和諧調(diào)處是集體林權(quán)制度改革順利進(jìn)行的保證

趙 富

（山西省中條山國(guó)有林管理局， 山西 侯馬 043000）

集體林權(quán)制度改革是農(nóng)村集體林地林木產(chǎn)權(quán)確立并放活經(jīng)營(yíng)權(quán)、落實(shí)處置權(quán)、保障收益權(quán)的綜合性改革，是促進(jìn)農(nóng)民就業(yè)增收的戰(zhàn)略舉措。中條山國(guó)有林管理局與相關(guān)地方政府密切配合，積極貫徹落實(shí)集體林權(quán)制度改革精神，全面開展集體林權(quán)制度改革工作，在工作實(shí)踐中認(rèn)真研究和正確處理出現(xiàn)的糾紛，特別是國(guó)有林和集體林之間出現(xiàn)的糾紛問題，取得了階段性成果。筆者參與了全局國(guó)有林與集體林糾紛的調(diào)處，并進(jìn)行了深入的調(diào)查研究，現(xiàn)總結(jié)整理，以期為全面落實(shí)中央、省委林業(yè)工作會(huì)議精神，深化全省集體林權(quán)制度改革工作，和諧調(diào)處集體林與國(guó)有林的林權(quán)糾紛提供參考。

1 林權(quán)5個(gè)階段歷史沿革和4種依據(jù)的重要程度

林權(quán)依據(jù)的歷史沿革及其重要程度（或可信程度）是和諧調(diào)處林權(quán)糾紛的基礎(chǔ)，必須本著尊重歷史事實(shí)的原則，端正思想，熟悉掌握，不然解決問題沒有切入點(diǎn)，處理糾紛沒有依據(jù)。

1.1 五個(gè)林權(quán)改革階段

一是土地改革時(shí)期，按照政策劃歸國(guó)有的森林由國(guó)有（營(yíng)）林場(chǎng)管理，自留山分山分林到戶階段；二是農(nóng)業(yè)合作化時(shí)期的自留山林入社階段，從互助組到初級(jí)社然后到高級(jí)社，農(nóng)村林業(yè)逐步由分散經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)向集中統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)；三是人民公社化時(shí)期，山林集體所有，統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)階段（即四固定，確定林權(quán)）；四是改革開放時(shí)期，開展了以穩(wěn)定山權(quán)林權(quán)、劃定自留山和確定林業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制為主要內(nèi)容的林業(yè)“三定”工作（即穩(wěn)權(quán)發(fā)證）；五是2005年在全省范圍開展的以“三定”階段林權(quán)證為基礎(chǔ)的換發(fā)林權(quán)證工作。

新中國(guó)成立以來，分別在1952年、1958年、1962年、1982年、2005年為起始點(diǎn)的五次全省性的林權(quán)登記、確定、清理、穩(wěn)權(quán)發(fā)證，經(jīng)過長(zhǎng)期的經(jīng)營(yíng)管理，集體和國(guó)有的林權(quán)基本清晰。林權(quán)政策具有沿續(xù)性，每次“確權(quán)發(fā)證”都是以前一次為基礎(chǔ)的，因此，已經(jīng)確權(quán)發(fā)證的林權(quán)是歷史演變的結(jié)果。

1.2 四種主要林權(quán)依據(jù)

