淺析工程質量法律體系與建設標準體系的關系

賈建斌

工程建設是一項周期長、投資大、涉及公共利益、影響國計民生的事業(yè)。建設工程的社會屬性和自然屬性的本質特點，決定了工程質量目標的控制不僅需要行政管理，而且需要技術控制，有賴于工程質量法律體系和工程建設標準體系的共同支撐。實踐證明，健全和完善工程質量法律體系和工程建設標準體系，對推動建設工程質量監(jiān)督管理體制的有效運行，對建設行政主管部門依法行政，對保證工程質量，對工程投資效益和社會效益的實現(xiàn)，都起著極大的保障和促進作用。

1 健全和完善工程質量法律體系

1.1 我國工程質量法律體系概況

法律體系通常是指由一個國家的全部現(xiàn)行法律規(guī)范分類組合為不同的法律部門而形成的有機聯(lián)系的統(tǒng)一整體［1］。工程建設領域調整工程質量權利義務關系的法律規(guī)范有機統(tǒng)一就構成了工程質量法律體系。新中國成立后，特別是改革開放以來，隨著市場經(jīng)濟和建筑科技的飛速發(fā)展，建設工程的規(guī)模越來越大，質量水平要求越來越高，有力地推動了建設領域法制化的進程。以《建筑法》為核心的具有中國特色的工程質量法律體系逐漸建立起來，形成了門類齊全、層級明確，包括《建筑法》《建設工程質量管理條例》等在內的一系列法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部委規(guī)章和地方政府規(guī)章。工程質量法律體系的建立為政府監(jiān)督工程質量提供了法律依據(jù)和制度保障，為建設、勘察、設計、施工、監(jiān)理等工程質量責任主體的建設活動規(guī)定了權利和義務，為確保建設工程質量安全，保障人民生命和財產(chǎn)安全，促進建設領域健康有序和諧發(fā)展，起到了巨大的推動作用，適應社會主義市場經(jīng)濟要求的工程質量監(jiān)督管理體制日益完善。

1.2 加強立法工作，提高立法水平

隨著社會的進步和改革的深入，人們的社會關系和利益格局發(fā)生著深刻變化，新情況、新問題不斷涌現(xiàn)，一些現(xiàn)行的法律、法規(guī)和規(guī)章已明顯不適應經(jīng)濟社會發(fā)展的要求，影響和制約了科學發(fā)展。從源頭上解決工程建設領域突出問題，必須從完善工程質量法律體系的制度層面進行綜合治理。應按照《立法法》《行政法規(guī)制定程序條例》《規(guī)章制定程序條例》等規(guī)定的立法原則、程序、權限，抓住重要領域和關鍵環(huán)節(jié)，認真查找制度上的漏洞，把實際管理中行之有效的做法和經(jīng)驗轉化為法律制度，及時對法律、法規(guī)和規(guī)章進行修訂和完善，使各項制度管得住、行得通、有實效。

1.3 加強規(guī)范性文件的編制和管理工作

在我國工程質量法律體系規(guī)章以下，還存在著數(shù)量龐大的政府及其建設行政主管部門編制的規(guī)范性文件。它們是執(zhí)行法律、法規(guī)、規(guī)章的“操作規(guī)程”，是對建設工程質量法律、法規(guī)、規(guī)章的細化與補充。行政機關大量行政行為都是直接根據(jù)行政規(guī)范性文件作出的，因而其在我國行政管理中具有非常重要的地位。加強行政規(guī)范性文件的編制和管理工作，對不符合法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定，或者相互抵觸、缺乏依據(jù)以及不適應經(jīng)濟社會發(fā)展要求，特別是含有加重企業(yè)負擔、地方保護、行業(yè)保護等方面的規(guī)范性文件要予以修改或廢止，保護公民、法人和其他組織的合法權益。

2 健全和完善工程建設標準體系

2.1 我國工程建設標準體系概況

國際標準化組織對標準的定義是:為在一定的范圍內獲得最佳秩序，對活動和其結果規(guī)定共同的和重復使用的規(guī)則、指導原則或特性文件。該文件經(jīng)協(xié)商一致制訂并經(jīng)一個公認機構的批準［3］，建設工程從開工建設到竣工驗收交付使用，要經(jīng)過勘察、設計、施工、監(jiān)理、檢測、驗收等各個階段和環(huán)節(jié)，其專業(yè)性、技術性的本質特點，決定了國家必須頒布標準對勘察、設計、監(jiān)理、檢測、施工質量驗收等方面進行統(tǒng)一規(guī)定。按照《工程建設國家標準管理辦法》和《工程建設行業(yè)標準管理辦法》的規(guī)定，形成了強制性與推薦性相結合，國家標準、行業(yè)標準、地方標準和企業(yè)標準相配套的工程建設標準體系。這就從技術控制的角度為建設市場提供了一整套運行規(guī)則，為引導和規(guī)范工程質量責任主體的質量行為，發(fā)揮著重要的基礎性作用。

