德國城市規(guī)劃體系對我國城市建設的啟示

李欣

0 引言

21世紀是資源緊缺的世紀，我國能源消費已超過美國成為第一大資源消耗國。我國城市必將面臨著人口、資源、環(huán)境與社會經(jīng)濟如何協(xié)調發(fā)展的挑戰(zhàn)。隨著我國社會經(jīng)濟的發(fā)展，城市化進程加快，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展面臨的形勢更為嚴峻。如何合理確定城市性質、規(guī)模和發(fā)展方向，走可持續(xù)發(fā)展之路，是當前我國城鄉(xiāng)規(guī)劃必須重視的問題。

與中國一樣，許多歐洲國家也曾經(jīng)歷或正在經(jīng)歷城市規(guī)劃和城市改造的艱巨任務。借鑒發(fā)達國家先進的發(fā)展理念，總結它們的經(jīng)驗教訓，不但能夠對我們的城鄉(xiāng)建設工作有所啟迪，而且可以避免我們少走彎路。

1 德國城市規(guī)劃法律基礎

1.1 規(guī)劃法規(guī)體系

德國城市規(guī)劃的編制已經(jīng)形成了比較完整的系統(tǒng)和辦法。德國城市規(guī)劃的編制過程是依據(jù)德國城市規(guī)劃法系的核心法律《建造法典》(Baugesetzbuch)進行的。聯(lián)邦建造法典的第一章規(guī)定:城市規(guī)劃分為兩個層面，分別是概略的土地利用規(guī)劃Flchennutzungsplan(簡稱F-Plan)和具有法定約束力的建造規(guī)劃 Bebauungsplan(簡稱B-Plan)。

德國關于城市規(guī)劃的立法分為聯(lián)邦、州和市鎮(zhèn)三個層面。德國聯(lián)邦享有規(guī)劃立法權，雖然各州也有規(guī)劃立法權，但必須與聯(lián)邦的立法相符合，因而也就在一定程度上使地方政府的規(guī)劃職能在內容和形式上都不會差別很大，并且使州政府在協(xié)調地方土地利用規(guī)劃中起著十分積極的作用。聯(lián)邦政府制定區(qū)域綜合規(guī)劃的指導原則，州政府則負責具體的規(guī)劃編制和實施。聯(lián)邦區(qū)域規(guī)劃法規(guī)定了區(qū)域規(guī)劃的內容、機構、責職和程序，其中包括了有關設計控制的保護條款，但聯(lián)邦政府的法律條款在城市規(guī)劃方面的影響力仍是微不足道的。這是因為每個州都會在各自的區(qū)域規(guī)劃和發(fā)展法規(guī)中對于聯(lián)邦法律有所調整，而州層面上的法律條款對于地方規(guī)劃部門具有約束效力。因此各州的規(guī)劃法規(guī)在細節(jié)上都會有所不同，但州的發(fā)展計劃和區(qū)域規(guī)劃都有一個共同的體系。

1.2 規(guī)劃行政體系

德國是一個聯(lián)邦制國家。1949年的《基本法》并沒有土地利用規(guī)劃的立法內容，各州都有各自的規(guī)劃立法和相應的規(guī)劃體系。直到1960年，才制定了《建造法典》，隨后又制定了有關條例，以規(guī)范各州的發(fā)展規(guī)劃和開發(fā)控制。聯(lián)邦政府的規(guī)劃主管部門是區(qū)域規(guī)劃、建設與城市發(fā)展部，其職能是制定有關的法規(guī)和政策，確保《建造法典》的實施，協(xié)調各州的發(fā)展規(guī)劃，并且負責制定跨區(qū)域基礎設施(如鐵路、機場和高速公路)的發(fā)展規(guī)劃。除了執(zhí)行聯(lián)邦的規(guī)劃法，州也有立法權，但必須與聯(lián)邦法相符合。聯(lián)邦和州的規(guī)劃法規(guī)都是作為發(fā)展規(guī)劃和開發(fā)控制的法定依據(jù)。