林權(quán)依據(jù)是指證明林地、林木權(quán)屬的材料或資料，其中包括四種依據(jù)：一是土地改革時(shí)期，劃歸國(guó)有和分山分林到各家各戶形成的花（冊(cè)）戶；“四固定”時(shí)期確定林權(quán)的登記表（一般由花（冊(cè)）戶中林地相連的幾戶組合登記而來）；“三定”時(shí)期穩(wěn)權(quán)發(fā)證即常說的1982年林權(quán)證、荒山使用證，這三種依據(jù)都是由縣級(jí)人民政府組織工作組形成；而2005年在全省開展的換發(fā)林權(quán)證工作，則是國(guó)有林、集體林分別進(jìn)行，國(guó)有林以國(guó)有林場(chǎng)組織工作組，由省人民政府頒發(fā)林權(quán)證；集體林以各縣、村組織工作組，由當(dāng)?shù)乜h人民政府頒發(fā)林權(quán)證。頒發(fā)的林權(quán)證都經(jīng)過了相鄰林權(quán)權(quán)利人的簽字確認(rèn)，并附有地形圖。二是營(yíng)造林規(guī)劃設(shè)計(jì)、驗(yàn)收?qǐng)D紙和資料、付款憑證以及其合作造林的合同、協(xié)議等。三是歷年來解決林權(quán)糾紛形成的文件、合同、手續(xù)等。四是二類調(diào)查的圖、表、簿和文字材料。這些資料是在20世紀(jì)80年代，國(guó)有林局設(shè)計(jì)隊(duì)技術(shù)人員邀請(qǐng)當(dāng)?shù)卮逦扇藛T到場(chǎng)地，按照國(guó)有林場(chǎng)的最初規(guī)劃和已經(jīng)頒發(fā)的林權(quán)證、解決的林權(quán)糾紛依據(jù)等在1∶1萬地形圖上勾繪后形成的。

1.3 各種林權(quán)依據(jù)的重要程度（可信度）

首先應(yīng)當(dāng)根據(jù)上述林權(quán)依據(jù)形成過程和各階段法律、法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，確認(rèn)林權(quán)證，其中以2005年換發(fā)的林權(quán)證和1982年林權(quán)證為主要依據(jù)；第二是歷史上解決林權(quán)糾紛的合同、協(xié)議、手續(xù)（在歷次換發(fā)林權(quán)證中，為方便管理而有插花兌換的林子）；第三是營(yíng)造林規(guī)劃設(shè)計(jì)、驗(yàn)收?qǐng)D紙及其資料、付款憑證、合作造林合同和協(xié)議；第四是二類調(diào)查的圖、表、簿和文件材料。同時(shí)雙方舉證的林權(quán)依據(jù)要尊重歷史，不符合法律要求及各個(gè)時(shí)期文件要求形成的依據(jù)，應(yīng)當(dāng)廢止。

2 林權(quán)糾紛產(chǎn)生的七大原因及其分析

林權(quán)糾紛的產(chǎn)生既有客觀歷史原因、自然地理原因，又有人為的主觀原因；既有認(rèn)識(shí)上的偏差又有工作中的疏漏，因此只有正確分析錯(cuò)綜復(fù)雜的原因，才能力求達(dá)成共識(shí)，和諧調(diào)處。

2.1 樹種糾紛

林權(quán)依據(jù)表述的樹種、林種、起源與現(xiàn)地目前的實(shí)際情況有差別。林權(quán)依據(jù)填寫樹種，一般都是當(dāng)時(shí)的主要樹種，由當(dāng)事人以當(dāng)時(shí)的現(xiàn)狀，目測(cè)幾種高大明顯的主要樹種而填寫。但是經(jīng)過幾十年的經(jīng)營(yíng)，或砍伐、撫育，或自然生長(zhǎng)，或經(jīng)過了人工栽植，當(dāng)時(shí)填寫的樹種砍伐了，變少了，而當(dāng)時(shí)較小的，或沒有的樹種現(xiàn)在長(zhǎng)大了，變成了主要樹種，資源狀況發(fā)生了變化，但只要林地地名和四至確認(rèn)便應(yīng)按證處理。

2.2 面積糾紛

林權(quán)依據(jù)表述的面積與現(xiàn)地實(shí)際面積相差較大。一般林權(quán)依據(jù)中的面積都是當(dāng)事人目估而來，因此目估與實(shí)測(cè)面積不符的情況較為常見，再加上有些當(dāng)事人工作能力、態(tài)度和方法存在問題，可能造成面積相差更大。這種情況，就是要用“面積服從四至”的辦法處理。

