城市公共安全規(guī)劃研究概述

李冬梅

2011年3月11日，日本東北部海域發(fā)生里氏9.0級(jí)地震并引發(fā)海嘯，造成了重大人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失。地震導(dǎo)致的日本福島第一核電站的核泄漏事故曾在一定時(shí)間內(nèi)引起了全世界的恐慌。城市公共安全問題也再一次成為人們高度重視的焦點(diǎn)。

城市公共安全問題在我國也越來越成為國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃體系的重要組成部分。2010年6月7日，胡錦濤主席在中科院第十五次院士大會(huì)及中國工程院第十次院士大會(huì)上，提出了關(guān)于科技發(fā)展工作的八點(diǎn)意見，內(nèi)容涉及“安全持續(xù)”“安全農(nóng)業(yè)”“生物安全”“食品安全”等主要內(nèi)容，其中第八點(diǎn)是:“大力發(fā)展國家安全和公共安全科學(xué)技術(shù)，提高對(duì)傳統(tǒng)和非傳統(tǒng)國家安全和公共安全的監(jiān)測、預(yù)警、應(yīng)對(duì)、管理能力，加強(qiáng)安全生產(chǎn)技術(shù)研究和推廣?！痹谖覈磕暌?yàn)楣舶踩珕栴}造成20余萬人失去生命，經(jīng)濟(jì)損失達(dá)6500億元[1]。制定城市公共安全規(guī)劃能夠減少由于自然災(zāi)害、人為災(zāi)害對(duì)城市的破壞，保護(hù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。研究編制和實(shí)施城市公共安全規(guī)劃對(duì)于協(xié)調(diào)人與自然、人與社會(huì)之間的關(guān)系以及保證城市良性運(yùn)轉(zhuǎn)、國家長治久安、可持續(xù)發(fā)展具有深遠(yuǎn)的意義[2]。

1 國內(nèi)外研究概況

國外如美國、日本等颶風(fēng)、地震頻繁的國家，城市安全方面的理論研究開始較早，并且都已用于城市管理中，從孤立地建設(shè)抗震、防洪、消防等單項(xiàng)系統(tǒng)向綜合化發(fā)展，從抗災(zāi)救災(zāi)轉(zhuǎn)向防災(zāi)，建立了以“防”為主、抗救結(jié)合的安全防災(zāi)管理體系，并制定了健全的法律法規(guī)[3]。西方主要國家的公共安全理論較為完善和成熟的重要標(biāo)志之一是緊急事態(tài)管理的周期理論，該理論也稱之為四個(gè)階段理論，它將整個(gè)公共安全管理的全過程分為減除(mitigation)、準(zhǔn)備(preparedness)、應(yīng)對(duì)(response)和恢復(fù)(recovery)。

目前，我國對(duì)城市公共安全的研究從社會(huì)學(xué)、管理學(xué)的角度居多，在城市規(guī)劃層面尚處在理論探索階段。受科技部委托，南開大學(xué)等多家高校和科研院所在國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局組織下，于2004年共同完成了“十五”國家科技攻關(guān)計(jì)劃“城市公共安全規(guī)劃與應(yīng)急預(yù)案編制及其關(guān)鍵技術(shù)研究”課題。所編制的《城市公共安全規(guī)劃編制指南》，為我國城市公共安全規(guī)劃的相關(guān)理論研究和規(guī)劃實(shí)踐提供了重要的技術(shù)支撐[3]。2005年中國城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院編制完成的《通州新城規(guī)劃》(2005～2020)首次將城市公共安全規(guī)劃的理論研究用于城市規(guī)劃實(shí)踐中。2006年成都市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院編制的《成都市中心城公共安全規(guī)劃》，在城市公共安全規(guī)劃方面進(jìn)行了更進(jìn)一步的探索和研究。