2 德國城市規(guī)劃體系

2.1 土地利用規(guī)劃(F-Plan)

土地利用規(guī)劃的工作對象是整個市域，相當于我國的城市總體規(guī)劃。大比例的土地利用規(guī)劃作為設計思考的戰(zhàn)略性基礎，確定整個市鎮(zhèn)的未來土地利用格局、提供交通設施投資的確切線路、公共和私人設施的區(qū)位、綠地系統(tǒng)、自然保護區(qū)，以及由于自然危害和污染等原因而限制開發(fā)的地區(qū)。

《聯(lián)邦建設法》要求，土地利用規(guī)劃(F-Plan)要確保城市的有序發(fā)展和土地利用的社會公平，目標是為了創(chuàng)造更為人性化的環(huán)境，保護基本自然環(huán)境。在編制土地利用規(guī)劃時，除了經(jīng)濟方面的考慮以外，公共和私人的利益都要得到應有關注和權衡，并要特別關注如下幾點:

1)有助于健康和安全的居住及工作環(huán)境;

2)現(xiàn)存地區(qū)中心的保存、更新和開發(fā);

3)保存和維護具有歷史、藝術和建筑價值的紀念物、地方中心、街道和公共空間。

在德國雖然建造權利受到法律的保護，但能夠建造什么則是由土地利用規(guī)劃限定的。

2.2 建造規(guī)劃(B-Plan)

建造規(guī)劃在工作深度上相當于我國的詳細規(guī)劃，同時又是一種地方法律，直接作為城市建設項目審批的法定依據(jù)。小比例的建造規(guī)劃(B-Plan)為管制各個地塊的用途和開發(fā)容量提供了依據(jù)。

1)建造規(guī)劃控制指標體系的核心內容。

在德國判定一部建造規(guī)劃(B-Plan)是否為“合格的建造規(guī)劃”的依據(jù)是:該建造規(guī)劃是否包含了建設的類型和程度、建筑許可范圍、地方交通用地這3個方面的控制指標。地方交通用地的控制指標規(guī)定了地方交通用地各部分的用途、規(guī)模、位置，構成了規(guī)劃用地的空間骨架。建設利用的類型和程度連同建筑許可范圍規(guī)定了建筑物的用途、體量、位置，明確了規(guī)劃用地建設主體的建筑物的空間形態(tài)。對于這3個方面而言，每個方面包含的控制指標都不是單一的，而是由多種空間控制指標組成的控制指標組。這3個方面的控制指標無疑是建造規(guī)劃控制指標體系的核心內容，構成建造規(guī)劃的核心空間控制要素。

2)建造規(guī)劃中的控制指標體系的特點。

德國建造規(guī)劃中的控制指標體系不僅包含設計方面的要求，還包括景觀和生態(tài)保護的具體條款，建造規(guī)劃中的控制指標都具有法律約束力。其控制指標體系不僅包括建筑設計方面，例如:最高建筑密度、最大容積率、最大層高和特定的屋檐高度、附屬建筑和停車空間、公共設施、住宅數(shù)量、限制開發(fā)或配置特定設施的空間、獨立式或并立式布局、雨水的自然徑流等內容，還包括環(huán)境保護控制措施。

2.3 設計指南和設計導引

為了對建筑形式、外貌和景觀的各個方面進行控制，聯(lián)邦政府機構和專業(yè)組織提供了制定詳細規(guī)定和地方法規(guī)范式的指導文件。除了前面提及的各種控制以外，市鎮(zhèn)當局有時還會通過設計指南，針對特定基地的開發(fā)控制要求，為建筑師和開發(fā)商提供建議。

