城中村改造中的多元利益邊際分析與策略

趙余慶

城中村是指位于城市規(guī)劃發(fā)展區(qū)內(nèi)的建設(shè)用地已經(jīng)或即將被城市用地包圍的村落。這些村落在社會、經(jīng)濟、土地利用、景觀等方面,具有明顯的由鄉(xiāng)村向城市轉(zhuǎn)型的過程特征,并在轉(zhuǎn)型期內(nèi)存在鄉(xiāng)村與城市要素的混合形態(tài),既具有較高程度的城市化特征,又保留濃厚的農(nóng)村特點。隨著各大城市在近郊空間上的快速推進,位于城市邊緣的村莊已被建成區(qū)深深地包圍,而原來近郊區(qū)的獨立村莊也逐漸成為現(xiàn)代化工廠和生活小區(qū)所包圍下的新的城中村。

城中村是城市急劇膨脹與城市管理體制改革相對滯后所產(chǎn)生的結(jié)果,其無序化建設(shè)和發(fā)展給現(xiàn)代城市帶來了諸多問題。城中村產(chǎn)生的社會、經(jīng)濟、環(huán)境等方面的問題亦日益成為影響我國城市健康和諧發(fā)展的痼疾。

在城中村改造中,存在著三個利益主體：政府、開發(fā)商和村民。政府、開發(fā)商、村民等若干“主體”在“策略相互依存”的情形下相互作用,既涉及村民的直接利益,又涉及社會公共利益、社區(qū)利益、企業(yè)利益和政府利益等,存在多方利益主體的博弈關(guān)系,其實質(zhì)是依據(jù)效率、公平與穩(wěn)定原則,通過解決產(chǎn)權(quán)、政策、開發(fā)效益及拆遷安置補償?shù)确矫娴膯栴}來均衡政府、開發(fā)商、業(yè)主之間的利益。

1 政府面臨的挑戰(zhàn)

在城市擴張的初期,政府在征用城市近郊土地時,由于不能在短期內(nèi)解決土地補償、村民就業(yè)與社會保障問題,因此不得不保留了村民宅基地和部分集體用地。隨著城市房地產(chǎn)業(yè)和出租業(yè)的繁榮,為了最大限度地取得土地產(chǎn)出的邊際利益,理性的村民與集體在只有名義所有權(quán)的集體用地和宅基地上,通過高密度、各自為政的建設(shè)方式,形成了目前急需改造的都市里的村莊。

1.1 現(xiàn)行土地征用制度缺陷

在現(xiàn)行土地征用制度下,關(guān)于征地補償?shù)牧⒎ㄈ匝匾u計劃經(jīng)濟的以土地產(chǎn)值倍數(shù)確定補償標(biāo)準(zhǔn)的思路,未充分考慮市場因素,這種補償僅僅是對土地價值的部分補貼,非地租補償,也不是地價補償。該政策實質(zhì)上是一種政府標(biāo)價的剛性政策,從補償標(biāo)準(zhǔn)上屬低層次的不完全補償標(biāo)準(zhǔn)。于是,土地出讓金與征地成本之間形成剪刀差,據(jù)有關(guān)資料顯示,土地增值收益占 50%～90%,同時農(nóng)民參與土地轉(zhuǎn)用增值收益的權(quán)利無形中被剝奪。

1.2 土地市場的一級壟斷

農(nóng)用地轉(zhuǎn)化為國家建設(shè)用地只有一個渠道,即土地征用化為國有。在土地征用過程中只有一個需求者——地方政府,城鎮(zhèn)建設(shè)用地一級市場只有一個供給者——地方政府,土地市場的源頭和供給出現(xiàn)高度壟斷的局面。這種制度也是土地隱形市場的關(guān)鍵成因。

1.3 公共服務(wù)設(shè)施短缺

城中村改造存在的一系列矛盾,諸如商業(yè)活動減少、居住環(huán)境惡化以及公共福利設(shè)施短缺等,是企業(yè)無法回避的難題。由于拆遷成本與容積率的要求,城市中心改造需要邊際利潤更高的商業(yè)項目,開發(fā)企業(yè)一味地追求經(jīng)濟效益,對承接大面積城中村的企業(yè)而言,經(jīng)常無視或違背城市規(guī)劃的要求。