在我國的相關(guān)法律法規(guī)的建設(shè)中，也已經(jīng)明確了要將城市公共安全問題列入規(guī)劃研究范疇。2006年4月1日起施行的《城市規(guī)劃編制辦法》將城市安全問題列為城市總體規(guī)劃的強(qiáng)制性內(nèi)容，并做出了明確的規(guī)定。1)強(qiáng)調(diào)了“綜合防災(zāi)”的思想;2)提出了“公共安全”的概念。2008年1月1日起施行的《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，更是以法律的形式對(duì)城市規(guī)劃中防災(zāi)減災(zāi)、公共安全進(jìn)行了確定和保護(hù)。

2 規(guī)劃類型

朱坦、劉茂等在《城市公共安全規(guī)劃編制要點(diǎn)的研究》中，將城市公共安全規(guī)劃劃分成為城市公共安全總體規(guī)劃、城市公共安全分區(qū)規(guī)劃、城市公共安全專項(xiàng)規(guī)劃。其中，城市公共安全專項(xiàng)規(guī)劃包括七個(gè)專項(xiàng)規(guī)劃，即城市工業(yè)危險(xiǎn)源公共安全專項(xiàng)規(guī)劃、城市公共場所安全專項(xiàng)規(guī)劃、城市公共基礎(chǔ)設(shè)施安全專項(xiàng)規(guī)劃、城市自然災(zāi)害安全專項(xiàng)規(guī)劃、城市道路交通安全專項(xiàng)規(guī)劃、城市恐怖襲擊與破壞安全專項(xiàng)規(guī)劃、城市突發(fā)公共衛(wèi)生事件安全專項(xiàng)規(guī)劃[2]。

3 規(guī)劃要點(diǎn)

南開大學(xué)中國公共安全研究中心劉茂教授在《城市公共安全規(guī)劃編制要點(diǎn)和規(guī)劃目標(biāo)的研究》一文中，將城市公共安全規(guī)劃的編制要點(diǎn)概括為六個(gè)方面。

1)城市公共安全的風(fēng)險(xiǎn)分析。風(fēng)險(xiǎn)分析是包括風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)。風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)是在資料收集及現(xiàn)場查看的基礎(chǔ)上找出所存在的風(fēng)險(xiǎn)以及引起風(fēng)險(xiǎn)的主要因素，并對(duì)其后果作出定性的估計(jì)。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)是對(duì)城市系統(tǒng)發(fā)生事故和災(zāi)害的可能性及其嚴(yán)重程度存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行定性或定量評(píng)估評(píng)價(jià)。

2)城市公共安全規(guī)劃目標(biāo)的確定。規(guī)劃目標(biāo)的確定是以風(fēng)險(xiǎn)理論為指導(dǎo)，在風(fēng)險(xiǎn)分析的基礎(chǔ)上，針對(duì)城市風(fēng)險(xiǎn)的大小確定安全規(guī)劃的目標(biāo)。同時(shí)在調(diào)查分析城市系統(tǒng)內(nèi)各種因子相互關(guān)系的基礎(chǔ)上，確定城市系統(tǒng)的公共安全規(guī)劃目標(biāo)及其指標(biāo)體系。

3)城市公共安全規(guī)劃的風(fēng)險(xiǎn)減緩。在風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)基礎(chǔ)上，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效地減緩，以減少事故發(fā)生的概率并降低傷害及損失程度。找出現(xiàn)狀安全水平與規(guī)劃安全目標(biāo)距離的因素所在，采取積極的應(yīng)對(duì)措施，減少風(fēng)險(xiǎn)或消除風(fēng)險(xiǎn)可能產(chǎn)生的危害。

