從執(zhí)法檢查報告分析法律實施與人大法律監(jiān)督的成效

憲法法律賦予我國各級人大常委會保證法律法規(guī)實施的職責。多年來全國人大及其常委會和地方各級人大及其常委會，一方面通過完善立法不斷增強法律的可實施性，另一方面通過改進和實施各種法律監(jiān)督方式保證法律法規(guī)得到正確有效的實施。在人大監(jiān)督、保證法律法規(guī)實施的各種方式中，執(zhí)法檢查是各級人大常委會最頻繁使用的執(zhí)法監(jiān)督方式，也是最有效的人大執(zhí)法監(jiān)督手段之一[1]。各級人民代表大會常務(wù)委員會每年選擇若干關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會普遍關(guān)注的重大問題，有計劃地對有關(guān)法律、法規(guī)實施情況組織執(zhí)法檢查。本文試圖通過分析、解讀人大常委會執(zhí)法檢查的有關(guān)報告和資料，了解我國法律法規(guī)的實施現(xiàn)狀和成效，進而認識人大監(jiān)督和保證法律實施取得的成效[2]。

第一，人大常委會對法律的實施進行了持續(xù)的監(jiān)督，人大常委會大張旗鼓的執(zhí)法檢查為實施法律營造了強大的聲勢和廣泛的社會影響。

從筆者搜集到的全國人大常委會歷次開展執(zhí)法檢查的情況（表1）可以看出，全國人大常委會早在1989年就開始對法律的實施情況進行執(zhí)法檢查；而地方人大常委會的執(zhí)法檢查更早，上世紀80年代初就已經(jīng)開始嘗試了[3]。這表明各級人大很早就開始探索監(jiān)督和保證法律實施的有效形式。至今，許多重要法律的實施情況被納入執(zhí)法檢查的范圍，特別是對那些與人民群眾生活息息相關(guān)、被社會普遍關(guān)注的法律，如涉農(nóng)類法律和環(huán)保類法律，被持續(xù)性地重點關(guān)注，反復多次進行監(jiān)督檢查。執(zhí)法檢查越來越成為人大不可或缺的法律監(jiān)督形式。

人大常委會的執(zhí)法檢查的規(guī)模、聲勢，影響大，組織嚴密，覆蓋面廣。執(zhí)法檢查過程中，執(zhí)法檢查組要深入基層、深入實際、深入群眾，采用聽取匯報、召開座談會、個別走訪、抽樣調(diào)查、實地考察等多種形式。舉以下3例，分別為九屆、十屆、十一屆全國人大常委會開展的3次執(zhí)法檢查：2001年全國人大常委會對村委會組織法的執(zhí)法檢查，共赴山東等5省區(qū)進行檢查，同時委托黑龍江等4省區(qū)進行自查；到了45個地市縣，聽取匯報27次，深入到48個村，召開人大代表、鄉(xiāng)村干部、村民代表等座談會65次，還通過入戶走訪村民、查看村級檔案和村務(wù)公開欄等多種形式，對村委會組織法的貫徹情況進行了實地檢查[4]。2003年全國人大常委會對農(nóng)村土地承包法的執(zhí)法檢查，檢查組聽取了農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、國土資源和最高法情況匯報；分7個小組赴7省進行檢查，還委托11個省（區(qū)）人大常委會就本行政區(qū)域的情況進行檢查；還聽取了7省人民政府及有關(guān)部門的情況匯報；檢查組深入農(nóng)村、走訪農(nóng)戶，通過聽取匯報、實地考察、發(fā)放問卷等形式，了解情況和聽取意見，共赴22個市、29個縣（市、區(qū)），召開了82次有關(guān)部門、基層人大代表、村干部、農(nóng)業(yè)企業(yè)負責人、農(nóng)民群眾參加的座談會，走訪了152家農(nóng)戶[5]。2009年全國人大常委會對食品安全法的執(zhí)法檢查，聽取了衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、工商、質(zhì)檢、食品藥品監(jiān)管等部門的匯報和工信、監(jiān)察、商務(wù)等部門的書面匯報；分為5個小組分赴10個省區(qū)市檢查，聽取了10省區(qū)市及其31個市、縣政府的匯報，實地考察了蔬菜基地、畜禽屠宰廠、食品生產(chǎn)工廠、批發(fā)市場、水產(chǎn)品市場、超市、飯店、學校食堂等87個食品生產(chǎn)經(jīng)營和餐飲服務(wù)單位，召開了32個座談會，與政府及其有關(guān)部門、行業(yè)協(xié)會、消費者協(xié)會和食品生產(chǎn)經(jīng)營者、從業(yè)人員等進行了座談；同時委托其他21個省區(qū)市人大常委會進行自查，受委托檢查各省級人大常委會也如期向全國人大常委會辦公廳報告了檢查情況[6]。

