我國憲法制度的建立和發(fā)展歷程

陳寒楓 楊一凡

新中國建立后，1954年頒布了第一部憲法，確立了我國的社會主義憲法制度。1975年、1978年分別頒布了存在嚴(yán)重缺陷的兩部憲法。1982年，現(xiàn)行憲法頒布。經(jīng)過30年的實(shí)踐和不斷完善，我國確立了符合自己國情的憲法制度，并推動社會主義憲政不斷向前發(fā)展。

第一節(jié) 民主革命時期革命根據(jù)地的立憲實(shí)踐

黨所領(lǐng)導(dǎo)的新的民主革命揭開了我國新民主主義憲政運(yùn)動的序幕。在革命的不同時期，人民武裝建立了一個個革命根據(jù)地。各革命根據(jù)地先后頒布了一些憲法性文件，展開了立憲活動，其中最具代表性的是中華蘇維埃共和國憲法大綱、抗日救國十大綱領(lǐng)、陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)、陜甘寧邊區(qū)憲法原則、華北人民政府施政方針等。

一、中華蘇維埃共和國憲法大綱

第二次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭時期（1927~1937年），黨所領(lǐng)導(dǎo)的工農(nóng)紅軍在以江西瑞金為中心的中央蘇區(qū)建立了中華蘇維埃共和國，1931年，在瑞金召開了第一次全國工農(nóng)兵代表大會，通過和頒布了中華蘇維埃共和國憲法大綱（簡稱憲法大綱），1934年，在瑞金召開的第二次全國蘇維埃代表大會上對它作了修改，重新通過。

憲法大綱規(guī)定，中華蘇維埃共和國的政權(quán)屬于工人、農(nóng)民、紅色戰(zhàn)士及一切勞苦民眾，是工人和農(nóng)民民主專政的政權(quán)；該政權(quán)以保障工農(nóng)利益、將我國從帝國主義壓榨之下解放出來、走向社會主義制度為目的；宣布將頒布土地法，沒收一切地主階級的土地，分配給雇農(nóng)、貧農(nóng)、中農(nóng)，實(shí)現(xiàn)土地國有；宣布將制定勞動法，實(shí)行8小時工作制；工農(nóng)勞苦民眾享有出版、集會、結(jié)社、受教育權(quán)，少數(shù)民族享有民族自決權(quán)、自主權(quán)和發(fā)展他們自己民族文化和民族語言的權(quán)利；蘇維埃政權(quán)還實(shí)行婦女解放、婚姻自由、信教自由等。它還規(guī)定了中華蘇維埃共和國的全國工農(nóng)兵蘇維埃代表大會、全國蘇維埃臨時中央執(zhí)行委員會、人民委員會等政權(quán)組織形式。關(guān)于蘇維埃代表的選舉制度，它較為詳細(xì)地規(guī)定了工人、農(nóng)民、紅色戰(zhàn)士的選舉權(quán)和被選舉權(quán)，蘇維埃代表的選舉辦法及其職責(zé)。

盡管憲法大綱的規(guī)定還顯得粗糙，但已經(jīng)具備了憲法的基本框架，是中國歷史上第一部由人民選舉的權(quán)力機(jī)關(guān)正式通過的憲法性文件，在新中國憲法史上占有重要地位。

二、抗日救國十大綱領(lǐng)

1937年“七七”事變以后，抗日戰(zhàn)爭全面爆發(fā)。1937年8月，中共中央頒布了抗日救國十大綱領(lǐng)，提出了打倒日本帝國主義，進(jìn)行全國軍事和全國人民的總動員，改革政治機(jī)構(gòu)，實(shí)行抗日的外交政策、戰(zhàn)時的財政經(jīng)濟(jì)政策和抗日的教育政策，實(shí)現(xiàn)抗日的民族團(tuán)結(jié)，肅清漢奸賣國賊親日派，鞏固后方和改良人民生活的十項任務(wù)和要求。它帶有戰(zhàn)時憲法的性質(zhì)，簡單明了，為動員群眾、組織群眾，建立抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線，奪取抗戰(zhàn)的勝利，指明了斗爭方向。

三、陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)

1941年，為了進(jìn)一步鞏固陜甘寧邊區(qū)，發(fā)展抗日的政治、經(jīng)濟(jì)、文化建設(shè)，以增進(jìn)人民福利，堅持長期抗戰(zhàn)，11月，邊區(qū)第二屆參議會通過了陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)。

它規(guī)定，要團(tuán)結(jié)各社會階級、各抗日黨派，動員和發(fā)揮一切人力、物力、財力、智力，為保衛(wèi)邊區(qū)、保衛(wèi)西北、保衛(wèi)中國、驅(qū)逐日本帝國主義而戰(zhàn)；強(qiáng)調(diào)堅持與邊區(qū)境內(nèi)外友黨友軍及全體人民的團(tuán)結(jié)，反對投降分裂倒退的行為；改進(jìn)司法制度，廢止肉刑，重證據(jù)不重口供；厲行廉潔政治，嚴(yán)懲公務(wù)人員的貪污行為；保護(hù)農(nóng)民的私有土地；調(diào)節(jié)勞資關(guān)系；實(shí)行合理的稅收制度；實(shí)行男女平等原則、民族平等原則等。