2 開發(fā)商面臨的難題

2.1 拆遷難

多年來城中村無法進行徹底改造的原因在于拆遷。過低的征地補償標(biāo)準(zhǔn)與房地產(chǎn)開發(fā)的高額回報,容易引起農(nóng)民的抗?fàn)?征地單位和農(nóng)戶易陷入無休止的討價還價,這就會造成較高的延遲成本和交易費用,如工程進度的影響,高額利息,市場銷售時機的喪失等等。

2.2 征地難

由于集體土地由政府征用之后才能轉(zhuǎn)為建設(shè)用地,征與不征完全由政府壟斷,加之程序繁雜、周期漫長、暗箱操作,各種搭車收費以及腐敗原因,導(dǎo)致用地成本畸高,對投資者形成操作障礙,同時也引起房價畸高。

2.3 融資難

對開發(fā)商來說,資金鏈就是他們的生命線。根據(jù)現(xiàn)行政策,開發(fā)商要把改造項目資金的 70%作為監(jiān)管資金,那就意味著,如果拆遷周期一長,開發(fā)商的資金鏈很可能會斷掉。要想?yún)⑴c到城中村改造進程中來,開發(fā)商必須融資,而城中村改造是不能以土地來融資的,因為土地根本還不屬于投資人。現(xiàn)在開發(fā)商所簽的有關(guān)城中村改造協(xié)議都是意向性的,隨時可能退出,無法進行項目股權(quán)融資。

3 村民所處的弱勢地位

村民最關(guān)心的利益是舊村拆遷以后的補償和將來生活來源問題。城中村形成之前,村民一直都是以農(nóng)業(yè)為生,土地是村民的最基本生存保障資料。在農(nóng)用地和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)陸續(xù)非農(nóng)化的過程中,城中村村民卻沒有相應(yīng)地完成城市化,很大原因就在于城市政府把他們排除到社會保障體系之外,對這些村落內(nèi)部投資甚少。

4 主體利益的合理定位

1 )政府：城市綜合競爭力的提升。推動經(jīng)濟、城市和社會發(fā)展,是城中村改造的終極目標(biāo)。這一目標(biāo)得以實現(xiàn)的前提就是城中村改造可以使城市發(fā)展獲得新的動力和新的空間,以提升城市綜合競爭力。所以政府應(yīng)該把這作為自己的主要利益和合理利益目標(biāo)。

2 )開發(fā)商：恰當(dāng)?shù)睦麧櫤蜕鐣б妗３侵写甯脑旌蟮姆康禺a(chǎn)售價普遍較高,主要原因是城中村優(yōu)越的地理區(qū)位及由其帶來的房地產(chǎn)的更快的升值潛力。因此,這部分利益主要應(yīng)該由改造前這一區(qū)位的擁有者城中村村民享有,開發(fā)商只應(yīng)享有和其他開發(fā)項目相當(dāng)?shù)钠骄找?而不能擠占村集體和村民的利益空間和地方政府的合理利益,應(yīng)通過城中村改造達到品牌增值和開拓新市場等社會效益。

3 )村民：合理的安置和長期的社會保障。城中村的土地有兼顧村民生產(chǎn)和生活保障的兩種功能,而改造無疑在最大程度上觸動了村民的既得利益,使其不自覺的產(chǎn)生了猜疑、抵觸和不滿的情緒,也迷失了自己的合理利益所在。城中村改造可以使村民改變現(xiàn)有的生產(chǎn)和生活方式,離開公共設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施不完善的村莊。所以村民應(yīng)該全面觀察和考慮改造的成本和收益,降低進城預(yù)期,把謀求合理的安置和長期的社會保障作為自己的主要目標(biāo)。

5 城中村改造的總體策略

1 )城中村改造指導(dǎo)思想。以加快城市化、現(xiàn)代化進程,緩解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的矛盾、促進社會文明進步為目標(biāo),以制度創(chuàng)新、機制創(chuàng)新為動力,在切實保護農(nóng)民根本利益、維護社會長期穩(wěn)定的前提下,充分運用市場機制和行政、法律手段,從管理體制、物質(zhì)形態(tài)、經(jīng)濟組織等方面,因地制宜、統(tǒng)籌安排、多種形式、穩(wěn)步推進城中村改造。

