普遍均等的公共圖書(shū)館服務(wù)體系：概念、障礙及其對(duì)策研究

●王瑛琦（黑龍江大學(xué) 信息管理學(xué)院，哈爾濱 150080）

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，隨著國(guó)內(nèi)關(guān)于公共服務(wù)均等化問(wèn)題迅速受到重視，在圖書(shū)館界，關(guān)于建設(shè)普遍均等的公共圖書(shū)館服務(wù)體系的問(wèn)題也隨之迅速受到前所未有的重視，其表現(xiàn)之一就是有關(guān)這方面的論著層出不窮。但是，諸如普遍均等的公共圖書(shū)館服務(wù)體系的具體內(nèi)涵是什么，現(xiàn)階段建設(shè)普遍均等的公共圖書(shū)館服務(wù)體系的主要障礙什么，應(yīng)采取什么對(duì)策推進(jìn)建設(shè)普遍均等的公共圖書(shū)館服務(wù)體系等問(wèn)題，仍然是一個(gè)值得繼續(xù)探討的問(wèn)題。

1 何謂普遍均等的公共圖書(shū)館服務(wù)體系？

關(guān)于普遍均等的公共圖書(shū)館服務(wù)體系的概念，邱冠華等人的《覆蓋全社會(huì)的公共圖書(shū)館服務(wù)體系：模式、技術(shù)支撐與方案》一書(shū)（2008年）已作了初步界定：“是指一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的公共圖書(shū)館服務(wù)體系可以保障居住其中的所有人，無(wú)論其經(jīng)濟(jì)狀況、年齡、性別、身體狀況、種族、宗教等區(qū)別，都能就近獲取其需要的知識(shí)、信息、文化資源以及其他的圖書(shū)館服務(wù)。”[1]筆者認(rèn)為，“普遍均等”概念的內(nèi)涵可從“覆蓋全社會(huì)”“就近獲得服務(wù)”和“權(quán)利平等”三個(gè)方面詮釋。

1.1 覆蓋全社會(huì)：“普遍均等”的基本表現(xiàn)

顧名思義，“覆蓋全社會(huì)”指的是圖書(shū)館服務(wù)的所及范圍，即以全社會(huì)所有人群都能得到服務(wù)為其范圍。具體到每一個(gè)公共圖書(shū)館而言，“覆蓋全社會(huì)”指的是在所屬區(qū)域范圍內(nèi)所有居民無(wú)遺漏地都能得到圖書(shū)館服務(wù)。對(duì)一個(gè)國(guó)家而言，每個(gè)地區(qū)的圖書(shū)館服務(wù)所覆蓋的人口數(shù)量之和，就是這個(gè)國(guó)家的公共圖書(shū)館服務(wù)“覆蓋全社會(huì)”的程度。對(duì)一個(gè)特定的區(qū)域（如一個(gè)省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)等）而言，實(shí)際得到公共圖書(shū)館服務(wù)的人口數(shù)量與該區(qū)域應(yīng)得到公共圖書(shū)館服務(wù)的人口數(shù)量之比，就是該區(qū)域公共圖書(shū)館服務(wù)的覆蓋率（“覆蓋全社會(huì)”的程度）。在現(xiàn)實(shí)的服務(wù)實(shí)踐中，不存在“服務(wù)盲區(qū)”（某區(qū)域或某部分居民得不到圖書(shū)館服務(wù)）是覆蓋全社會(huì)的基本要求；覆蓋率高低是衡量一個(gè)地區(qū)公共圖書(shū)館服務(wù)體系是否完善的基本標(biāo)準(zhǔn)之一。普遍均等的公共圖書(shū)館服務(wù)，首先指的是遍及所有人的服務(wù)，而“遍及所有人的服務(wù)”必然要求“覆蓋全社會(huì)”。所以說(shuō)，覆蓋全社會(huì)是“普遍均等”的基本表現(xiàn)。