2.3 四至糾紛

林權(quán)依據(jù)表述的四至，一般都用“河、梁、溝心、大石頭、大松樹、小路”等，還有一些用“松林盡”等這樣的活字眼，有些界限隨著時(shí)間的推移，變成可移動(dòng)的界線，現(xiàn)在確認(rèn)困難，形成糾紛?？梢钥隙ǖ卣f，當(dāng)事人填寫四至的時(shí)候是清楚的、存在的，而經(jīng)過多年，四至中的一界或兩界不存在了，現(xiàn)在找不見了，或找見的與當(dāng)年的不一致。指樹的樹砍了，樹死了；指路的路擴(kuò)了，路移位了；指大石頭的，同時(shí)可以找見多個(gè)石頭等。這種情況，要詢問當(dāng)事人或相關(guān)歷史記載證明，或當(dāng)?shù)乩贤荆謭?chǎng)老同志證明，以求形成雙方共同確認(rèn)的界線。

2.4 地名糾紛

地名糾紛指林權(quán)依據(jù)中表述的小地名，一方指的座落位置和另一方指的座落位置不同造成的糾紛。這種情況，首先要判斷林權(quán)依據(jù)中四至界線與現(xiàn)地是否吻合，吻合林權(quán)依據(jù)即為正確，要予以確認(rèn)，不吻合則不能確認(rèn)。同時(shí)，也可以訪問當(dāng)事人或者老同志確認(rèn)證明。

2.5 林權(quán)依據(jù)重疊糾紛

1）完全重疊，指雙方都有林權(quán)證或林權(quán)協(xié)議，四至界線、地名、面積、樹種完全一樣。

2）部分重疊，指雙方都有林權(quán)證或林權(quán)協(xié)議，雙方的四至界線錯(cuò)位，一個(gè)或多個(gè)界線雙方認(rèn)同的位置不一致，部分面積重疊。

過去林權(quán)依據(jù)發(fā)放的時(shí)間錯(cuò)位，發(fā)放當(dāng)事人不是同一人，發(fā)放時(shí)未到現(xiàn)地核實(shí)。同一塊林地，前一年或集體或林場(chǎng)申請(qǐng)發(fā)放了林權(quán)證，而在后兩年或林場(chǎng)或集體又申請(qǐng)發(fā)放了林權(quán)證，在不知情的情況下，造成了雙方重證的現(xiàn)象。但也不排除當(dāng)時(shí)主管發(fā)放林權(quán)證的工作人員雖情況清楚，但故意制造糾紛的可能。這種情況雙方要和諧協(xié)調(diào)，追尋前一時(shí)期的林權(quán)依據(jù)確認(rèn)。在雙方都不能出據(jù)有效證明和沒有規(guī)章可循的情況下，可以按糾紛范圍雙方各半的意見處理。

2.6 無效的林權(quán)依據(jù)糾紛

無效的林權(quán)依據(jù)是指當(dāng)事人不顧歷史和事實(shí)，憑空申請(qǐng)辦理的林權(quán)依據(jù)。這種情況經(jīng)不起更深一層林權(quán)依據(jù)追究，如沒有20世紀(jì)60年代林權(quán)依據(jù)作基礎(chǔ)，或沒有期間造林活動(dòng)遺留痕跡等頒發(fā)的1980年代林權(quán)證，或沒有1980年代林權(quán)證及期間造林活動(dòng)遺跡為基礎(chǔ)換發(fā)的2005年的林權(quán)證等。

2.7 三種不為糾紛的情況

1）宜林荒山荒地按歷史上的林權(quán)規(guī)定屬國(guó)家所有，在原則上仍執(zhí)行“誰造歸誰有”的政策。因此，荒山荒地在沒有經(jīng)過造林活動(dòng)的情況下，應(yīng)當(dāng)按國(guó)有林地處理。在山西省，國(guó)有林地應(yīng)當(dāng)歸屬“省直林區(qū)的國(guó)有林場(chǎng)”和“縣國(guó)有林場(chǎng)”，若兩者的區(qū)劃范圍涉及不到的林地，由縣人民政府代行管理。如果進(jìn)行了拍賣活動(dòng)則應(yīng)按拍賣的情況處理。

