，也可以幫助垂直管理部門及時發(fā)現(xiàn)問題，總結經(jīng)驗教訓，提高工作水平。

二、對垂直管理部門監(jiān)督的內容

為了切實強化縣人大常委會對垂直管理部門的法律監(jiān)督，全面加強依法行政，促進垂直管理部門更好地發(fā)揮作用，更好地服務宕昌經(jīng)濟社會發(fā)展，2011年5月，宕昌縣人大常委會專題召開了垂直單位法律監(jiān)督工作會議，就縣委支持監(jiān)督、人大常委會如何監(jiān)督、垂直管理部門自覺接受監(jiān)督形成了共識。此前，宕昌縣十四屆人大常委會第二十九次會議根據(jù)有關法律法規(guī)的規(guī)定，審議通過了《宕昌縣人大常委會關于加強對垂直管理部門法律監(jiān)督工作的決議》，規(guī)定了縣人大及其常委會對垂直管理部門實施法律監(jiān)督的主要內容和任務有八個方面：

一是遵守執(zhí)行憲法、法律、法規(guī)和上級及本級人大及其常委會決議、決定的情況。

二是為在本行政區(qū)域內實施法律、法規(guī)、規(guī)章而制定的規(guī)范性文件和采取的重大行政執(zhí)法活動情況。

三是縣人大代表提出的建議、批評、意見和縣人大常委會會議審議意見、主任會議交辦事項的辦理情況。

四是依法履行部門職責，貫徹落實上級主管部門及縣委縣政府的決策、部署，為全縣經(jīng)濟社會發(fā)展提供服務保障情況。

五是執(zhí)法責任制和執(zhí)法過錯責任追究制的建立、完善和執(zhí)行情況。

六是公民、法人和其他組織對垂直管理部門所辦案件的申訴和對執(zhí)法人員違法行為的控告。

七是社會普遍關注的熱點、難點問題解決處理情況。

八是縣人大常委會認為應當監(jiān)督的其他事項。

三、對垂直管理部門監(jiān)督的方式

宕昌縣十三屆人大常委會曾就縣國稅局工作進行了評議，評議情況上報了市國稅局。十四屆人大常委會先后聽取了縣工商局、國稅局、地稅局和質檢局的工作報告，并作出了相應的決議。每年深入國稅局和地稅局對財政預算執(zhí)行情況進行調研，了解稅收征管進度。

在開展食品衛(wèi)生法執(zhí)法檢查、部門運行工作機制調研、城市建設與管理視察時，縣工商局等單位配合開展工作，介紹情況。對縣人大代表提出的修建移動通訊塔、移出校園高壓電塔等意見建議進行督辦，督促移動公司、電力局解決了群眾的實際困難。從實踐來看，對垂直管理部門的監(jiān)督，應當主要通過以下九種途徑進行：

1.進行工作評議。有選擇地對垂直管理部門近期或年度工作進行評議，全面了解垂直管理部門的工作情況，更好地監(jiān)督垂直管理部門依法行政、嚴格執(zhí)法，促使垂直管理部門提高工作效率，提升工作質量，發(fā)揮垂直管理部門在縣域經(jīng)濟發(fā)展中的職能作用。

2.聽取專項工作報告。通過縣人大常委會會議聽取有關垂直管理部門的工作報告，并作出相關的決議、決定，或提出審議意見反饋給垂直管理部門，督促其改進工作。

3.開展執(zhí)法檢查。組織常委會組成人員和人大代表對垂直管理部門的執(zhí)法情況進行檢查，全面掌握其對法律、法規(guī)的宣傳、貫徹和實施情況，指出垂直管理部門在執(zhí)法中存在的問題，提出改進的意見和建議，督促其認真整改。

4.組織人大代表進行工作視察。對于群眾反映較多的熱點和垂直管理部門工作中的難點問題，組織人大代表進行視察，提出改進工作的建議、批評和意見。

5.對特定問題進行調查。對垂直管理部門在執(zhí)法中出現(xiàn)的重大案件，組織特定問題調查委員會進行調查，并向人大常委會提交調查報告，由人大常委會作出決議。