1.2 就近獲得服務(wù)：“普遍均等”的可及性

為了更好地理解“就近獲得服務(wù)”的意義，我們可以作這樣一個(gè)假設(shè)：設(shè)某一個(gè)縣的方圓面積為5000多平方公里，人口80萬(wàn)，在縣城里建有面積為2000平方米的公共圖書(shū)館一座，且未在縣城之外設(shè)有分館和流動(dòng)服務(wù)點(diǎn)，即未建成公共圖書(shū)館服務(wù)體系，但該縣政府宣稱該圖書(shū)館面向全縣人民服務(wù)，據(jù)此又聲稱該縣公共圖書(shū)館服務(wù)做到了“覆蓋全縣”。顯然，該縣所稱“覆蓋全縣”只是一個(gè)理論意義上的“應(yīng)然”，而不可能是現(xiàn)實(shí)意義上的“實(shí)然”，因?yàn)橹唤ㄓ幸蛔鶊D書(shū)館必然使得該縣絕大多數(shù)居民處于“服務(wù)盲區(qū)”（尤其是廣大農(nóng)村地區(qū)的居民），其主要原因是該縣的圖書(shū)館服務(wù)對(duì)大多數(shù)居民來(lái)說(shuō)不具有可及性，即大多數(shù)居民無(wú)法就近獲得圖書(shū)館服務(wù)，因而事實(shí)上得不到圖書(shū)館服務(wù)?？梢?jiàn)，只具有“覆蓋全社會(huì)”的條件尚不足以做到“普遍均等”，還必須具備“就近獲得服務(wù)”的條件。所以，讓居民“就近獲得服務(wù)”也是“普遍均等”的必備條件。關(guān)于就近獲取服務(wù)的程度，公共圖書(shū)館界往往用“服務(wù)半徑”來(lái)衡量，只不過(guò)各國(guó)對(duì)服務(wù)半徑的要求不盡一致。國(guó)際圖聯(lián)／聯(lián)合國(guó)教科文組織于2001年修訂的《公共圖書(shū)館服務(wù)發(fā)展指南》建議：在城市和近郊，利用私人交通工具到達(dá)最近的圖書(shū)館的時(shí)間不超過(guò)15分鐘。[2]而英國(guó)所確定的“服務(wù)半徑”則用“在指定距離到達(dá)固定圖書(shū)館的住戶比例”來(lái)衡量（見(jiàn)表1）。[3]

表1 在指定距離到達(dá)固定圖書(shū)館的住戶比例

我國(guó)的《公共圖書(shū)館用地指標(biāo)》（2008年6月1日起正式施行）提出的公共圖書(shū)館服務(wù)半徑指標(biāo)為：大型公共圖書(shū)館≤9公里；中型公共圖書(shū)館≤6.5公里；小型公共圖書(shū)館≤2.5公里。同時(shí)規(guī)定：大型館覆蓋的6.5公里服務(wù)半徑內(nèi)不應(yīng)再設(shè)置中型館；大、中型館覆蓋的2.5公里服務(wù)半徑內(nèi)不應(yīng)再設(shè)置小型館。[4]

1.3 權(quán)利平等：“普遍均等”的實(shí)質(zhì)

上文論述的“覆蓋全社會(huì)”“就近獲得服務(wù)”是“普遍均等”的主要內(nèi)容，或者可以說(shuō)是衡量“普遍均等”程度的主要指標(biāo)。那么，為什么要把“覆蓋全社會(huì)”和“就近獲得服務(wù)”作為“普遍均等”的主要內(nèi)容呢？這一問(wèn)題涉及到“普遍均等”的實(shí)質(zhì)——權(quán)利平等。

所謂權(quán)利平等，主要指的是“當(dāng)人們得到了相等的機(jī)會(huì)，擁有了基本的權(quán)益——在某種意義上是與他人一樣的權(quán)益，他們就會(huì)感到獲得了正義”。[5]對(duì)公共圖書(shū)館服務(wù)來(lái)說(shuō)，所謂“權(quán)利平等”指的是人人都具有平等地獲得圖書(shū)館服務(wù)的機(jī)會(huì)，亦即對(duì)所有讀者而言的機(jī)會(huì)平等。對(duì)此，聯(lián)合國(guó)教科文組織《公共圖書(shū)館宣言》的描述是：“公共圖書(shū)館應(yīng)不分年齡、種族、性別、宗教、國(guó)籍、語(yǔ)言或社會(huì)地位，向所有人提供平等的服務(wù)?！盵6]眾所周知，我國(guó)公共圖書(shū)館服務(wù)在“機(jī)會(huì)平等”的保障上還有很大差距，這主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是城市居民與農(nóng)村居民之間的獲得公共圖書(shū)館服務(wù)的機(jī)會(huì)權(quán)利嚴(yán)重不均等；二是東部發(fā)達(dá)地區(qū)居民與中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)居民之間的獲得公共圖書(shū)館服務(wù)的機(jī)會(huì)權(quán)利嚴(yán)重不均等；三是非弱勢(shì)人群與弱勢(shì)人群之間獲得公共圖書(shū)館服務(wù)的機(jī)會(huì)權(quán)利嚴(yán)重不均等。在我國(guó)，建設(shè)普遍均等的公共圖書(shū)館服務(wù)體系的意義就在于解決這種“機(jī)會(huì)權(quán)利嚴(yán)重不均等”的問(wèn)題。而“覆蓋全社會(huì)”是達(dá)到普遍均等的應(yīng)然條件，“就近獲得服務(wù)”則是達(dá)到普遍均等的實(shí)然條件；無(wú)論是“覆蓋全社會(huì)”還是“就近獲得服務(wù)”，都是為了實(shí)現(xiàn)權(quán)利平等——普遍均等的實(shí)質(zhì)和目的。