它還規(guī)定，保證一切抗日人民（地主、資本家、農(nóng)民、工人等）的人權(quán)、政權(quán)、財權(quán)及言論、出版、集會、結(jié)社、信仰、居住、遷徙之自由權(quán)，人民有用無論何種方式控告任何公務(wù)員非法行為的權(quán)利。

它提出，共產(chǎn)黨愿與各黨各派及一切群眾團(tuán)體結(jié)成選舉聯(lián)盟，并在候選名單中確定共產(chǎn)黨員只占1/3，在共產(chǎn)黨員被選為某一行政機(jī)關(guān)之主管人員時，應(yīng)保證該機(jī)關(guān)之職員有2/3為黨外人士充任。這就是著名的建立抗日民主政權(quán)的“三三制”原則。同時，它第一次明確規(guī)定了少數(shù)民族的自治制度，決定建立蒙、回民族的自治區(qū)。

它的頒布和實(shí)施對團(tuán)結(jié)陜甘寧邊區(qū)和其他邊區(qū)人民保衛(wèi)和建設(shè)邊區(qū)，戰(zhàn)勝日本侵略者，起了重要作用。

四、陜甘寧邊區(qū)憲法原則

1946年4月，陜甘寧邊區(qū)第三屆參議會第一次大會在延安召開。會議通過了陜甘寧邊區(qū)憲法原則，規(guī)定了陜甘寧邊區(qū)的政權(quán)組織形式和選舉制度、人民的權(quán)利、司法制度和經(jīng)濟(jì)、文化政策。它規(guī)定，邊區(qū)、縣、鄉(xiāng)人民代表會議（參議會）為人民管理政權(quán)的機(jī)關(guān)；人民普遍直接平等無記名選舉各級代表，各級代表會選舉政府人員；各級政府對各級代表會負(fù)責(zé)，各級代表對選舉人負(fù)責(zé)；鄉(xiāng)代表會即直接執(zhí)行政務(wù)的機(jī)關(guān)；每屆選舉時，對各級政權(quán)的工作進(jìn)行大檢查；代表會議有權(quán)斥責(zé)或罷免違反人民的決議或玩忽職守的各級政府人員；在少數(shù)民族居住集中的地區(qū)，組織民族自治政權(quán)。它在新中國歷史上第一次規(guī)定了選舉的普遍、直接、平等、無記名投票的原則，第一次規(guī)定了各級司法機(jī)關(guān)獨(dú)立行使職權(quán)的原則，即各級司法機(jī)關(guān)除服從法律外，不受任何干擾。這些重要的規(guī)定為新中國建立之后制定憲法提供了寶貴的經(jīng)驗。

五、華北人民政府施政方針

1948年9月，解放戰(zhàn)爭節(jié)節(jié)勝利，華北解放區(qū)召開了臨時人民代表大會，通過了華北人民政府施政方針，規(guī)定了華北解放區(qū)的政治制度，決定建立各級人民代表大會并由其選舉同級人民政府，實(shí)行民主制度，還規(guī)定了人民的各項民主權(quán)利。當(dāng)時，根據(jù)中共中央的決定，華北人民政府是把晉察冀邊區(qū)政府和晉冀魯豫邊區(qū)政府合并而成立的，除領(lǐng)導(dǎo)華北地區(qū)外，還統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理華北、華東、西北3個地區(qū)的各項工作，所以，施政方針對其他解放區(qū)也有指導(dǎo)意義。它還為確定新中國的國體、政體和制定憲法進(jìn)一步積累了實(shí)踐經(jīng)驗。

革命根據(jù)地的立憲活動是黨所領(lǐng)導(dǎo)的新民主主義憲政運(yùn)動的重要組成部分和主流。這一時期制定的一系列憲法性文件所規(guī)定的革命任務(wù)、國家政權(quán)組織形式、人民的基本權(quán)利和義務(wù)以及經(jīng)濟(jì)文化等各方面的基本政策，還有司法制度、選舉制度以及民族自治、男女平等等基本原則，確立了新中國憲法的基本框架，為新中國成立后制定全面、完整的新憲法以及憲政運(yùn)動的進(jìn)一步發(fā)展打下了基礎(chǔ)。

第二節(jié) 新中國憲政的初步發(fā)展

1949年6月，新政治協(xié)商會議籌備會第一次會議在北平（今北京）舉行，決定起草起臨時憲法作用的共同綱領(lǐng)。其草案先后在北平組織政協(xié)代表分組討論，廣泛吸收了各方面的意見，然后將草案提交新政協(xié)籌委會第二次全體會議討論。本次會議于9月在北平舉行，決定將新政治協(xié)商會議改名為中國人民政治協(xié)商會議，并一致通過了共同綱領(lǐng)草案，決定提交一屆全國政協(xié)一次會議討論修改。

經(jīng)過3個月的準(zhǔn)備，1949年9月21~30日，中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議（簡稱一屆全國政協(xié)一次會議）在北平舉行。這時，全國尚未全部解放，還不可能通過普選來產(chǎn)生人大代表、召開全國人民代表大會會議和制定憲法，于是，由中國共產(chǎn)黨、各民主黨派、各人民團(tuán)體以及愛國人士組成的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織——中國人民政治協(xié)商會議的第一屆全體會議代行全國人民代表大會的職權(quán)。會議通過了共同綱領(lǐng)。