2 )城中村改造的原則：政府調(diào)控、統(tǒng)一規(guī)劃;村為主體、一村一策;市場運作、自求平衡;依法改造,和諧發(fā)展。

政府調(diào)控、統(tǒng)一規(guī)劃——就是市政府按照城市總體規(guī)劃,結(jié)合城中村的現(xiàn)狀,負(fù)責(zé)城中村改造的審批工作,協(xié)調(diào)市直有關(guān)部門和城區(qū)、澤州縣政府服務(wù)城中村改造,維護規(guī)劃和政策的嚴(yán)肅性和統(tǒng)一性。

村為主體、一村一策——就是對于是否進行城中村改造,在充分征求群眾意見的基礎(chǔ)上由村集體依法決策,逐級上報,經(jīng)市城中村改造領(lǐng)導(dǎo)組批準(zhǔn)后實施。

市場運作、自求平衡——就是貫徹全新的經(jīng)營城市、經(jīng)營土地的理念,充分發(fā)揮市場機制的調(diào)節(jié)效應(yīng),公開招標(biāo)擇優(yōu)選擇開發(fā)商,確保改造工作公開、公平、公正,保證城中村建設(shè)的優(yōu)質(zhì)高效。具體實施過程中要分步實施,先易后難,先在班子力量強、經(jīng)濟條件好、群眾愿望迫切的村進行試點,取得經(jīng)驗后,再逐步推行。

依法改造——就是依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《土地管理法》《建筑法》《居民委員會組織法》《招標(biāo)投標(biāo)法》等法律依法進行改造。

和諧發(fā)展——就是要切實保證各方利益,要維護群眾的基本權(quán)益和農(nóng)村集體權(quán)益,實現(xiàn)“三贏”目標(biāo),即村民贏得符合現(xiàn)代城市文明的居住和生活環(huán)境,實施城中村改造的房地產(chǎn)開發(fā)商要贏得一定的利潤,政府通過城中村改造要贏得改善城市環(huán)境,提升城市品位,促進經(jīng)濟發(fā)展。

6 城中村改造的程序

1 )擬改造的城中村由村集體組織在充分征求群眾意見的基礎(chǔ)上提出申請,逐級報辦事處(鎮(zhèn))、區(qū)(縣)人民政府審核同意后,上報市城中村改造領(lǐng)導(dǎo)組審批。2)依據(jù)批準(zhǔn)的申請,由國土資源部門核定用地范圍,確定回遷安置和出讓用地面積;規(guī)劃部門編制詳細(xì)規(guī)劃;報市城中村改造領(lǐng)導(dǎo)組審定批準(zhǔn)。3)按照批準(zhǔn)的詳細(xì)規(guī)劃,國土資源部門為其辦理土地征用手續(xù),在改造區(qū)域內(nèi),凡屬村集體回遷安置、公共設(shè)施和公益事業(yè)用地,辦理劃撥土地使用權(quán)手續(xù)。凡屬經(jīng)營性用地,實行公開出讓方式,可凈地也可毛地出讓,出讓所得除招拍掛工作費用外,全部用于城中村建設(shè),存入專戶,實行?？顚Ｓ?。分別由當(dāng)?shù)卣付▽ｉT機構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)督使用。城中村改造后,國土資源部門應(yīng)將改造區(qū)內(nèi)的集體土地全部依法征為國有。4)村委依據(jù)用地的范圍和詳細(xì)規(guī)劃盡快編制拆遷、建設(shè)、安置方案,經(jīng)當(dāng)?shù)卣夂?報市城中村改造領(lǐng)導(dǎo)組辦公室備案。5)城中村改造項目建成后,由市城中村改造領(lǐng)導(dǎo)組組織有關(guān)單位進行綜合驗收,綜合驗收合格后由建設(shè)行政主管部門辦理房產(chǎn)登記發(fā)證手續(xù)。

[1] 敬 東.“城市里的鄉(xiāng)村”研究報告——經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)城市中心區(qū)農(nóng)村城市化進程的對策[J].城市規(guī)劃,1999(9)：18.

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