2 建設(shè)普遍均等的公共圖書(shū)館服務(wù)體系的障礙

2.1 政府觀念障礙

公共圖書(shū)館服務(wù)作為一種公共物品，政府是其主要的供給責(zé)任主體。因而，政府所秉持的觀念即政府對(duì)“公共圖書(shū)館服務(wù)應(yīng)該如何提供”問(wèn)題所持有的觀念，必然嚴(yán)重影響到建設(shè)普遍均等的公共圖書(shū)館服務(wù)體系的方向及其進(jìn)程。筆者認(rèn)為，現(xiàn)階段政府的觀念障礙主要表現(xiàn)在“一級(jí)政府辦一個(gè)實(shí)體型圖書(shū)館就算提供圖書(shū)館服務(wù)”的觀念。這種觀念必然帶來(lái)如下兩方面的弊端：

（1）“合法地”規(guī)避了地方政府提供普遍均等的公共圖書(shū)館服務(wù)的責(zé)任。“一級(jí)政府辦一個(gè)實(shí)體型圖書(shū)館就算提供圖書(shū)館服務(wù)”的觀念，無(wú)形中允許每一級(jí)地方政府以只辦一個(gè)實(shí)體型圖書(shū)館的方式來(lái)履行“提供公共圖書(shū)館服務(wù)”的責(zé)任，并以此宣稱重視公共圖書(shū)館服務(wù)，至于這種實(shí)體型圖書(shū)館服務(wù)是否覆蓋全社會(huì)和能否做到就近獲得服務(wù)的問(wèn)題則被遮蔽了。由此形成了這樣一種局面：靠省級(jí)財(cái)政支持的省級(jí)公共圖書(shū)館從理論上說(shuō)服務(wù)于全省人民，但事實(shí)上主要服務(wù)于省城的機(jī)構(gòu)和居民；靠地市級(jí)財(cái)政支持的市圖書(shū)館從理論上說(shuō)服務(wù)于全市人民，事實(shí)上卻主要服務(wù)于城區(qū)的居民；靠縣級(jí)財(cái)政支持的縣級(jí)圖書(shū)館從理論上說(shuō)是服務(wù)于全縣人民，事實(shí)上卻主要服務(wù)于縣城居民；而到了人口最多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級(jí)組織，則基本不提供圖書(shū)館服務(wù)（目前我國(guó)的大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府無(wú)力提供公共圖書(shū)館服務(wù)，而村級(jí)組織則根本沒(méi)有相應(yīng)級(jí)別的政府作為公共圖書(shū)館的建設(shè)主體）。這就是我國(guó)目前在公共圖書(shū)館服務(wù)供給上城鄉(xiāng)差別巨大的根本原因及其表現(xiàn)。