它規(guī)定：我國的國家政權(quán)屬于人民，國體是人民民主專政，是以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)，以工人階級為領(lǐng)導(dǎo)的工人階級、農(nóng)民階級、小資產(chǎn)階級、民族資產(chǎn)階級及其他愛國民主分子的人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的政權(quán)。它還規(guī)定了新中國人民民主政權(quán)的基本任務(wù)，人民的基本權(quán)利和義務(wù)，新中國的政權(quán)機(jī)關(guān)，軍事制度，經(jīng)濟(jì)、文化教育、民族和外交政策。

經(jīng)過5年的貫徹實(shí)施，它對于鞏固新政權(quán)、建設(shè)新國家、促進(jìn)我國由新民主主義向社會主義發(fā)展發(fā)揮了重要作用，其所規(guī)定的任務(wù)基本完成。于是，1953年組織了普選，并于1954年9月召開了一屆全國人大一次會議，通過了新中國的第一部憲法。

第三節(jié) 社會主義憲法制度的確立

1954年憲法用根本大法的形式把人民民主的原則和社會主義原則固定下來，是我國社會主義民主和社會主義法制的定型化、條文化,標(biāo)志著我國社會主義憲法制度的確立，也標(biāo)志著我國的憲政運(yùn)動進(jìn)入新的發(fā)展階段。

一、新中國第一部憲法出臺的經(jīng)過

1953年1月，中央人民政府委員會舉行會議，認(rèn)為制定憲法的主客觀條件已經(jīng)具備，決定成立憲法起草委員會，同時又組織了一個以毛澤東為主席的憲法起草小組。從1954年1月開始，毛澤東親自領(lǐng)導(dǎo)這個小組開展工作。同年2月，憲法草案初稿定稿后，分送中共中央政治局和在京的中央委員、全國政協(xié)委員、部分專家學(xué)者討論修改，形成了一個正式的憲法草案初稿。3月，憲法起草委員會舉行會議，決定將初稿送北京和全國各大城市，組織各民主黨派、各人民團(tuán)體和社會各方面的代表人物進(jìn)行討論。經(jīng)過8000多人81天的討論，共提出5900多條意見。

從3月至6月，憲法起草委員會共召開了7次會議進(jìn)行認(rèn)真的研究，采納了100多條意見，最后，通過了提交全國人民討論的憲法草案。從6月16日開始，在全國范圍內(nèi)開展了3個月的大討論，參加討論的人數(shù)約1.5億人，提出116萬條修改意見。9月9日，憲法起草委員會舉行會議，再次對草案進(jìn)行了修改，決定提交一屆全國人大一次會議審議。

1954年9月，一屆全國人大一次會議在北京舉行。劉少奇作了關(guān)于憲法草案的報告。9月20日，大會一致通過了憲法。

二、第一部憲法的基本內(nèi)容

1954年憲法確認(rèn)我國是工人階級領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主國家；規(guī)定我國的一切權(quán)力屬于人民，人民行使權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人大和地方各級人大，即我國實(shí)行人民代表大會制的政治制度；規(guī)定全國和地方各級人大以及其他國家機(jī)關(guān)一律實(shí)行民主集中制；規(guī)定中國是統(tǒng)一的多民族國家，即采取單一制的國家結(jié)構(gòu)形式；規(guī)定國家的任務(wù)是依靠國家機(jī)關(guān)和社會力量，通過社會主義工業(yè)化和社會主義改造，保證逐步消滅剝削制度，建立社會主義社會。

它規(guī)定中國公民在法律上一律平等，還規(guī)定了公民的基本權(quán)利和自由，同時規(guī)定公民有遵守憲法和法律、勞動紀(jì)律、公共秩序，尊重社會公德，愛護(hù)和保衛(wèi)公共財產(chǎn)，依法納稅和服兵役保衛(wèi)祖國的義務(wù)，有勞動能力的公民還有勞動的義務(wù)。

它規(guī)定我國生產(chǎn)資料所有制有國家所有制即全民所有制、合作社所有制即勞動群眾集體所有制、個體勞動者所有制、資本家所有制；國家在過渡時期的總?cè)蝿?wù)、總路線是逐步實(shí)現(xiàn)國家的社會主義工業(yè)化，逐步完成對農(nóng)業(yè)、手工業(yè)和資本主義工商業(yè)的社會主義改造（簡稱“一化三改”）。

1954年憲法在新中國的憲法史和憲政史上占有十分重要的地位，是我國走向依法治國的重要標(biāo)志，是社會主義民主法制建設(shè)的新起點(diǎn)。

第四節(jié) 憲法制度曲折發(fā)展的時期

1954年，社會主義憲法制度在我國確立，但其發(fā)展并不是一帆風(fēng)順的，在“文化大革命”中，它遭到嚴(yán)重破壞，直到1978年底中共中央召開十一屆三中全會，才開始全面恢復(fù)。

一、我國憲政建設(shè)的曲折歷程

1956年召開的中共八大曾提出修改憲法的建議，但是，這一建議尚未付諸實(shí)施，黨的指導(dǎo)思想就開始出現(xiàn)“左”的錯誤。隨著反右派斗爭擴(kuò)大化、階級斗爭的步步升級，經(jīng)濟(jì)上的大躍進(jìn)，國家社會生活出現(xiàn)了許多不正?，F(xiàn)象，我國的憲政也深受其害。