2）一方拍賣或劃分了另一方持有林權(quán)依據(jù)的林地，與當(dāng)?shù)厝罕娀蚺馁I人形成合同，或成了自留山。對(duì)這種情況，林地管理權(quán)屬不能變，可以在尊重事實(shí)、尊重歷史的原則下，有條件地承認(rèn)承包合同，進(jìn)而形成使持有林權(quán)依據(jù)的一方與當(dāng)?shù)厝罕娀蚺馁I人形成新的合同關(guān)系；對(duì)于國(guó)有林被拍賣或劃分的現(xiàn)象，同時(shí)要遵循國(guó)有林改革的政策法規(guī)慎重解決。

3）一方在另一方持有林權(quán)依據(jù)的林地進(jìn)行了退耕還林、植樹造林等林業(yè)活動(dòng)，合作造林的按合作造林協(xié)議、合同解決；沒有協(xié)議或者合同的，可以雙方協(xié)商出資補(bǔ)償處理，也可以擁有林地權(quán)屬的一方給予從事林業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)的另一方一定的林木使用權(quán)，還可以按購買、換地、換林等辦法，經(jīng)協(xié)商徹底解決，不再留下隱患。

3 產(chǎn)生林權(quán)糾紛的原因是多方面的，也是較為復(fù)雜的，和諧調(diào)處林權(quán)糾紛應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持十項(xiàng)基本原則

當(dāng)前積極推進(jìn)集體林權(quán)制度改革首要的問題就是解決好糾紛問題，這是確權(quán)發(fā)證的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。這一環(huán)節(jié)處理妥當(dāng)與否，將直接影響到集體林權(quán)制度改革能否順利推進(jìn)，影響到各種利益的調(diào)節(jié)，影響到社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展。因此，在工作實(shí)踐中，中條山國(guó)有林管理局提出了和諧調(diào)處林權(quán)糾紛的十項(xiàng)原則和五種機(jī)制。

3.1 和諧調(diào)處林權(quán)糾紛的十項(xiàng)原則

1）堅(jiān)持穩(wěn)定壓到一切的原則；

2）堅(jiān)持尊重歷史和現(xiàn)實(shí)的原則；

3）堅(jiān)持有利于保護(hù)、培育和合理利用森林資源的原則；

4）堅(jiān)持當(dāng)事雙方主動(dòng)、互諒、互讓，有利于群眾的原則；

5）堅(jiān)持分級(jí)負(fù)責(zé)，就地調(diào)處，將矛盾處理在基層的原則；

6）堅(jiān)持先易后難，限期調(diào)處，積極協(xié)商的原則；

7堅(jiān)持一事一策一澄清，分門別類，就事論事的原則；

8）堅(jiān)持公平、公正、公開的原則；

9）堅(jiān)持態(tài)度端正，默契配合，誠(chéng)心溝通的原則；

10）堅(jiān)持實(shí)事求是，有理有據(jù)，依法依規(guī)的原則。

3.2 和諧調(diào)處林權(quán)糾紛的五種機(jī)制

3.2.1 建立組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制

就是要落實(shí)解決林權(quán)糾紛的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和責(zé)任主體。每縣與轄區(qū)國(guó)有林區(qū)都要成立領(lǐng)導(dǎo)組和工作機(jī)構(gòu)，由縣政府、省直林區(qū)主要負(fù)責(zé)人參加，辦公室設(shè)在縣林業(yè)局；各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要成立“和諧調(diào)處林權(quán)糾紛領(lǐng)導(dǎo)組”，主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)和省直林區(qū)下屬林場(chǎng)的負(fù)責(zé)人、村民委員會(huì)負(fù)責(zé)人參加，林場(chǎng)主管領(lǐng)導(dǎo)及其技術(shù)人員，縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）技術(shù)人員、林管員為主要辦事人員。參與糾紛調(diào)處的同志既要有豐富的工作經(jīng)驗(yàn)，又要思想好、素質(zhì)高、作風(fēng)正派、工作能力強(qiáng)。