通過場址規(guī)劃、草案、圖片和詳細的種植清單，對開發(fā)、景觀和生態(tài)設計的各種可能性進行示例。設計指南還可包括標準房型、立面處理和開窗形式、屋頂形式以及細節(jié)、基地布局和車道、景觀和植物配置、雨水徑流。設計指南并不是約束性的法規(guī)，但可以在基地布局、日照、安全監(jiān)視、造景、生態(tài)和水文等方面提出建議。

在德國，各個機構還編制各種設計導引，它們通常是建立在對于地域特征進行全面評析的基礎上，包括了城市形態(tài)及其景觀環(huán)境，涉及到從城鎮(zhèn)的整體形象到特定的區(qū)域、邊界、住區(qū)的外貌、空間、活動、形態(tài)和功能、建筑和景觀環(huán)境等方面。這些評析還包括對于建筑形式(比例、形制、裝飾、虛實比例、開窗、材料和色彩等方面)和住區(qū)形態(tài)的細致分析。

這些評析也為鄉(xiāng)村規(guī)劃、城市歷史保護規(guī)劃、舊城改造和新城建設提供明確的建議和意見。此外，設計指南與建造規(guī)劃相配套，在建筑設計、布局和造景方面提供詳細的導引。

3 德國城市規(guī)劃對中國的啟示

3.1 生態(tài)環(huán)境的保護始終是規(guī)劃編制的重要指導思想

城市是一個完整的生態(tài)系統(tǒng)，缺少城市綠地，生態(tài)環(huán)境就要惡化，因此綠化對于環(huán)境來說是至關重要的。德國對綠化的關注和投入非常大，從高速公路兩旁來看，山上綠樹成蔭，碧草似毯，看不到裸露的土地，空氣清新，環(huán)境美觀。城市中有成片的樹林，有大塊的草坪，既可給市民提供休閑的場地，也改善了區(qū)域的小氣候。

德國的城市在規(guī)劃時，不是首先考慮鐵路、公路建設用地，而是優(yōu)先考慮對森林、公園、庭院等綠地的保護和建設。在德國城市規(guī)劃體系中，綠地規(guī)劃先于城市控制性詳細規(guī)劃而率先制定，并且具有很高的法律地位，下行其他規(guī)劃必須要符合綠地規(guī)劃要求。這種規(guī)劃思想和手法從本質上使城市擁有了盡可能多的綠化面積，大量構筑物的修建都是在綠地面積中穿插進行的。與我國相比，正好相反，我們的城鄉(xiāng)建設是先進行用地性質劃分，把土地性質進行定位，進而在綠化用地范圍內進行綠化。德國國土綠化比率排在世界前列，平均綠化率高達60%，不僅有大面積的森林，而且對道路綠化也非常重視，甚至在許多城市有軌電車的路段均鋪有草坪，盡量利用每一塊可以利用的土地進行綠化。德國之所以能保持如此高的國土綠化率，與這種“先綠化，后建設”的規(guī)劃指導思想是分不開的。

目前我國的城市規(guī)劃，大多是按照如下的步驟進行:資料的收集和研究→社會經(jīng)濟狀態(tài)分析→確定城市性質、規(guī)模和發(fā)展方向→確定城市規(guī)劃的目標→根據(jù)目標分解為具體指標→按照以上問題提出不同的規(guī)劃方案→研究不同方案的利弊→確定總體規(guī)劃→按照總體規(guī)劃進行分區(qū)規(guī)劃→詳細規(guī)劃→近期實施方案制定→建設規(guī)劃的管理。通常情況下，規(guī)劃的重點在于城市土地和空間資源的規(guī)劃和管理，城市規(guī)劃的著眼點是城市社會經(jīng)濟的發(fā)展。雖然在有關城市規(guī)劃的法規(guī)中提出了社會、經(jīng)濟、人口、資源、環(huán)境的協(xié)調發(fā)展，但在實際操作時由于缺乏必要的保證措施和有效的實施手段，往往忽略了資源和環(huán)境的問題，而把主要注意力放在人口和社會經(jīng)濟的發(fā)展上。

3.2 公眾參與度高，建設和諧社區(qū)