2.2 施工質量驗收標準體系

在加入WTO后，為完善建設工程質量管理體制，轉變政府職能，按照“驗評分離、強化驗收、完善手段、過程控制”的指導思想，建設領域在原有驗收標準規(guī)范的基礎上，形成了現(xiàn)行施工質量驗收標準體系。政府監(jiān)督工程質量實現(xiàn)了由過去的“微觀”檢查的核驗制向“宏觀”監(jiān)督的備案制的轉變。現(xiàn)行施工質量驗收標準體系由GB 50300-2001建筑工程施工質量驗收統(tǒng)一標準統(tǒng)領，主要由15項專業(yè)工程施工質量驗收規(guī)范組成，涵蓋了單位工程的10個分部工程，在工程建設標準體系中施工質量驗收標準起“基準”標準的作用。通過“上道工序驗收不合格，不得進行下道工序施工”的原則，對各質量責任主體的質量行為進行規(guī)范，實現(xiàn)了對施工質量全過程、全方位的控制，確保工程主體結構安全和主要使用功能滿足設計要求。

2.3 嚴格落實工程建設強制性標準

對工程質量的技術控制，世界上大多數(shù)國家采取的是技術法規(guī)與技術標準相結合的管理體制。國家將涉及建設工程質量、安全、人體健康和環(huán)境保護的技術要求，用法規(guī)的形式規(guī)定下來，通過國家強制力保障實施，就形成了技術法規(guī)。但在現(xiàn)階段我國市場經(jīng)濟體制還不完善，按照技術法規(guī)和技術標準體制管理還需要有一個法律的準備過程。2000年建設部頒布了《實施工程建設強制性標準監(jiān)督規(guī)定》，以部門規(guī)章的法律形式對加強工程建設強制性標準實施的監(jiān)督工作進行了明確規(guī)定。在進行工程質量監(jiān)督管理和組織工程建設過程中，應將落實工程建設強制性標準提高到貫徹工程建設技術法規(guī)的高度來加以嚴格執(zhí)行，不執(zhí)行技術法規(guī)就是違法，就要受到法律的制裁。

3 工程質量法律體系與工程建設標準體系的關系

3.1 工程質量法律體系與工程建設標準體系的區(qū)別

工程質量法律體系是由工程質量法律規(guī)范組成的有機整體。工程質量法律規(guī)范不僅調整建設行政主管部門與工程質量責任主體之間的行政管理關系，而且還調整建設工程參建各方之間的質量關系，規(guī)范其質量責任行為，具有社會規(guī)范的屬性，通過國家強制力保障實施，是建設行政主管部門對工程建設進行質量監(jiān)督管理的法律依據(jù)，違反法律規(guī)定必將受到法律的制裁。它在法律規(guī)定的質量秩序和質量關系框架下進一步規(guī)范工程質量責任主體的質量行為，更重要的是規(guī)范工程參建各方的技術行為，規(guī)范施工一線人員尊重建設規(guī)律，是對建設領域施工技術和管理經(jīng)驗的總結和概括，調整著人與物的關系，本質上是技術規(guī)范。

3.2 工程質量法律體系與工程建設標準體系的統(tǒng)一

工程質量法律體系側重于從宏觀上對建筑市場進行規(guī)范，規(guī)范建設行政主管部門依法行政，規(guī)范工程參建單位的市場行為和工程質量行為，維護建筑市場秩序和工程質量管理秩序的建立和有效運行，確保工程質量處于受控狀態(tài)。工程建設標準體系側重于從微觀上對施工現(xiàn)場進行規(guī)范，規(guī)范工程參建單位的質量行為與技術行為，從技術控制的層面維護工程質量秩序，引導參建責任單位和人員尊重建設規(guī)律，嚴格施工管理和執(zhí)行施工工藝標準，確保工程實體質量達到國家合格等級的要求。在工程建設標準體系內，國家標準中的強制性條文，具有技術法規(guī)的性質特點，不執(zhí)行技術法規(guī)就是違法，將受到國家法律的制裁。所以，工程建設強制性標準將工程質量法律體系與工程建設標準體系緊密結合起來，共同維護工程建設質量管理秩序，確保工程質量安全和主要使用功能符合設計和規(guī)范的要求。

3.3 加強工程質量法律體系與工程建設標準體系互動機制建設的重要性

建設工程的社會屬性和自然屬性的本質特點，決定了工程質量目標的控制不僅需要行政管理，而且需要技術控制，不僅要有工程質量法律體系的保駕護航，還必須有工程建設標準體系的技術支撐。工程建設的過程就是執(zhí)行工程質量法律規(guī)范的過程，同時也是執(zhí)行工程建設標準規(guī)范的過程，“兩手都要抓，兩手都要硬”。工程質量法律體系與工程建設標準體系是既有區(qū)別，又有聯(lián)系。兩大體系相互協(xié)調配合，才能共同構建建設工程質量管理體系。我們應加強工程質量法律體系與工程建設標準體系互動機制的建設，為保證工程質量提供堅實的制度保障。

4 結語

工程質量法律體系與工程建設標準體系的建立和完善，是構建中國特色建設工程質量監(jiān)督管理體制的基礎性工作。我們必須以改革創(chuàng)新的精神，加強工程建設法律和標準體系基礎理論的研究，積極開展社會實踐，為建設領域科學發(fā)展，加快轉變經(jīng)濟發(fā)展方式，提供堅實的制度保障。

［1］ 孫國華，朱景文.法理學［M］.北京:中國人民大學出版社，2010:218.

［2］ 國務院法制辦公室.工程建設領域突出問題專項治理法律政策指導［M］.北京:中國法制出版社，1997.

［3］ 中國建設監(jiān)理協(xié)會組織.建設工程質量控制［M］.北京:中國建筑工業(yè)出版社，2011:160.