4)城市公共安全規(guī)劃的應(yīng)急救援系統(tǒng)。城市應(yīng)急救援計(jì)劃是指用于指導(dǎo)應(yīng)急救援行動(dòng)的關(guān)于事故搶險(xiǎn)、醫(yī)療急救和社會(huì)救援等的具體方案的制定，是城市應(yīng)急救援體系的重要組成部分。同時(shí)對(duì)應(yīng)急救援人員的日常培訓(xùn)和演習(xí)也是必不可少的。城市事故災(zāi)害應(yīng)急救援是一項(xiàng)涉及面廣、專業(yè)性強(qiáng)的工作，必須把各方面的力量組織起來，形成統(tǒng)一的救援指揮中心進(jìn)行統(tǒng)一指揮。

5)城市公共安全規(guī)劃的信息管理系統(tǒng)。規(guī)劃的管理信息系統(tǒng)，主要包括對(duì)信息的收集、錄入、存貯、傳輸、加工和輸出。城市公共安全管理信息系統(tǒng)是現(xiàn)代化城市公共安全管理中綜合處理的樞紐，也是公共安全信息管理、安全決策的關(guān)鍵。

6)城市公共安全規(guī)劃的實(shí)施。城市公共安全規(guī)劃實(shí)施是對(duì)城市土地、空間及資源加以合理配置及利用，減緩城市的風(fēng)險(xiǎn)。只有將城市公共安全規(guī)劃予以實(shí)施，才能實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃目標(biāo)，規(guī)劃實(shí)施過程也是建設(shè)城市公共安全系統(tǒng)的過程，進(jìn)而提高城市的安全水平[4]。

4 研究方向

中國災(zāi)害防御協(xié)會(huì)副秘書長金磊在《城市公共安全與綜合減災(zāi)規(guī)劃面臨九大思考》一文中，談到了關(guān)于公共安全和防災(zāi)減災(zāi)的研究所應(yīng)考慮的九大問題。其中，在第九個(gè)問題“中國城市建設(shè)呼喚未來災(zāi)害課題研究”中，提到了關(guān)于公共安全研究的九個(gè)發(fā)展方向。分別是:城市安全的綜合減災(zāi)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系及其方法;城市突發(fā)性火災(zāi)的危險(xiǎn)度及易損性分析;安全容量(或安全裕度)下的城市規(guī)劃的極限空間尺度;2020年前后城市主要災(zāi)情的發(fā)生、發(fā)展變化趨勢研究;城市綜合災(zāi)情損失的GDP與可持續(xù)發(fā)展的關(guān)系;城市安全功能區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)方法及關(guān)鍵技術(shù)要點(diǎn);城市綜合減災(zāi)規(guī)劃設(shè)計(jì)數(shù)據(jù)庫建立及其技術(shù);城市自然與人為災(zāi)害鏈的半定量分析;城市綜合災(zāi)情的相關(guān)因子全矩陣分析[5]。

城市公共安全是城市發(fā)展，尤其是可持續(xù)發(fā)展的重要影響因素之一，城市規(guī)劃領(lǐng)域應(yīng)該將其作為重要的課題進(jìn)行研究制定，而不應(yīng)該將二者孤立地進(jìn)行[1]。

[1]沈莉芳，陳乃志.城市公共安全規(guī)劃研究——以成都市中心城公共安全規(guī)劃為例[J].規(guī)劃師，2006(11):47-48.

[2]朱 坦，劉 茂，趙國敏.城市公共安全規(guī)劃編制要點(diǎn)的研究[J].中國發(fā)展，2003(4):70-71.

[3]曹世臻.陜南小城鎮(zhèn)公共安全規(guī)劃研究——以略陽縣城綜合防災(zāi)專項(xiàng)規(guī)劃為例[D].西安:西安建筑科技大學(xué)碩士論文，2010:5.

[4]劉 茂，趙國敏，王偉娜.城市公共安全規(guī)劃編制要點(diǎn)和規(guī)劃目標(biāo)的研究[J].中國公共安全，2006(1):21-22.

[5]金 磊.城市公共安全與綜合減災(zāi)規(guī)劃面臨九大思考[J].安全與健康，2005(5):11-12.