根據(jù)德國的相關法律、法規(guī)，各種規(guī)劃方案及其可能產(chǎn)生的影響應當及早的告知公眾，并使公眾有機會對規(guī)劃進行評議。在規(guī)劃評審之前，政府組織召開公眾建議會來促進規(guī)劃項目的公眾認同程度，利益相關人士均可參加公眾會議，關注焦點往往集中在城市設計方面，如建筑密度和高度、開放空間和綠地、停車條款等，公眾意見能夠影響到規(guī)劃項目的特性甚至是政府當局的決策。

此外，建設規(guī)劃的草案必須進行為期一個月的公開展示，在此期間公眾可以提出書面意見或建議，這些都會在規(guī)劃方案決策時得到考慮。那些曾發(fā)表過意見的人士將被一一告知決策結果。德國在規(guī)劃公眾參與上已經(jīng)積累了相當豐富的經(jīng)驗，在對公眾提出意見的應對方面處理的非常人性化，這一點值得我們規(guī)劃工作者借鑒。

在整個城市規(guī)劃實施過程中，十分注重維護整個社區(qū)的和諧。在德國，任何地區(qū)新建樓房都必須首先經(jīng)過周邊居民對建筑方案的認可和城市規(guī)劃部門的批準，其中包括新建筑的高度、樣式、顏色和用途等。

根據(jù)城市規(guī)劃部門的要求，新建筑的顏色必須與周圍建筑的顏色協(xié)調，不能出現(xiàn)強烈反差;高度和樣式也必須與周邊建筑和諧。與此同時，城市規(guī)劃部門對新建建筑的用途也有明確的比例規(guī)定。

3.3 保護傳統(tǒng)

在建筑單體建設或改造方面，大到城市道路建設的擴建新建、城市舊城區(qū)改造，小到舊房內部增設相關設施的改造，德國人都始終注意保護建筑外觀和整個城市的基本格局，盡可能的保持建筑的原有風貌，并使之與周圍環(huán)境、構筑物相協(xié)調。

德國城市規(guī)劃管理有其獨到之處。在城市規(guī)劃管理部門，規(guī)劃工作被細化到人，由一到兩個人負責一個片區(qū)，并且人選相對固定。很多情況下，指定的管理者在相當長的一段時間內負責某個街道或片區(qū)的規(guī)劃管理工作，這樣，這個特定的管理者對所負責街道或片區(qū)的情況就會了如指掌。

更令我驚訝的是，由于這種體制，使得很多街道或片區(qū)的歷史資料保存的相當完整，我甚至見過一個老教授拿出他所管轄街道在1800年時候的老照片。這種責任到人的體制使得德國城市發(fā)展的歷史資料被很好保存下來，并建立了比較完善的城市檔案，為保護城市歷史文化遺存、建設特色城市風貌提供了重要依據(jù)。

4 結語

由于我國城市規(guī)劃發(fā)展的歷史較短，與迅速變化的城市發(fā)展形勢相比，現(xiàn)行城市規(guī)劃中還存在著一些亟待改進的薄弱環(huán)節(jié)，由于城市規(guī)劃編制時目標不夠完善，在分析確定城市發(fā)展目標時缺乏資源和環(huán)境的約束，導致了有些城市規(guī)劃本身的先天不足;由于我國正處于經(jīng)濟轉軌時期，因體制的原因，城市規(guī)劃的法制和管理還尚待完善，實施與規(guī)劃本身之間還存在相當距離。因此，從可持續(xù)發(fā)展的觀念出發(fā)，探索與之相適應的城市規(guī)劃理論和方法，以規(guī)劃為龍頭，保證實現(xiàn)城市社會、經(jīng)濟、人口、資源、環(huán)境的協(xié)調發(fā)展，無疑具有十分重要的意義。

［1］ 葉麟珀.淺議生態(tài)城市規(guī)劃［J］.山西建筑，2009，35(14): 21-22.