地方人大執(zhí)法檢查的程序和形式與此類似，只是全國人大執(zhí)法檢查的覆蓋面一般為全國范圍或涉及多個省區(qū)市；地方人大執(zhí)法檢查的覆蓋面僅為本行政區(qū)域。特別值得一提的是人大執(zhí)法檢查每次都有多家新聞媒體的參與和報道。權(quán)威媒體的宣傳，無疑進一步營造了聲勢，引起了更為廣泛的關(guān)注。

第二，人大對法律法規(guī)實施的監(jiān)督，提高了全社會的法律意識，為法律實施創(chuàng)造了良好的社會環(huán)境。

“執(zhí)法檢查的過程是對法律的宣傳普及的過程，也是一次活生生的法制教育的過程?！盵7]人大的執(zhí)法檢查一般都要對媒體宣傳報道提出要求。典型的如2003年對農(nóng)村土地承包法的執(zhí)法檢查，“新聞媒體非常關(guān)注”。全國人大常委會要求：“辦公廳要組織好這次執(zhí)法檢查的新聞報道工作，通過這次執(zhí)法檢查廣泛宣傳農(nóng)村土地承包法。特別是要通過一些廣大農(nóng)民喜聞樂見、通俗易懂的方式，讓基層組織干部和廣大農(nóng)民熟悉和掌握法律，提高他們依法辦事、運用法律武器維護自己的合法權(quán)利的自覺性。”由于人大執(zhí)法檢查圍繞重大問題和熱點問題，受到社會各方面的廣泛關(guān)注。而且“對執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的重大典型違法事件及其處理結(jié)果可公之于眾”，使得法制宣傳教育的效果非常顯著。

此外，人大執(zhí)法檢查報告多根據(jù)具體法律，對“一府兩院”執(zhí)法部門提出“加大法律宣傳教育力度，增強干部群眾法制觀念，創(chuàng)造良好法制環(huán)境”方面的建議和要求。執(zhí)法檢查組雖然不直接處理問題，但能夠發(fā)現(xiàn)執(zhí)法部門和執(zhí)法工作中存在的普遍性問題，尤其是對執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的重大的典型違法案件還可以采取進一步的措施[8]，這對于執(zhí)法部門和執(zhí)法人員的執(zhí)法觀念和執(zhí)法行為會產(chǎn)生很大的影響。

村委會組織法是一部關(guān)系我國億萬農(nóng)民民主權(quán)利的基本法律，但由于歷史和現(xiàn)實等方面的原因，部分干部群眾對這部法律、對村民自治確實還存在著一些模糊甚至錯誤的認識[9]。前文所述2001年聲勢浩大的關(guān)于村委會組織法的執(zhí)法檢查，本身就是一次大規(guī)模的法制宣傳教育。檢查結(jié)束后，全國人大常委會的報告把法律宣傳教育和法制環(huán)境建設(shè)作為重要建議和要求[10]，而后執(zhí)法部門采取各種措施，在宣傳內(nèi)容上突出了針對性，在宣傳形式上體現(xiàn)了靈活性和多樣性。民政部修訂出版了《中華人民共和國村民委員會選舉規(guī)程》，并將4萬冊書免費贈送給900多個縣（市、區(qū)）、近6000個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和1.1萬冊多個村。司法部把領(lǐng)導干部學法用法作為普法工作的重中之重，指導各地制定了考核辦法。民政部組織專家學者和實際工作者，針對當時村委會組織法貫徹中存在的問題，編寫了我國村民自治領(lǐng)域第一套高標準、規(guī)范化的培訓教材，直接培訓了600多名民政業(yè)務(wù)骨干，并派人到各地舉辦的培訓班授課，為地方培養(yǎng)了大批師資力量。地方各級民政部門與本地人大有關(guān)工作機構(gòu)、組織部門、婦聯(lián)等合作，通過分級培訓，使數(shù)十萬名民政干部和市、縣、鄉(xiāng)級黨政分管領(lǐng)導以及新當選的村委會成員得到了比較系統(tǒng)、規(guī)范的培訓。如遼寧省舉辦了1297期培訓班，培訓了6萬名新當選的村委會成員，占新一屆村委會成員的96.8%。除了宣傳教育，執(zhí)法部門還通過加大執(zhí)法監(jiān)督力度，減少和糾正違法行為，加強了對實施村委會組織法的領(lǐng)導和指導，為村委會組織法的實施創(chuàng)造好的環(huán)境[11]。