例如：各級人代會和全國人大常委會會議不能按期召開，立法工作時斷時續(xù)，國家和地方的一些重大問題沒有提請全國人大及其常委會或地方各級人代會審議，國家權(quán)力機(jī)關(guān)對“一府兩院”的監(jiān)督流于形式，憲法規(guī)定的國家機(jī)構(gòu)、體制、職權(quán)及其相互關(guān)系沒有真正得到落實(shí)。

按照1954年憲法和全國人大組織法的規(guī)定，一屆全國人大及其常委會的任期到1958年9月屆滿，二屆全國人大代表的選舉應(yīng)在1958年7月15日以前完成。但實(shí)際上一直拖到1959年4月才召開二屆一次全國人代會。另外，從1958年至1963年，在一屆全國人大五次會議、二屆全國人大一次會議至四次會議都沒有聽取和審議“兩高”的工作報告，削弱了全國人大對它們的監(jiān)督權(quán)。二屆全國人大三次會議沒有按規(guī)定審議上年國民經(jīng)濟(jì)計劃執(zhí)行情況的報告、國家決算報告和當(dāng)年國民經(jīng)濟(jì)計劃報告、國家預(yù)算報告。有些年份，國民經(jīng)濟(jì)計劃的決定、國家預(yù)算的審批被隨意改變?yōu)橛扇珖舜蟪Ｎ瘯徟粋€別年份，甚至連全國人大常委會的審批也不進(jìn)行。

1962年后，各級人大及其常委會的工作有所恢復(fù)，但是，隨著全國城鄉(xiāng)普遍開展社會主義教育運(yùn)動，掀起階級斗爭的新高潮，各級人大及其常委會的各項工作再度處于停頓狀態(tài)。

“文化大革命”中，我國各級國家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都陷于癱瘓。全國人大常委會機(jī)關(guān)被軍管，全國人大及其常委會在長達(dá)8年零6個月沒有召開過一次會議。地方各級人代會也是如此。這期間，公民的基本權(quán)利失去了保障。全國人大常委會共計115名組成人員中，竟有60人被誣陷“有嚴(yán)重問題”，被任意批斗、侮辱，有的被投入監(jiān)獄，有的被迫害致死。這期間，地方各級人大和人民委員會被取消，由所謂集黨、政、財政、文化、軍事、審判、檢察各項權(quán)力于一身的革命委員會所取代。我國的經(jīng)濟(jì)停滯，社會動亂不止，國家陷于嚴(yán)重混亂狀態(tài)，民主法制建設(shè)更是遭到嚴(yán)重破壞。

二、1975年憲法

1970年上半年，我國的局勢相對穩(wěn)定，3月，毛澤東主席向中共中央政治局提出召開四屆全國人大一次會議和修改憲法的建議。政治局接受了這一建議，并就修改憲法的指導(dǎo)思想和一些原則問題，很快拿出了關(guān)于修改憲法問題的請示。3月中旬，中共中央召開工作會議，討論修憲問題，并成立了中共中央修改憲法起草委員會，提出修改憲法的原則是使憲法力求簡明扼要，通俗易懂，人人能記，便于運(yùn)用。

此后，政治局和修改憲法起草委員會拿出了憲法修改草案。但是，8月召開的中共九屆二中全會（廬山會議）后，全國先后進(jìn)行了批陳整風(fēng)、批林整風(fēng)、批林批孔運(yùn)動，此事乃被擱置起來。

1975年1月，中共十屆二中全會召開，再次討論四屆一次全國人代會的準(zhǔn)備工作，重新決定將憲法修改草案及相關(guān)報告提請全國人大討論。1月13日，在三屆全國人大一次會議召開的10年后，四屆全國人大一次會議終于召開，但是，是秘密舉行的。1月17日，會議通過了修改后的憲法。

1975年憲法按照“簡明扼要”的原則縮減為30條，不及1954年憲法106條的1/3。但它堅持了1954年憲法所確立的人民民主原則和社會主義原則，因此，總的說，1975年憲法仍是一部社會主義性質(zhì)的憲法。由于當(dāng)時正處在10年動亂的末期，江青反革命集團(tuán)仍掌握著一部分權(quán)力，在這部憲法中，不可能不反映“左”的路線而存在嚴(yán)重的缺陷和錯誤。主要表現(xiàn)在：

肯定了“左”傾思想的產(chǎn)物——無產(chǎn)階級專政下繼續(xù)革命的理論和實(shí)踐；肯定了“文化大革命”和所謂“全面的專政”；把1957年出現(xiàn)的、“文化大革命”中發(fā)展到極致的“大鳴、大放、大字報、大辯論”（即“四大”）寫進(jìn)憲法；規(guī)定我國生產(chǎn)資料所有制的形式只有單一的公有制，在農(nóng)村建立“政社合一”的人民公社，對城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)個體勞動者作了限制，對農(nóng)牧區(qū)社員的自留地、自留畜、家庭副業(yè)等都作了限制；肯定了“文化大革命”中通過“奪權(quán)”建立起來的革命委員會；在司法制度方面，取消了“人民法院獨(dú)立進(jìn)行審判，只服從法律”的原則和“地方各級人民檢察院獨(dú)立行使職權(quán)，不受地方國家機(jī)關(guān)的干涉”的原則，取消了人民陪審制度、公開審判制度、辯護(hù)制度，還取消了各級檢察院，規(guī)定“檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)由各級公安機(jī)關(guān)行使”，混淆了司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的界限；取消了全國人大監(jiān)督憲法的實(shí)施以及全國人大常委會監(jiān)督“一府兩院”的職權(quán)；取消了公民在法律上一律平等的基本原則和國家對公民享受經(jīng)濟(jì)、政治、文化、教育、社會保險等方面的權(quán)利與自由而提供物質(zhì)保障的規(guī)定，減弱了對公民權(quán)利保障的力度等。