6.詢問和質詢。在縣人大常委會會議上，常委會組成人員可就有關事項進行詢問和質詢，垂直管理部門負責人應當?shù)綍卮鹪儐柡唾|詢。

7.督辦代表意見、建議。代表在人民代表大會會議期間和閉會期間所提出的建議，縣人大常委會要及時轉交垂直管理部門辦理，并跟蹤督辦，提高辦理質量和效率。

8.處理群眾來信來訪案件。縣人大常委會將群眾來信來訪案件中的問題，反饋給有關垂直管理部門限期辦理，并同時答復當事人，化解社會矛盾，維護社會和諧穩(wěn)定。

9.監(jiān)督縣委決策部署和人大及其常委會決議、決定的落實?？h委、縣政府決策部署是黨和國家方針政策在宕昌縣落實的具體措施，縣內各級組織和部門都應當貫徹落實。本級人大常委會作出的決議、決定，在本行政區(qū)域內具有普遍的法律效力，當然也對行政區(qū)域內垂直管理部門具有同樣的約束力。通過監(jiān)督縣委、縣政府決策部署和縣人大及其常委會決議、決定的落實，確保政令暢通。

四、垂直管理部門要自覺接受監(jiān)督

垂直管理部門一般都承擔著國家宏觀調控管理和服務地方經(jīng)濟建設的雙重職能，垂直管理部門從當?shù)卣蛄蟹蛛x出來，劃歸條塊管理，就是為了防止地方利益至上，影響國家利益，影響依法行政。垂直管理部門要正確處理好地方利益與國家利益、局部利益與全局利益的關系，加強隊伍建設，不斷提高執(zhí)法人員的法律素質和業(yè)務素質，嚴格執(zhí)法、文明執(zhí)法、廉潔執(zhí)法，自覺防止和糾正可能出現(xiàn)的違法行為，保證憲法和法律、法規(guī)在宕昌縣的正確實施。垂直管理的企業(yè)單位雖然沒有執(zhí)法權，但也要學法守法，依法經(jīng)營，增強服從地方領導的意識，把自身發(fā)展與地方發(fā)展緊密結合起來，在促進自身事業(yè)發(fā)展的同時，為全縣發(fā)展作出自己的努力。

垂直管理部門要自覺接受人大常委會的監(jiān)督，積極主動配合人大常委會組織的執(zhí)法檢查、視察、調研和工作評議等監(jiān)督工作，認真執(zhí)行人大常委會的決議、決定，認真辦理人大常委會審議意見和代表議案和建議、批評、意見，并按要求將辦理情況及時報人大常委會相關辦事機構。垂直管理部門的相對獨立性，使人大常委會及其工作機構難以全面掌握其工作情況，垂直管理部門重要工作情況要向縣人大常委會匯報，重要文件和工作信息要報送人大常委會，重要會議要邀請人大常委會負責同志或相關工作機構負責人列席，通過經(jīng)常性的聯(lián)系和溝通，使人大全面充分地了解垂直管理部門的工作，及時發(fā)現(xiàn)垂直管理部門工作中存在的不足，更好地加強人大的監(jiān)督。當然，人大常委會也要通過邀請垂直管理部門的負責同志列席縣人民代表大會會議、常委會會議，建立常委會各工作委員會與垂直管理部門對口聯(lián)系制度、重大事項通報制度等，加強縣人大與垂直管理部門的聯(lián)系?？h人大常委會對垂直管理部門實施監(jiān)督的情況，要向縣委報告，向垂直管理部門的上級主管部門、縣人大代表進行通報，并向社會公布，以增強監(jiān)督的實效性。

(作者分別系甘肅省宕昌縣人大常委會主任，宕昌縣人大常委會辦公室主任)