政策環(huán)境建設(shè)也是我國執(zhí)法環(huán)境建設(shè)的重要方面。在執(zhí)法政策方面，人大執(zhí)法檢查報告每每要求執(zhí)法部門制定相應政策推動法律實施。各級政府據(jù)此制定了一系列數(shù)量極其龐大的貫徹落實法律法規(guī)的政策，如關(guān)于未成年人保護法的實施，“黨中央國務(wù)院高度重視農(nóng)村留守流動兒童工作，多次做出重要指示?！薄?007年，中組部、全國婦聯(lián)、教育部等7家單位聯(lián)合印發(fā)了積極開展關(guān)愛農(nóng)村留守流動兒童工作的通知?！盵12]等等。

第三，人大通過執(zhí)法檢查發(fā)現(xiàn)了許多執(zhí)法中的共性問題，提出了許多有針對性的實施法律的建議意見。

執(zhí)法檢查組到各地去檢查，就是為了深入了解法律實施的真實情況，了解執(zhí)行和適用法律中帶有典型性、普遍性的問題。人大通過執(zhí)法檢查，確實發(fā)現(xiàn)了執(zhí)法司法中全國各地大面積存在和長時期得不到扭轉(zhuǎn)的問題、難點和焦點問題和迫切需要解決的問題。執(zhí)法檢查報告要對存在的問題進行分析，并對解決這些問題和進一步實施好法律法規(guī)提出有針對性的建議。前述2003年土地承包法的執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的在全國各地普遍存在的問題有：有的干部、群眾對法律的內(nèi)容了解不多，甚至不知道有農(nóng)村土地承包法；農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)在一些地方還沒有得到完全落實，個別地方還存在隨意終止或變更承包合同，以及以村規(guī)民約剝奪農(nóng)村婦女土地承包經(jīng)營權(quán)等問題；違法批地用地、亂占濫用耕地的現(xiàn)象比較突出，失地農(nóng)民的補償和安置不落實；一些地方土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不規(guī)范；農(nóng)村土地承包糾紛解決機制不完善。執(zhí)法檢查組對檢查中發(fā)現(xiàn)的問題作了認真研究分析，提出若干針對性的建議[13]。其后，農(nóng)業(yè)部會同民政部、司法部、勞動和社會保障部、國土資源部、水利部、林業(yè)局、法制辦等部門，對執(zhí)法檢查報告中所提問題和建議進行了認真研究，并提出了整改措施和意見。

再如全國人大常委會2005年對水污染防治法的執(zhí)法檢查發(fā)現(xiàn)，各地方在實施水污染防治法和水法方面做了大量工作，但水污染形勢依然相當嚴峻。雖然全國人大常委會對水污染防治法的執(zhí)法檢查已進行過多次，但存在的某些問題卻長期難以得到解決。有的干部并沒有真正樹立科學發(fā)展觀和正確的政績觀，沒有從維護人民群眾切身利益的高度來認識環(huán)境保護問題，沒有正確處理加快經(jīng)濟發(fā)展、城鎮(zhèn)建設(shè)與依法保護環(huán)境的關(guān)系。有的錯誤地認為，我國治理污染是工業(yè)化完成后的事情。他們對當前環(huán)境污染的嚴重性缺乏足夠的認識，對污染給經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展、給人民群眾健康和生命安全造成的危害性缺乏深刻的認識。有的不從自身的經(jīng)濟實力出發(fā)，千方百計籌集資金去建設(shè)那些并沒有迫切需要的大廣場、寬馬路、休閑場所、娛樂設(shè)施等政績工程、形象工程，而不下工夫去建設(shè)污水處理廠，即使建成了，寧可停在那里，也不去積極配套管網(wǎng)、籌集運行費用，讓它投入運行。法治意識淡薄，沒有認真貫徹實施水污染防治法和水法，較普遍存在的問題是有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究。據(jù)此，執(zhí)法檢查報告認為，必須首先從思想上真正樹立科學發(fā)展觀，真正確立和實施依法治國的方略，與此同時，必須采取一系列具體措施[14]。