三、1978年憲法

1976年10月，江青反革命集團(tuán)被粉碎，我國進(jìn)入一個新時期。但是由于“左”的思想還沒有得到清除，以階級斗爭為綱、堅持無產(chǎn)階級專政下繼續(xù)革命的理論在黨內(nèi)還處于指導(dǎo)地位，因而，從1976年10月到1978年12月中共十一屆三中全會召開前的兩年間，政治、經(jīng)濟(jì)等各方面工作處于徘徊狀態(tài)。

例如，各級人大的工作仍然裹足不前。四屆全國人大一次會議召開后，長達(dá)3年零1個月未開過一次會議；地方各級人代會到1977年10月，共2年零10個月未召開過會議。按全國人大組織法當(dāng)時的規(guī)定，全國人大常委會應(yīng)該每月舉行兩次會議，但從四屆全國人大一次會議召開到1978年2月五屆全國人大一次會議召開，3年零1個月僅舉行過4次會議，全部會期也不過9天。4次會議的內(nèi)容僅僅是通過了8個任免案（多數(shù)是任免駐外大使）、聽取了2次國民經(jīng)濟(jì)情況的說明、1次防震救災(zāi)情況匯報、1次出訪情況匯報、1次朱德委員長病情報告、1次政府工作報告修改情況的匯報、1次召開五屆全國人大一次會議的說明，作了一個特赦全部在押戰(zhàn)犯的決定。而全國的國民經(jīng)濟(jì)計劃、財政預(yù)決算等國民經(jīng)濟(jì)的重大事項，3年零1個月未經(jīng)全國人大審查批準(zhǔn)，沒有制定一件法律，連華國鋒任國務(wù)院代總理和總理都沒由全國人代會決定。這期間，全國人大代表基本上沒有開展過活動，全國人大常委會組成人員除參加4次會議外，也沒有開展過活動。

上述情況基本上代表了1975年憲法公布后我國憲政的水平和狀況。

1977年10月，中共中央、全國人大常委會發(fā)布了關(guān)于召開五屆全國人大一次會議的決定，中共中央召開了各省（區(qū)、市）組織部長、統(tǒng)戰(zhàn)部長會議，決定進(jìn)行下一屆省級人大代表的選舉和召開省級人代會。各?。▍^(qū)、市）除召開本級人代會、選出新一屆革命委員會外，還選舉五屆全國人大代表。

1977年初，中共中央政治局決定修改1975年憲法，并由政治局全體成員組成了修改憲法委員會，還很快就拿出了憲法修改稿。10月，中共中央要求各?。▍^(qū)、市）和人民解放軍，采取適當(dāng)形式，征求黨內(nèi)外群眾對修改稿的意見。1978年2月，中共十一屆二中全會通過了憲法修改草案和修改憲法的報告，決定提請五屆全國人大一次會議審議。在3月1日召開的五屆全國人大一次會議上，中共中央委托葉劍英副主席作了修改憲法的報告，3月5日，1978年憲法獲得通過，同1975年憲法通過的時間僅相距3年零1個月。

1978年憲法繼承了1954年憲法、1975年憲法中的人民民主原則和社會主義原則，還規(guī)定了人民代表大會制度、民主集中制原則、民族區(qū)域自治制度，并寫入了在本世紀(jì)內(nèi)將我國建設(shè)成為農(nóng)業(yè)、工業(yè)、國防和科學(xué)技術(shù)現(xiàn)代化的偉大的社會主義強(qiáng)國新時期的總?cè)蝿?wù)，為“四個現(xiàn)代化”確立了憲法依據(jù)。

但是，由于受當(dāng)時歷史條件的限制，1978年憲法仍然存在比較嚴(yán)重的缺點(diǎn)和錯誤，主要是：

仍然肯定“文化大革命”和堅持無產(chǎn)階級專政下的繼續(xù)革命，堅持“政社合一”的人民公社制度，并對農(nóng)牧業(yè)經(jīng)營自留地、自留畜、家庭副業(yè)仍有限制；仍然保留了革命委員會，沒有恢復(fù)法院獨(dú)立進(jìn)行審判、只服從法律的原則和檢察院獨(dú)立行使職權(quán)、不受其他國家機(jī)關(guān)干涉的原則；對于重大的反革命案件和刑事案件，仍要發(fā)動群眾討論和提出處理意見，保留了搞群眾運(yùn)動的“左”的痕跡；在公民權(quán)利方面，保留了公民有運(yùn)用“大鳴、大放、大字報、大辯論”的權(quán)利，沒有恢復(fù)公民在法律上一律平等的基本原則等。