（2）在圖書(shū)館服務(wù)供給的評(píng)價(jià)體系中，邊遠(yuǎn)和基層居民的“權(quán)利平等”訴求被忽略了。在“一級(jí)政府辦一個(gè)實(shí)體型圖書(shū)館就算提供圖書(shū)館服務(wù)”的觀念下，省、市、縣級(jí)政府所在的城市居民的圖書(shū)館服務(wù)供給作為公共服務(wù)供給內(nèi)容而被各級(jí)地方政府所關(guān)注，而廣大農(nóng)村地區(qū)居民的圖書(shū)館服務(wù)需求則在無(wú)形中“忽略不計(jì)”了。其基本表現(xiàn)是：迄今我國(guó)公共圖書(shū)館評(píng)估指標(biāo)體系中，尚未設(shè)有專門衡量“覆蓋全社會(huì)”和“就近服務(wù)”的指標(biāo)（盡管有“服務(wù)點(diǎn)數(shù)”之類的指標(biāo)，但此類指標(biāo)的所占比重微乎其微，而且大部分“服務(wù)點(diǎn)”設(shè)在城市郊區(qū)，而沒(méi)有延伸至農(nóng)村腹地）。由此形成的一種局面是：投入巨資而建的面積越來(lái)越大的、裝潢越來(lái)越富麗堂皇的城市圖書(shū)館建筑紛紛拔地而起，而農(nóng)村圖書(shū)館建設(shè)卻仍是一片空白。

2.2 體制障礙

目前，我國(guó)公共圖書(shū)館管理體制在建設(shè)主體設(shè)置上的特點(diǎn)可概括為：垂直行政、分級(jí)財(cái)政基礎(chǔ)上的分責(zé)管理模式。這一特點(diǎn)的具體表現(xiàn)是：省級(jí)政府只負(fù)責(zé)建設(shè)省級(jí)圖書(shū)館，副省級(jí)政府只負(fù)責(zé)建設(shè)副省級(jí)圖書(shū)館，地市級(jí)政府只負(fù)責(zé)建設(shè)地市級(jí)圖書(shū)館，縣級(jí)政府只負(fù)責(zé)建設(shè)縣級(jí)圖書(shū)館，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府只負(fù)責(zé)建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)圖書(shū)館的“分級(jí)包干”建設(shè)模式。與此同時(shí)，還遵循著“每一級(jí)政府只負(fù)責(zé)建設(shè)一個(gè)公共圖書(shū)館”的默認(rèn)慣例。這種管理體制必然帶來(lái)如下弊端：

（1）掩蓋了政府間的能力差異，進(jìn)而默認(rèn)了“服務(wù)不均等”的現(xiàn)實(shí)?！胺旨?jí)包干”的體制，默認(rèn)的前提是每一級(jí)政府作為公共圖書(shū)館的建設(shè)主體的能力是相同的，都能夠提供普遍均等的公共圖書(shū)館服務(wù)。然而，事實(shí)并非如此——基層政府、經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的政府的實(shí)際情況往往是缺乏提供普遍均等的公共圖書(shū)館服務(wù)的能力，致使建設(shè)主體形同虛設(shè)。這也是我國(guó)目前廣大的城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民無(wú)法普遍均等地就近獲得公共圖書(shū)館服務(wù)的根本原因所在。

（2）嚴(yán)重制約了總分館服務(wù)體系的形成。真正的總分館體系應(yīng)該是：“總館建設(shè)主體和分館建設(shè)主體統(tǒng)一（經(jīng)費(fèi)來(lái)源統(tǒng)一）；總館主管部門與分館主管部門統(tǒng)一（管理統(tǒng)一）；總分館統(tǒng)一人、財(cái)、物管理，統(tǒng)一規(guī)劃和實(shí)施服務(wù)，統(tǒng)一服務(wù)水準(zhǔn)、（服務(wù)統(tǒng)一）?！盵7]在探索普遍均等的公共圖書(shū)館服務(wù)體系如何建設(shè)的過(guò)程中，建立總分館體系被普遍認(rèn)為是有效途徑。然而，垂直行政、分級(jí)財(cái)政基礎(chǔ)上的“分級(jí)包干”的管理體制，嚴(yán)重阻礙了上述“三統(tǒng)一”的總分館服務(wù)體系的形成，使得建設(shè)普遍均等的公共圖書(shū)館服務(wù)體系遇到了堅(jiān)硬的體制壁壘。也就是說(shuō)，“分級(jí)包干”的管理體制與權(quán)力、資源協(xié)調(diào)統(tǒng)一的總分館體系要求之間具有內(nèi)在沖突。這就是在我國(guó)實(shí)行總分館服務(wù)體系之所以艱難的體制性障礙所在。