第四，人大的監(jiān)督使許多法律得到較好的實施，某些執(zhí)法難度大的法律法規(guī)也一步步得到實施。

人大執(zhí)法檢查報告對執(zhí)法部門提出的建議和要求每一次都是明確和具體的；“一府兩院”及其執(zhí)法部門對人大執(zhí)法檢查報告中提出的問題和建議非常重視，都要制訂切實可行的措施，進行整改落實，并將落實情況報告人大常委會。人大執(zhí)法檢查促進了各級政府及其有關(guān)部門依法行政，促進了人民法院和人民檢察院公正司法。2003年全國人大常委會對農(nóng)村土地承包法的執(zhí)法檢查后，針對常委會提出的進一步貫徹實施農(nóng)村土地承包法五點建議，農(nóng)業(yè)部會同民政部、司法部、勞動和社會保障部、國土資源部、水利部、林業(yè)局、法制辦等部門，對執(zhí)法檢查報告中所提問題和建議進行了認真研究，并提出了整改措施和意見。在依法維護農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)方面，抓緊組織做好有關(guān)延包后續(xù)完善工作，妥善解決遺留問題；尊重和保障外出務(wù)工農(nóng)民的土地承包權(quán)和經(jīng)營自主權(quán)，不得收回進入小城鎮(zhèn)落戶農(nóng)民的承包土地，已收回的應將承包地還給原承包農(nóng)戶繼續(xù)耕作；加快土地承包經(jīng)營權(quán)證到戶工作。在嚴格保護耕地、控制征地規(guī)模方面，完善土地管理體制，國務(wù)院作出了改革國土資源管理體制的重大決策；集中開展了土地市場治理整頓，國土資源部嚴格執(zhí)行基本農(nóng)田保護制度，從嚴控制建設(shè)用地規(guī)模。在妥善解決征地補償安置方面，國務(wù)院及有關(guān)部門開展征地補償費管理使用情況專項檢查；將清理拖欠、截留和挪用征地補償安置費問題列為土地市場治理整頓的重要內(nèi)容；對全面清理檢查征地補償費分配使用情況進行了部署，各地加緊進行自查自糾。此外，執(zhí)法部門還在制止和糾正征地中侵害農(nóng)民利益方面，探索解決失地農(nóng)民的社會保障和平等就業(yè)方面，正確引導、進一步規(guī)范土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方面，健全農(nóng)村土地承包糾紛解決機制方面，完善相關(guān)法律法規(guī)、提高法律的可操作性方面采取了一系列的政策措施，等等[15]。執(zhí)法部門的這些措施，使農(nóng)村土地承包法逐漸得到良好的實施。

人大對某些實施難度大的法律進行了持續(xù)、多次的執(zhí)法檢查。執(zhí)法檢查當然不可能立竿見影地改變法律實施的環(huán)境，但人大的持續(xù)性監(jiān)督，不可否認為法律的實施不斷排除障礙，法律法規(guī)一步步得到實施。如環(huán)境保護類法律無疑是實施難度很大的法律，有的規(guī)定至今無法實施到位。改革開放后，各級政府對經(jīng)濟發(fā)展和GDP增長的追求非常強烈，經(jīng)濟發(fā)展速度很快，但由此給環(huán)境資源帶來巨大的壓力，環(huán)境污染問題越來越突出，環(huán)境保護類的法律實施備受各方關(guān)注和期待。全國人大常委會對環(huán)保類法律執(zhí)法檢查的頻度不可謂不高。1993年至1996年，八屆全國人大常委會連續(xù)4年檢查了環(huán)境保護法的實施情況，重點檢查了水污染和大氣污染的防治問題。1998年，九屆全國人大常委會檢查了海洋環(huán)境保護法和水土保持法的實施情況；1999年，檢查了大氣污染防治法和森林法的實施情況；2001年，檢查了水污染防治法的實施情況；2003年，十屆全國人大常委會檢查了固體廢物污染環(huán)境防治法的實施情況；2005年對水污染防治法的實施情況再次進行檢查；2006年，又跟蹤檢查了固體廢物污染環(huán)境防治法和水污染防治法；2007年，全國人大環(huán)境與資源保護委員會跟蹤檢查了淮河、遼河流域水污染防治情況；2008年，十一屆全國人大常委會檢查了環(huán)境影響評價法的實施情況；2010年又對清潔生產(chǎn)促進法、節(jié)約能源法的實施情況進行檢查。對環(huán)境保護類法律如此高頻度的執(zhí)法檢查監(jiān)督，可見歷屆全國人大常委會對于保證此類法律實施之重視。人大的監(jiān)督，使環(huán)境保護法律法規(guī)的實施問題，越來越受到全社會的高度關(guān)注和政府部門的重視，越來越認識到必須“把環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展擺在同等重要的位置，在保護環(huán)境中求發(fā)展，在發(fā)展的同時保護環(huán)境，絕不能以犧牲環(huán)境代價來換取一時的發(fā)展”[16]。國家環(huán)保投入不斷增加，執(zhí)法力度進一步加大，制度機制逐漸完善。