3.2.2 建立宣傳發(fā)動(dòng)機(jī)制

就是要將林權(quán)政策宣傳到廣大人民群眾，尤其是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)同志和參與集體林權(quán)制度改革的工作人員。要采取多種形式廣泛宣傳，使廣大人民群眾充分認(rèn)識(shí)和諧調(diào)處林權(quán)糾紛的重大意義，充分了解有關(guān)政策，積極參與、支持調(diào)處工作，為和諧調(diào)處提供強(qiáng)有力的證人證言和資料依據(jù)；同時(shí)，要層層開展培訓(xùn)，剖析工作實(shí)例,使參與糾紛調(diào)處的人員掌握有關(guān)法律法規(guī)和政策，并能舉一反三在和諧調(diào)處糾紛中正確運(yùn)用。

3.2.3 建立達(dá)成共識(shí)機(jī)制

要使參與林權(quán)糾紛調(diào)處的同志清楚和諧調(diào)處林權(quán)糾紛的政策、程序、處理辦法等。和諧調(diào)處林權(quán)糾紛，既要依據(jù)歷史沿革，又要遵循《林木林地權(quán)屬爭(zhēng)議處理辦法》和《山西省人民政府辦公廳關(guān)于開展林權(quán)登記發(fā)證工作的通知》（晉政辦發(fā) [2004]30號(hào)）中“解決林權(quán)爭(zhēng)議的十二條辦法”，尊重歷史事實(shí)和客觀現(xiàn)實(shí)，堅(jiān)持按政策和原則辦事。同時(shí)，又要靈活運(yùn)用，在不違背政策和原則的前提下，具體問題具體處理，一糾紛一方法，最終達(dá)到形成共識(shí)、和諧解決復(fù)雜糾紛的目的。筆者對(duì)國(guó)有林與集體林插花分布、糾紛形成歷史原因復(fù)雜的現(xiàn)狀，在工作實(shí)踐中摸索出了解決糾紛的一系列措施和方法。歸納起來講，就是“以林換地、以林換林，適當(dāng)回購、協(xié)商分林，合作造林、兩權(quán)分離”。把局部問題的復(fù)雜性轉(zhuǎn)化為整體問題的簡(jiǎn)單性，既有利于林權(quán)糾紛的合理解決、雙方滿意、迅速確權(quán)，又能使雙方林木林地集中連片、林分整齊、便于今后的經(jīng)營(yíng)與發(fā)展。

3.2.4 建立勘界認(rèn)定機(jī)制

在解決糾紛的過程中，要做到相鄰林權(quán)權(quán)利人雙方互相清楚林權(quán)座落，簽字確認(rèn)無異議。國(guó)有林與集體林插花分布，你中有我、我中有你的，林權(quán)權(quán)利人不到現(xiàn)地核實(shí)確認(rèn)，很難暴露出是不是林權(quán)糾紛。即便是雙方都有林權(quán)依據(jù)或者已經(jīng)經(jīng)過了協(xié)商確權(quán)的林木林地，四至界線清楚，相鄰林權(quán)權(quán)利人也必須持林權(quán)依據(jù)到現(xiàn)地，雙方在同一張地形圖上簽字確認(rèn)，固定四至界線。相鄰林權(quán)權(quán)利人不簽字就確定林權(quán)的行為，是一種極為不負(fù)責(zé)的行為，很容易造成林木林地管理上的混亂，并留下后患，人為地制造新的矛盾和糾紛。

3.2.5 建立定期匯報(bào)機(jī)制

定期匯報(bào)可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題、解決問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)和諧調(diào)處林權(quán)糾紛領(lǐng)導(dǎo)組每十天向縣級(jí)辦公室匯報(bào)一次工作，總結(jié)和諧調(diào)處不同類型林權(quán)糾紛的經(jīng)驗(yàn)、措施、辦法，以便推廣，同時(shí)還可以掌握情況，及時(shí)糾正工作中的失誤。