除了上述兩種弊端之外，垂直行政、分級(jí)財(cái)政基礎(chǔ)上的“分級(jí)包干”的管理體制，還引發(fā)其他諸多弊端，如：政府壟斷提供公共圖書(shū)館服務(wù)的權(quán)力，其他社會(huì)力量難以介入；在宏觀管理上，行業(yè)協(xié)會(huì)的作用難以發(fā)揮，難以實(shí)行行業(yè)管理模式；在微觀管理上，難以實(shí)現(xiàn)圖書(shū)館理事會(huì)（或叫圖書(shū)館委員會(huì)）決策制度，從而難以建立真正的民主管理制度；等等。限于篇幅，本文不作展開(kāi)論述。

3 建設(shè)普遍均等的公共圖書(shū)館服務(wù)體系的對(duì)策

在目前的我國(guó)，建設(shè)普遍均等的公共圖書(shū)館服務(wù)體系應(yīng)考慮的對(duì)策涉及多方面，如立法保障對(duì)策、投入保障對(duì)策、技術(shù)條件保障對(duì)策，等等，本文限于篇幅無(wú)法面面俱到，故下面只針對(duì)上面分析的政府觀念障礙和體制障礙，討論如何突破這兩方面障礙的對(duì)策問(wèn)題。

3.1 突破觀念障礙的制度性對(duì)策：改進(jìn)評(píng)估制度

突破觀念障礙可以采取兩種策略，一是軟性策略，即通過(guò)學(xué)習(xí)、借鑒他人經(jīng)驗(yàn)等途徑改變?nèi)藗冾^腦中的固有觀念；二是硬性策略，即通過(guò)實(shí)施新的制度措施強(qiáng)制性地轉(zhuǎn)變?cè)杏^念，進(jìn)而促使人們樹(shù)立新的發(fā)展觀念。前者屬于誘導(dǎo)性對(duì)策，后者屬于制度性對(duì)策。本文側(cè)重討論制度性對(duì)策。

圖書(shū)館評(píng)估制度體現(xiàn)了一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的人們對(duì)“圖書(shū)館服務(wù)應(yīng)該是什么樣的”問(wèn)題的價(jià)值取向。我國(guó)目前的公共圖書(shū)館評(píng)估制度是在“一級(jí)政府辦一個(gè)實(shí)體型圖書(shū)館就算提供圖書(shū)館服務(wù)”的觀念前提下形成的，因而不能適應(yīng)建設(shè)普遍均等的公共圖書(shū)館服務(wù)體系的內(nèi)在要求。從評(píng)估指標(biāo)體系上看，其弊端主要表現(xiàn)在兩方面：一是“讀者服務(wù)工作”比重偏低，忽視服務(wù)結(jié)果評(píng)價(jià)；二是缺失衡量“就近服務(wù)”和“服務(wù)均等化”的指標(biāo)，無(wú)法體現(xiàn)“普遍均等”要求的實(shí)現(xiàn)程度。為此，筆者認(rèn)為，我國(guó)現(xiàn)行的公共圖書(shū)館評(píng)估制度應(yīng)在如下兩方面進(jìn)行重大改進(jìn)：

（1）加大“讀者服務(wù)工作”指標(biāo)所占的比重，注重圖書(shū)館服務(wù)結(jié)果評(píng)價(jià)。從我國(guó)現(xiàn)行的公共圖書(shū)館評(píng)估指標(biāo)體系看（見(jiàn)表2），“讀者服務(wù)工作”指標(biāo)盡管在7個(gè)一級(jí)指標(biāo)中分值最高，但在整個(gè)指標(biāo)體系中卻只占少部分分值——省級(jí)圖書(shū)館指標(biāo)體系中的27%，地級(jí)圖書(shū)館指標(biāo)體系中的31%，縣級(jí)圖書(shū)館指標(biāo)體系中的26%。這表明，現(xiàn)行評(píng)估制度仍然沒(méi)有走出“輕服務(wù)”的傳統(tǒng)觀念誤區(qū)。反觀英國(guó)的《公共圖書(shū)館服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)》（見(jiàn)表3），10個(gè)指標(biāo)幾乎都是關(guān)于“服務(wù)”績(jī)效的指標(biāo)，明顯地體現(xiàn)了“以服務(wù)為重”的評(píng)價(jià)理念。需要說(shuō)明的是，英國(guó)的《公共圖書(shū)館服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)》直接稱作“服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)”，意為“服務(wù)”是評(píng)價(jià)的主要內(nèi)容，而基本不涉及“管理”，所以不能簡(jiǎn)單地對(duì)比兩國(guó)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。但無(wú)論如何，我國(guó)的公共圖書(shū)館評(píng)估“重管理，輕服務(wù)”的價(jià)值取向是顯而易見(jiàn)的。