第五，人大常委會的執(zhí)法監(jiān)督，促進了體制機制的改革創(chuàng)新，為法律的實施不斷排除體制障礙。

許多法律的實施受制于體制機制因素。多年來各級人大常委會在諸如食品衛(wèi)生、義務(wù)教育、環(huán)保、農(nóng)業(yè)等法律法規(guī)的執(zhí)法檢查報告中多次提到體制問題。2002年關(guān)于食品衛(wèi)生法的執(zhí)法檢查報告談到監(jiān)督管理體制的問題時說，我國食品衛(wèi)生監(jiān)管工作涉及的部門多，有關(guān)部門之間職責分工不清，職能交叉，監(jiān)督、監(jiān)測力量不足與人力、物力、財力浪費現(xiàn)象并存；有的又存在管理不到位的現(xiàn)象；對社會公告食品的抽檢情況，有時不一致甚至相互矛盾。檢查過程中，各地都提出了進一步理順食品衛(wèi)生監(jiān)督管理體制的要求[17]。2009年修改后的新食品安全法，確立了分工負責與統(tǒng)一協(xié)調(diào)相結(jié)合的食品安全監(jiān)管體制，同年全國人大常委會關(guān)于食品安全法的執(zhí)法檢查報告談到，國務(wù)院及其有關(guān)部門積極調(diào)整職能和分工，明確衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、質(zhì)檢、工商、食品藥品監(jiān)管等部門的職責，努力探索適應新體制的工作機制，確保新舊工作體制的平穩(wěn)過渡和各監(jiān)管環(huán)節(jié)的有效銜接；但食品安全監(jiān)管體制改革涉及范圍廣，工作難度大，雖然取得了一定進展，但還有很多工作要做[18]。2006年關(guān)于節(jié)約能源法的執(zhí)法檢查報告談到能源管理和節(jié)能體制不適應，對粗放型的經(jīng)濟增長方式缺乏有效的制度約束，對節(jié)能也缺乏有效的激勵機制，適應我國基本國情和社會主義市場經(jīng)濟的能源管理和節(jié)能體制沒有形成等問題[19]；2007年節(jié)能法作了修訂，2010年全國人大常委會關(guān)于節(jié)約能源法的執(zhí)法檢查報告再次談到體制機制不完善、難以適應節(jié)能工作需要的問題，包括節(jié)能市場化機制的作用發(fā)揮不夠，節(jié)能監(jiān)管體制不健全，能源統(tǒng)計制度不完善等等[20]。執(zhí)法檢查結(jié)束后，各執(zhí)法部門如國家食品衛(wèi)生監(jiān)管部門、教育主管部門、環(huán)保部門等，相應地針對體制機制方面的問題，加強相關(guān)制度建設(shè)，創(chuàng)新體制機制。人大常委會的執(zhí)法監(jiān)督，無疑促進了體制機制的改革創(chuàng)新。

正是由于受體制影響較大，涉農(nóng)法律的實施在很長一段時期不理想，人大對此類法律的執(zhí)法監(jiān)督也很難在一朝一夕達到滿意效果，但人大對涉農(nóng)法律的持續(xù)監(jiān)督，推進了涉農(nóng)體制機制的變革和創(chuàng)新，為涉農(nóng)法律的實施排除了許多障礙。農(nóng)業(yè)法于1993年7月制定并于2002年12月修改，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法、土地管理法、種子法、農(nóng)村土地承包法等涉農(nóng)法律法規(guī)也相繼出臺。解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題，是國家的重中之重，也是全國人大常委會的工作重點。涉農(nóng)法律是全國人大常委會執(zhí)法檢查頻率最高的領(lǐng)域，幾乎每年都要進行專門的檢查。加大農(nóng)業(yè)投入、增加農(nóng)民收入和減輕農(nóng)民負擔是農(nóng)業(yè)法和其他涉農(nóng)法律的核心內(nèi)容，每次對涉農(nóng)法律的執(zhí)法檢查都要重點談到這些方面。其中農(nóng)業(yè)投入是農(nóng)業(yè)法和其他涉農(nóng)法律實施狀況的晴雨表，或者說是關(guān)鍵性的指標。按照農(nóng)業(yè)法等法律法規(guī)的要求，各級政府必須認真履行增加農(nóng)業(yè)投入的責任，保證農(nóng)業(yè)投入增長幅度不低于財政經(jīng)常性收入的增長幅度。從全國人大常委會歷年關(guān)于檢查農(nóng)業(yè)法實施情況的報告來看：1998年，中央財政支農(nóng)支出預算為548.9億元，加上農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)支出預算94.7億元，共計643.6億元[21]。2001年，“九五”期間財政支農(nóng)支出、綜合開發(fā)支出、農(nóng)業(yè)事業(yè)費支出3051.88億元；農(nóng)業(yè)基本建設(shè)支出1576.02億元；災害救濟支出188.28億元。按可比口徑年均增長18%[22]。2003～2004年，中央財政用于“三農(nóng)”的投入（包括支農(nóng)投入和農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展方面的投入）分別為2144億元和2626億元，分別比上年增長12.7%和22.5%。2004年中央財政用于“三農(nóng)”的支出，高于當年財政收入21.6%的增長幅度。2005年中央財政年初預算安排用于“三農(nóng)”的支出2861億元，扣除國債資金和基本建設(shè)投資，比2004年實際執(zhí)行數(shù)增長16.9%，高于年初中央財政預算收入10.5%的增長幅度[23]。2004年中央財政用于“三農(nóng)”的支出為2626億元，比2003年增長22.5%；2005年為2975億元，比2004年增長13.3%；2006年預算數(shù)為3397億元，比2005年增長了14.2%，高于2006年中央財政預算總收入11.7%的增幅。2006年，國家在中央預算內(nèi)投資和國債投資中，用于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村建設(shè)方面的投資530億元，占全年中央投資總規(guī)模的45.74%[24]。對比這些數(shù)據(jù)，可以看出隨著統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展體制的初步萌芽和逐漸發(fā)展，尤其是農(nóng)業(yè)投入機制和農(nóng)村稅費改革的推進等，農(nóng)業(yè)法等涉農(nóng)法律的貫徹實施以及“三農(nóng)”問題解決，效果越來越明顯。