由于1978年憲法存在一些缺陷，也由于隨著民主法制建設(shè)的發(fā)展，對憲法的完善提出了新的要求，所以，這部憲法公布實(shí)施僅1年多，全國人大便于1979年7月通過了關(guān)于修正憲法若干規(guī)定的決議，對其作了某些修改。例如，規(guī)定縣和縣以上的地方各級人大設(shè)立常委會；規(guī)定將地方各級革命委員會改為地方各級人民政府，將自治地方的自治機(jī)關(guān)之一由自治地方的革命委員會改為政府，確定了我國比較規(guī)范的自治機(jī)關(guān)；將縣級人大代表的選舉改為由選民直接選舉，擴(kuò)大了我國選舉制度的民主性、直接性；將上級檢察院同下級檢察院的關(guān)系由監(jiān)督改為領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。另外，還通過修改1954年地方組織法、人民法院組織法、人民檢察院組織法，使國家機(jī)構(gòu)的職權(quán)和運(yùn)作進(jìn)一步規(guī)范化、法制化。1980年9月召開的全國人代會又通過了關(guān)于修改憲法第四十五條的決議，取消了公民“運(yùn)用大鳴、大放、大字報、大辯論的權(quán)利”。

可以看出，“文化大革命”結(jié)束后，我國加快了修憲和立法步伐，法制建設(shè)、憲政運(yùn)動開始恢復(fù)和發(fā)展。

第五節(jié) 現(xiàn)行憲法的制定與完善

中共十一屆三中全會以后，我國實(shí)行了改革開放的政策，政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會生活的各個方面很快就發(fā)生了巨大變化。1978年憲法盡管做過兩次修改，但仍不能適應(yīng)新形勢的需要，迫切需要對其進(jìn)行全面系統(tǒng)的修改。

一、1982年憲法的誕生

1980年9月，全國人大討論了中共中央的修憲建議，決定成立憲法修改委員會，由政治局和書記處全體成員和各民主黨派、各人民團(tuán)體主要負(fù)責(zé)人組成，葉劍英為主任委員，彭真、宋慶齡為副主任委員。1981年，中共中央又決定由彭真直接領(lǐng)導(dǎo)這次修憲工作，要求修憲要堅持四項基本原則，要從我國的實(shí)際出發(fā)，在研究、借鑒外國的經(jīng)驗時，要“洋為中用”，取其精華，去其糟粕，吸收符合我國實(shí)際情況和適合我國需要的東西；要在1954年憲法的基礎(chǔ)上總結(jié)我國社會主義發(fā)展的經(jīng)驗，繼承和發(fā)展其基本原則，要考慮當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)和發(fā)展的前景，以適應(yīng)新歷史時期現(xiàn)代化建設(shè)的需要。

按照上述指導(dǎo)方針，1982年2月，憲法修改委員會提出了憲法修改草案。4月22日，全國人大常委會聽取了彭真關(guān)于憲法修改草案的說明，26日，通過了關(guān)于公布憲法修改草案的決議，決定將憲法修改草案交付全國各族人民討論，全國各地提出大量意見和建議。據(jù)此，憲法修改委員會對草案逐章逐條進(jìn)行了修改，并在11月的會議上決定，將修改后的憲法修改草案提交全國人大審議。

11月26日至12月10日，五屆全國人大五次會議召開，彭真作了關(guān)于憲法修改草案的報告，根據(jù)全國人大代表在審議中提出的意見，對憲法修改草案再次作了修改。12月4日，大會通過了新憲法。參加投票的3040名全國人大代表，贊成票達(dá)3037票，僅有3票棄權(quán)。

二、對1982年憲法的四次修改

1982年憲法是新中國最好的一部憲法。但是隨著我國改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的深入發(fā)展，其某些規(guī)定同已經(jīng)發(fā)展了的現(xiàn)實(shí)也出現(xiàn)了不相適應(yīng)的情況，需要修改。由于不是全面修改，為了使憲法適應(yīng)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的需要，又保持長期穩(wěn)定，從1988年開始，對憲法的修改采用了修正案的方式，全國人大分別于1988年、1993年、1999年、2004年通過了4個憲法修正案。

（一）1988年憲法修正案

1988年4月，全國人大通過了第一個憲法修正案，共2條：

第一條是增加規(guī)定國家允許私營經(jīng)濟(jì)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)存在和發(fā)展。私營經(jīng)濟(jì)是社會主義公有制經(jīng)濟(jì)的補(bǔ)充。國家保護(hù)私營經(jīng)濟(jì)的合法的權(quán)利和利益，對私營經(jīng)濟(jì)實(shí)行引導(dǎo)、監(jiān)督和管理。

第二條是增加規(guī)定土地使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。

（二）1993年憲法修正案

1992年10月，中共十四大召開，確定我國經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制。因此，現(xiàn)行憲法中有關(guān)計劃經(jīng)濟(jì)的一些規(guī)定必須修改，以與之相適應(yīng)。

11月，中共中央憲法修改小組成立，具體負(fù)責(zé)這次修憲工作，其確定的修憲方針是：涉及國家政治、經(jīng)濟(jì)、社會生活的重大問題，必須進(jìn)行修改的一定要修改，可改可不改的不改，有些問題可在今后采取憲法解釋的方式予以解決。他們收集整理了各方面對修改憲法提出的意見和建議，并多次召開憲法學(xué)界、經(jīng)濟(jì)學(xué)界的專家座談會，征求意見。