表2 我國(guó)省、地、縣級(jí)公共圖書(shū)館評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)（一級(jí)指標(biāo)及其分值）

為了轉(zhuǎn)變這種“輕服務(wù)”的評(píng)估理念，筆者提出兩方面建議：一方面，不僅要在分值的配置上給“讀者服務(wù)工作”以最大的分值，同時(shí)在“定級(jí)必備條件”的設(shè)計(jì)上，改變現(xiàn)在的把服務(wù)工作指標(biāo)與其他指標(biāo)平行對(duì)待（如把“讀者滿意率”指標(biāo)同“館舍建筑面積”等其他指標(biāo)同等對(duì)待）的做法，給關(guān)鍵的服務(wù)工作指標(biāo)（如“讀者滿意率”指標(biāo)）以最大的權(quán)重，以此充分體現(xiàn)“服務(wù)為本”“結(jié)果為本”的評(píng)價(jià)理念。[8]另一方面，借鑒《英國(guó)公共圖書(shū)館服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)》，制定專門用于我國(guó)公共圖書(shū)館讀者滿意度評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)，以此引導(dǎo)樹(shù)立重視服務(wù)工作及其成效的價(jià)值觀念。

（2）增設(shè)“就近服務(wù)”和“服務(wù)均等化”指標(biāo)。毋庸置疑，“就近服務(wù)”和“服務(wù)均等化”指標(biāo)是衡量“普遍均等”程度不可或缺的指標(biāo)。因此，在我國(guó)現(xiàn)行的四級(jí)公共圖書(shū)館評(píng)價(jià)指標(biāo)中設(shè)置“就近服務(wù)”指標(biāo)及“服務(wù)均等化”指標(biāo)，是進(jìn)一步完善我國(guó)公共圖書(shū)館評(píng)估制度的必然要求。

表3 英國(guó)公共圖書(shū)館服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)（英國(guó)文化新聞體育部2008年修訂）

在“就近服務(wù)”的評(píng)價(jià)方面，我國(guó)現(xiàn)行的公共圖書(shū)館評(píng)估指標(biāo)體系中尚無(wú)專門的衡量指標(biāo)，不過(guò)在2008年開(kāi)始實(shí)施的《公共圖書(shū)館用地指標(biāo)》中已經(jīng)提出有“服務(wù)半徑”方面的規(guī)范要求（見(jiàn)上文）。據(jù)此筆者建議，以《公共圖書(shū)館用地指標(biāo)》中的服務(wù)半徑指標(biāo)為基本目標(biāo)，立即將此指標(biāo)納入到評(píng)估指標(biāo)體系中，并配以相當(dāng)?shù)姆种?，考核評(píng)價(jià)各地對(duì)“就近服務(wù)”工作的重視程度。

在“服務(wù)均等化”的評(píng)價(jià)方面，我國(guó)現(xiàn)行的公共圖書(shū)館評(píng)估指標(biāo)體系中也沒(méi)有專門的衡量指標(biāo)。為此，筆者建議，在公共圖書(shū)館評(píng)估指標(biāo)體系中，應(yīng)設(shè)置相應(yīng)指標(biāo)來(lái)反映服務(wù)均等化實(shí)現(xiàn)程度。如可以考慮設(shè)置“農(nóng)村居民借閱冊(cè)次”“解答農(nóng)村居民咨詢?nèi)舜巍薄稗r(nóng)村流動(dòng)點(diǎn)數(shù)”“農(nóng)村居民用戶滿意率”（以上涉及到農(nóng)村居民的服務(wù)指標(biāo)應(yīng)與“文化共享工程建設(shè)”指標(biāo)結(jié)合起來(lái)）“為特殊用戶舉辦的活動(dòng)次數(shù)”“為特殊用戶解決疑難問(wèn)題的次數(shù)”“專供特殊用戶使用的設(shè)施設(shè)備完備率”“專為特殊用戶開(kāi)展的服務(wù)項(xiàng)目數(shù)量”“特殊用戶滿意率”等指標(biāo)。