第六，人大的執(zhí)法監(jiān)督，推動了法律質(zhì)量的提高和法律體系的完善，增強了法律的可實施性和實施的效果。

通過執(zhí)法檢查，“可以發(fā)現(xiàn)法律本身不夠完善的地方，通過修訂和完善有關(guān)法律，提高立法質(zhì)量，使法律更加切合實際，更具有可操作性，促進我國法律制度更加完備?！盵25]人大常委會每次執(zhí)法檢查，都會發(fā)現(xiàn)法律（法規(guī)）本身存在的問題，并提一些完善法律法規(guī)的建議，這些建議大體有下面四類：

一是對人大常委會提出修改被檢查法律的建議。一般在隨后的法律修改中，要吸收這些建議。如1999年關(guān)于大氣污染防治法執(zhí)法檢查報告說，1987年制定并在1995年修改過的大氣污染防治法“已不能完全適應形勢發(fā)展的需要，亟待修訂和完善”。各地對修訂該法的意見和建議主要有：對城市大氣污染必須實行重點控制制度；推行大氣主要污染物總量控制制度；從重點區(qū)域上強化對燃煤污染的控制。全國人大常委會建議加快修改大氣污染防治法，為依法整治大氣環(huán)境奠定基礎(chǔ)[26]。2003年關(guān)于建筑法的執(zhí)法檢查報告說，各地反映建筑法的適用范圍偏窄，監(jiān)督管理體制不順；缺少規(guī)范和監(jiān)督建設(shè)單位行為的條款；對解決拖欠工程款問題沒有作出規(guī)定；工程承發(fā)包中總包和分包的規(guī)定已不適應現(xiàn)實情況；缺少公共健康安全和建筑環(huán)境質(zhì)量的條款；法律責任的規(guī)定過于原則，缺乏操作性；與招標投標法、合同法等相關(guān)法的銜接不夠等，建議盡早啟動建筑法的修改工作[27]。

二是對人大常委會提出制定完善相關(guān)法律的建議。2004年關(guān)于工會法的執(zhí)法檢查報告建議，從我國社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展和勞動關(guān)系變化的實際出發(fā)，盡快制定和完善與工會法相關(guān)的法律法規(guī)，如集體合同法、勞動合同法、社會保險法和社會救濟法；在制定或修改企業(yè)破產(chǎn)法、公司法等相關(guān)法律時，要注意與工會法、勞動法的有關(guān)規(guī)定相銜接；對制定勞動爭議處理法進行調(diào)研論證。建議國務(wù)院就修改職工代表大會條例以及工會法行政執(zhí)法中需要解決的問題進行研究，提出意見。建議全國總工會會同有關(guān)國家機關(guān)制定機關(guān)工會條例。建議最高人民法院對適用工會法中遇到的需要明確的問題，適時出臺相應的司法解釋[28]。2005年關(guān)于勞動法的執(zhí)法檢查報告提出，加快制訂勞動合同法、社會保險法、勞動爭議處理法、就業(yè)促進法等法律，修改完善勞動法。研究在刑法等相關(guān)法律中，增加對欠薪逃匿等嚴重違法行為追究刑事責任的條款[29]。2008年甘肅省人大常委會關(guān)于森林法等法律法規(guī)的執(zhí)法檢查報告說，要盡快出臺《甘肅省林地保護條例》《甘肅省森林公園管理條例》，還要積極修訂完善甘肅省實施森林法辦法等林業(yè)法規(guī)，增加森林林木資源流轉(zhuǎn)、私營企業(yè)參與林業(yè)發(fā)展等內(nèi)容[30]。