12月，中共中央向各省（區(qū)、市）黨委、各中央國家機(jī)關(guān)發(fā)出了關(guān)于對《修改憲法部分內(nèi)容的初步意見》征求意見的通知。經(jīng)過對各地方、各部門和各方面專家的意見進(jìn)行分析研究，中共中央確定了一個修改憲法部分內(nèi)容的初步方案，并于1993年2月向全國人大常委會提出了關(guān)于修改憲法部分內(nèi)容的建議。

全國人大常委會討論了這一建議并通過了憲法修正案草案，決定提請全國人大審議。這之后，有關(guān)方面提出了一些新的修改意見，中共中央經(jīng)過慎重研究，又提出一個關(guān)于修改憲法部分內(nèi)容的補(bǔ)充建議。

1993年3月，八屆全國人大一次會議召開，按照法定程序，由2383名全國人大代表聯(lián)名，根據(jù)中共中央補(bǔ)充建議的內(nèi)容，提出一個憲法修正案（草案）補(bǔ)充修正案的議案。大會主席團(tuán)決定將這一議案列入議程，并建議將憲法修正案草案和補(bǔ)充修正案合并成一個議案，各代表團(tuán)都表示同意。于是兩案合并提交全體代表審議。

3月29日，全國人代會通過了這個憲法修正案，共9條，與1988年的修正案連續(xù)排序，被列為第3條至第11條。其主要內(nèi)容是：

增加規(guī)定我國正處于社會主義初級階段；把國家的根本任務(wù)修改成根據(jù)建設(shè)有中國特色社會主義的理論，集中力量進(jìn)行社會主義現(xiàn)代化建設(shè)，從而確立了中國特色社會主義理論的指導(dǎo)地位；增加了堅持改革開放的規(guī)定；把我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的最終目標(biāo)改為建設(shè)成為富強(qiáng)、民主、文明的社會主義國家；增加規(guī)定中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度將長期存在和發(fā)展。

將國家在社會主義公有制基礎(chǔ)上實(shí)行計劃經(jīng)濟(jì)，通過經(jīng)濟(jì)計劃的綜合平衡和市場調(diào)節(jié)的輔助作用，保證國民經(jīng)濟(jì)按比例地協(xié)調(diào)發(fā)展，修改為國家實(shí)行社會主義市場經(jīng)濟(jì)；國家加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)立法，完善宏觀調(diào)控。這是我國經(jīng)濟(jì)體制的根本變革，使市場經(jīng)濟(jì)成為我國經(jīng)濟(jì)體制的基本模式。

將國營經(jīng)濟(jì)、國營企業(yè)均改為國有經(jīng)濟(jì)、國有企業(yè)；將國營企業(yè)經(jīng)營管理的自主權(quán)改為國有企業(yè)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)有權(quán)自主經(jīng)營，取消了服從國家的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和全面完成國家計劃的前提；也取消了集體經(jīng)濟(jì)組織接受國家計劃的指導(dǎo)的規(guī)定，消除了計劃經(jīng)濟(jì)的痕跡。

取消了農(nóng)村人民公社、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的概念，代之以農(nóng)村中的家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制的概念。在我國農(nóng)村現(xiàn)階段生產(chǎn)力水平上，它既是一種經(jīng)營方式，又是生產(chǎn)資料與勞動者的一種最好的結(jié)合方式，是農(nóng)村集體所有制經(jīng)濟(jì)的一種基本制度和基本形式，把它規(guī)定在憲法中，有利于農(nóng)村政策的長期穩(wěn)定和農(nóng)村生產(chǎn)的不斷發(fā)展。

（三）1999年憲法修正案

1997年2月，中共十五大召開，進(jìn)一步總結(jié)了我國改革開放以來的歷史經(jīng)驗。把這些經(jīng)驗規(guī)定在憲法中，可以更好地團(tuán)結(jié)和動員全國人民，建設(shè)有中國特色的社會主義。于是，根據(jù)中共中央關(guān)于修改憲法的建議，1999年3月15日，全國人代會通過了第三個憲法修正案，共6條，與1988年、1993年的修正案連續(xù)排序，被列為第12條至第17條。其主要內(nèi)容是：

將我國正處于社會主義初級階段，改為我國將長期處于社會主義初級階段；將國家的根本任務(wù)是根據(jù)有中國特色社會主義理論，集中力量進(jìn)行社會主義現(xiàn)代化建設(shè)，改為沿著中國特色社會主義道路，集中力量進(jìn)行社會主義現(xiàn)代化建設(shè)；在指導(dǎo)思想中，加入了鄧小平理論；增加規(guī)定中華人民共和國實(shí)行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家，確立了我國治理國家的基本方略。

增加規(guī)定國家在社會主義初級階段，堅持公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度，堅持按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度；用農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制代替了農(nóng)村中的家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制。

將關(guān)于個體經(jīng)濟(jì)、私營經(jīng)濟(jì)的規(guī)定修改為在法律規(guī)定范圍內(nèi)的個體經(jīng)濟(jì)、私營經(jīng)濟(jì)等非公有制經(jīng)濟(jì)，是社會主義市場經(jīng)濟(jì)的重要組成部分；國家保護(hù)個體經(jīng)濟(jì)、私營經(jīng)濟(jì)的合法的權(quán)利和利益；對個體經(jīng)濟(jì)、私營經(jīng)濟(jì)實(shí)行引導(dǎo)、監(jiān)督和管理。