3.2 突破體制障礙的對(duì)策：改變建設(shè)主體設(shè)置模式

眾所周知，我國(guó)目前“一級(jí)政府只辦一個(gè)公共圖書(shū)館”和“每一級(jí)政府都是公共圖書(shū)館的建設(shè)主體”的體制模式已經(jīng)成為了建設(shè)普遍均等的公共圖書(shū)館服務(wù)體系的最大障礙。那么，如何改變這種建設(shè)主體設(shè)置模式呢？筆者認(rèn)為，應(yīng)該首先歸納出建設(shè)主體的基本類別，然后各地選擇適合本地的類別，由此形成多元化的建設(shè)主體設(shè)置格局。綜合考慮我國(guó)現(xiàn)行的行政體制和財(cái)政體制，建設(shè)主體類別可大體劃分為以下幾種：① 縣級(jí)政府成為獨(dú)立建設(shè)主體（覆蓋全縣區(qū)）；② 地級(jí)市政府成為獨(dú)立建設(shè)主體（只覆蓋本市區(qū)）；③ 直轄市和副省級(jí)城市政府成為獨(dú)立建設(shè)主體（覆蓋本市轄區(qū)）；④ 省、縣兩級(jí)政府成為聯(lián)合建設(shè)主體（覆蓋全縣區(qū)）；⑤ 中央、省、縣三級(jí)政府成為聯(lián)合建設(shè)主體（覆蓋全縣區(qū)）。

在上述類別中，第二種類別在蘇州市、嘉興市等地已有各自的實(shí)踐，第三種類別在上海市、杭州市、長(zhǎng)春市、深圳市等地已有各自的實(shí)踐，第四種類別在廣東省以“流動(dòng)圖書(shū)館”形式得到了初步的實(shí)踐（但未達(dá)到覆蓋全縣區(qū)的程度）。筆者認(rèn)為，在可預(yù)見(jiàn)的將來(lái)，第二種類別和第三種類別有望成為現(xiàn)實(shí)（當(dāng)然，其過(guò)程肯定是較長(zhǎng)期而又艱巨的）。考慮到目前我國(guó)的縣政府“至少在可預(yù)見(jiàn)的未來(lái)無(wú)力獨(dú)立承擔(dān)建設(shè)覆蓋全社會(huì)的公共圖書(shū)館服務(wù)體系的責(zé)任”，[9]我們認(rèn)為，如何促成第四種和第五種建設(shè)主體類別是當(dāng)務(wù)之急。而要實(shí)現(xiàn)這兩種建設(shè)主體設(shè)置模式，須在一定程度上突破現(xiàn)行的行政管理體制和財(cái)政管理體制障礙，其難度可想而知。不過(guò)，從國(guó)外的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，這兩種聯(lián)合建設(shè)主體模式在我國(guó)的實(shí)現(xiàn)并非完全不可能。我們相信，等到我們的認(rèn)識(shí)和制度安排達(dá)到可行之機(jī)，這一難題終究會(huì)得到解決。

[1]邱冠華，等.覆蓋全社會(huì)的公共圖書(shū)館服務(wù)體系:模式、技術(shù)支撐與方案[M].北京：北京圖書(shū)館出版社，2008：3.

[2]Section of Public Libraries，IFLA.The Public library service：IFLA/UNESCOguidelinesfordevelopment[M].Munchen：K.G.Saur，2001：42.

[3]Department for Culture，Media and Spot，Public LibraryService Standards[EB/OL].[2009－11－17].http://www.culture.gov.uk/images/publication/Pagesfrim-CIPFAStats200506.pdf.

[4]中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院.公共圖書(shū)館建設(shè)用地指標(biāo)[S].北京：中國(guó)計(jì)劃出版社，2008：4－5.

[5]（美）萊斯利·里普森.政治學(xué)的重大問(wèn)題[M].劉曉等譯.北京：華夏出版社，2001：42.

[6]聯(lián)合國(guó)教科文組織.公共圖書(shū)館宣言1994[EB/OL].[2006－05－06].http://www.ifla.org/VII/s8/unesco/chine.pdf.

[7]蔣永福.現(xiàn)代公共圖書(shū)館制度研究[M].北京:知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，2010：280.

[8]李海英，蔣永福.我國(guó)公共圖書(shū)館治理評(píng)價(jià)制度的弊端及其改進(jìn)建議[J].情報(bào)資料工作，2010（5）：15－19.

[9]邱冠華，等.公共圖書(shū)館的設(shè)置與體系建設(shè)研究[J].中國(guó)圖書(shū)館學(xué)報(bào)，2010（3）：16－23，45.