三是對“一府兩院”及其部門提出制定完善配套行政法規(guī)、部門規(guī)章和司法解釋的建議。2002年關(guān)于種子法的執(zhí)法檢查報告提到，種子法規(guī)定需由國務(wù)院制定的設(shè)立扶持良種選育推廣專項資金、種子貯備、農(nóng)林種子進出口審批等配套法規(guī)，目前還沒有制定出來。農(nóng)業(yè)、林業(yè)行政主管部門在種子資源管理、主要林木品種審定、種子質(zhì)量標準、外商來華投資種子種苗生產(chǎn)經(jīng)營等方面的配套規(guī)章也有待建立和完善；對加強有關(guān)非主要農(nóng)作物良種管理的問題，有待抓緊研究和規(guī)范。有不少地方還沒有制定種子法實施辦法等配套法規(guī)；有的已經(jīng)制定了實施辦法，但只是農(nóng)業(yè)或林業(yè)的單項法規(guī)，還存在配套法規(guī)、規(guī)章不夠完善的問題；有的配套法規(guī)規(guī)章存在強調(diào)部門利益和地方利益的傾向，需要引起重視[31]。2003年關(guān)于土地承包法的執(zhí)法檢查報告建議，國務(wù)院及有關(guān)部門要盡快制定規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、森林林木和林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、被征地農(nóng)民的補償安置等行政法規(guī)和規(guī)章，以及農(nóng)村土地承包合同糾紛仲裁的有關(guān)規(guī)定。對審判土地承包糾紛案件適用法律反映出的一些問題，最高人民法院應盡快做出司法解釋[32]。

四是對有立法權(quán)的下一級人大提出制定完善地方性法規(guī)的建議。2001年關(guān)于村委會組織法的執(zhí)法檢查報告提到，村委會組織法對村民自治的有關(guān)原則做出了規(guī)定，許多地方也制定了實施辦法，但其中有些條款缺乏程序性的規(guī)定，建議各地從實際需要出發(fā)，依據(jù)有關(guān)法律制定程序性的規(guī)定，以彌補村委會組織法有些條款過于原則的不足[33]。

注釋：

[1]按照法律規(guī)定，各級人大常委會每年選擇若干關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會普遍關(guān)注的重大問題，有計劃地對有關(guān)法律、法規(guī)實施情況組織執(zhí)法檢查。執(zhí)法檢查工作由人大有關(guān)專門委員會或者常委會有關(guān)工作機構(gòu)具體組織實施。常委會根據(jù)年度執(zhí)法檢查計劃，按照精干、效能的原則，組織執(zhí)法檢查組。執(zhí)法檢查組的組成人員，從本級人大常委會組成人員以及人大有關(guān)專門委員會組成人員中確定，并可以邀請人大代表參加。全國人大常委會和省級人大常委會根據(jù)需要，可以委托下級人大常委會對有關(guān)法律、法規(guī)在本行政區(qū)域內(nèi)的實施情況進行檢查。執(zhí)法檢查結(jié)束后，執(zhí)法檢查組應當及時提出執(zhí)法檢查報告，由委員長會議或者主任會議決定提請常委會審議。常委會組成人員對執(zhí)法檢查報告的審議意見連同執(zhí)法檢查報告，一并交由本級“一府兩院”研究處理。

[2]由于全國人大的執(zhí)法檢查針對的是全國范圍的法律實施情況，地方人大執(zhí)法檢查僅針對本區(qū)域的法律實施情況，而全國人大常委會的執(zhí)法檢查報告必定綜合了或反映了各地方法律實施的情況；而且地方人大的一些執(zhí)法檢查，本身就是配合或結(jié)合全國人大的執(zhí)法檢查開展的，所以，本文對各級人大監(jiān)督、保障法律實施的研究，主要是基于對全國人大常委會執(zhí)法檢查報告和執(zhí)法司法部門落實執(zhí)法檢查報告的報告（匯報）的分析，文中資料主要來源于上述報告（匯報）；同時也適當參考了地方人大常委會的執(zhí)法檢查報告以及各級人大常委會其他工作資料（有關(guān)法規(guī)、講話、文件、報告、決議、決定等）。

[3]參見謝蒲定：《人大制度建設(shè)是一個持續(xù)不斷的探索過程》，載《人大研究》2009年第5期；《制度創(chuàng)新必須符合社會主義憲政和法治原則》，載《人大研究》2009年第8期。