還將反革命的活動，修改為危害國家安全的犯罪活動。

（四）2004年憲法修正案

2002年11月，中共十七大召開，在進(jìn)一步總結(jié)改革開放以來基本經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，明確提出了本世紀(jì)頭20年的奮斗目標(biāo)和重大方針政策。這些也有必要寫入憲法。

2003年4月，中共中央請各省（區(qū)、市）在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，提出修改憲法的建議。5月、6月，中央憲法修改小組先后召開6次座談會，聽取地方、部門和部分企業(yè)負(fù)責(zé)人、專家的意見，形成了中共中央關(guān)于修改憲法部分內(nèi)容的建議征求意見稿；8月、9月，召開了各民主黨派中央、全國工商聯(lián)負(fù)責(zé)人和無黨派人士座談會，部分理論工作者、法學(xué)專家和經(jīng)濟(jì)學(xué)專家座談會，然后，形成了中共中央關(guān)于修改憲法部分內(nèi)容的建議草案，在中共十六屆三中全會審議通過后，于2003年12月提交全國人大常委會審議，會上，關(guān)于提請十屆全國人大二次會議審議的憲法修正案草案的議案和憲法修正案草案獲得全票通過；2004年3月，獲得全國人代會通過。這個修正案共14條，與1988年、1993年、1999年的修正案連續(xù)排序，被列為第18條至第31條。其主要內(nèi)容是：

在國家的指導(dǎo)思想中寫入了“三個代表”重要思想；將建設(shè)有中國特色社會主義的道路改為建設(shè)中國特色社會主義道路，使這一表述更加準(zhǔn)確；增加規(guī)定推動物質(zhì)文明、政治文明和精神文明協(xié)調(diào)發(fā)展；在統(tǒng)一戰(zhàn)線的規(guī)定中增加列入社會主義事業(yè)的建設(shè)者。

將對土地實(shí)行征用，改為對土地實(shí)行征收或者征用，并給予補(bǔ)償，區(qū)分了對土地的“征收”和“征用”這兩種情形，以利于理順因征收、征用而發(fā)生的不同的財產(chǎn)關(guān)系；將關(guān)于個體經(jīng)濟(jì)、私營經(jīng)濟(jì)的規(guī)定再次修改為國家保護(hù)個體經(jīng)濟(jì)、私營經(jīng)濟(jì)等非公有制經(jīng)濟(jì)的合法的權(quán)利和利益，鼓勵、支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，并對非公有制經(jīng)濟(jì)依法實(shí)行監(jiān)督和管理，以利于促進(jìn)非公有制經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

規(guī)定公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯，國家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)，為了公共利益的需要，國家可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實(shí)行征收或者征用，并給予補(bǔ)償。

增加規(guī)定國家建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障制度，國家尊重和保障人權(quán)；還將戒嚴(yán)改為緊急狀態(tài)。

三、現(xiàn)行憲法及其修正案中對我國憲政有巨大影響的重要內(nèi)容

現(xiàn)行憲法的基本框架和基本原則同1954年憲法相同，內(nèi)容卻有很大發(fā)展。現(xiàn)行憲法及其修正案中對我國憲政有巨大影響的重要內(nèi)容主要是：堅持四項基本原則；確定了我國在新的歷史時期的根本任務(wù)；堅持改革開放；重視和擴(kuò)大公民的基本權(quán)利和義務(wù)；健全和完善人民代表大會制度；鞏固和發(fā)展中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度；健全民族區(qū)域自治制度；完善基層直接民主制度和基層群眾自治制度；確立了依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的基本方略；明確尊重和保障人權(quán)；堅持民主集中制原則；確立了國家經(jīng)濟(jì)制度；加強(qiáng)社會主義法制建設(shè)；促進(jìn)社會主義精神文明建設(shè)；確定了我國的兩項基本國策；規(guī)定了我國的行政區(qū)劃；昭示中國人民的神圣職責(zé)——完成統(tǒng)一祖國的大業(yè)。

第六節(jié) 憲法相關(guān)法

憲法相關(guān)法（也稱憲法性法律、國家法）是我國憲法制度的重要組成部分。它包括選舉各級人大代表的法律，國家機(jī)構(gòu)的組織、組成人員、職權(quán)及其議事程序的基本法律，國防基本法律，外交基本法律，特別行政區(qū)的基本法律（香港特別行政區(qū)基本法，簡稱香港基本法；澳門特別行政區(qū)基本法，簡稱澳門基本法；香港特別行政區(qū)駐軍法，簡稱香港駐軍法；澳門特別行政區(qū)駐軍法，簡稱澳門駐軍法），民族區(qū)域自治基本法律等，以及與國家主權(quán)和國家標(biāo)志相關(guān)的法律（國旗法；國徽法；關(guān)于中華人民共和國國慶日的決議；領(lǐng)海及毗連區(qū)法；專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法；反分裂國家法；國籍法），維護(hù)國家安全與秩序和公民基本權(quán)利的若干基本法律（戒嚴(yán)法；集會游行示威法；國家賠償法）。

（作者分別系全國政協(xié)委員、全國政協(xié)港澳臺僑委員會委員；中國社會科學(xué)院法學(xué)所研究員、博士生導(dǎo)師、中國法律史學(xué)會會長）