[4][10][33]侯宗賓：《全國人大常委會執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查〈中華人民共和國村民委員會組織法〉實施情況的報告——2001年8月29日在第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十三次會議上》。

[5][13][32]烏云其木格：《全國人大常委會執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查〈中華人民共和國農(nóng)村土地承包法〉實施情況的報告——2003年12月26日在第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第六次會議上》。

[6][18]路甬祥：《全國人民代表大會常務(wù)委員會執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查〈中華人民共和國食品安全法〉實施情況的報告——2010年2月24日在第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十三次會議上》。

[7][25]吳邦國：《在全國人大常委會〈中華人民共和國農(nóng)村土地承包法〉執(zhí)法檢查組第一次全體會議上的講話》(2003年9月19日)。全國人大常委會辦公廳秘書局編：《十屆全國人大常委會執(zhí)法檢查報告匯編》，中國民主法制出版社2009年2月第1版，第134頁。

[8]對執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的重大的典型違法案件，委員長會議或主任會議可以交由專門委員會或常委會辦事機構(gòu)進行調(diào)查。調(diào)查結(jié)果應向委員長會議或主任會議報告，委員長會議或主任會議可根據(jù)情況，要求有關(guān)機關(guān)限期處理，有關(guān)機關(guān)應及時報告處理結(jié)果。必要時，委員長會議可提請常委會會議審議。對特別重大的典型違法案件，常委會可依法組織特定問題的調(diào)查委員會。

[9][11]《民政部關(guān)于落實〈全國人大常委會執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查中華人民共和國村民委員會組織法實施情況的報告〉的書面匯報》(2002年3月15日)。

[12]李建國：《全國人大常委會執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查〈中華人民共和國未成年人保護法〉實施情況的報告——2008年8月28日在第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第四次會議上》。

[14]盛華仁：《全國人大常委會執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查〈中華人民共和國水污染防治法〉實施情況的報告——2005年6月29日在第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十六次會議上》。

[15]《農(nóng)業(yè)部關(guān)于落實全國人大常委會農(nóng)村土地承包法執(zhí)法檢查報告的書面匯報》(2004年6月14日)。

[16]盛華仁：《全國人大常委會執(zhí)法檢查組關(guān)于跟蹤檢查有關(guān)環(huán)境保護法律實施情況的報告——2006年8月26日在第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十三次會議上》。

[17]彭珮云：《全國人大常委會執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查〈中華人民共和國食品衛(wèi)生法〉實施情況的報告——2002年8月27日在第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十九次會議上》。

[19]李鐵映：《全國人大常委會執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查〈中華人民共和國節(jié)約能源法〉實施情況的報告——2006年8月25日在第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十三次會議上》。

[20]華建敏：《全國人民代表大會常務(wù)委員會執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查〈中華人民共和國節(jié)約能源法〉實施情況的報告——2010年12月20日在第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十八次會議上》。

[21]布赫：《全國人大常委會執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查〈中華人民共和國農(nóng)業(yè)法〉實施情況的報告——1998年11月3日在第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第五次會議上》。

[22]布赫：《全國人大常委會執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查〈中華人民共和國農(nóng)業(yè)法〉實施情況的報告——2001年10月26日在第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十四次會議上》。

[23]烏云其木格：《全國人大常委會執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查〈中華人民共和國農(nóng)業(yè)法〉實施情況的報告——2005年10月26日在第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十八次會議上》。

[24]烏云其木格：《全國人大常委會執(zhí)法檢查組關(guān)于跟蹤檢查有關(guān)農(nóng)業(yè)法律實施情況的報告——2006年12月27日在第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十五次會議上》。

[26]鄒家華：《全國人大常委會執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查〈中華人民共和國大氣污染防治法〉實施情況的報告——1999年6月26日在第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十次會議上》。

[27]李鐵映：《全國人大常委會執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查〈中華人民共和國建筑法〉實施情況的報告——2003年10月27日在第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第五次會議上》。

[28]顧秀蓮：《全國人大常委會執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查〈中華人民共和國工會法〉實施情況的報告——2004年10月26日在第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十二次會議上》。

[29]何魯麗：《全國人大常委會執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查〈中華人民共和國勞動法〉實施情況的報告——2005年12月28日在第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十九次會議上》。

[30]程正明：《省人大常委會執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查全省實施〈中華人民共和國森林法〉和〈甘肅省實施中華人民共和國森林法辦法〉情況的報告——2008年11月26日在甘肅省十一屆人大常委會第六次會議上》。

[31]布赫：《全國人大常委會執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查〈中華人民共和國種子法〉實施情況的報告——2002年12月24日在第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十一次會議上》。

（作者系甘肅省人大常委會人大研究雜志主編）