我國行政事業(yè)單位會計集中核算現(xiàn)狀

□文/吳鵬飛 劉振

我國行政事業(yè)單位會計集中核算現(xiàn)狀

□文/吳鵬飛 劉振

推行會計集中核算有利于加強財政資金的管理和監(jiān)督，提高財政資金使用效益。但是，我國行政事業(yè)單位的會計集中核算缺乏規(guī)范的預(yù)算管理基礎(chǔ)，缺乏配套的政府采購機制，缺乏可行的、統(tǒng)一的經(jīng)費開支標(biāo)準(zhǔn)，核算工作與單位財務(wù)管理工作相分離等，本文對此提出相應(yīng)的完善策略。

集中核算；事業(yè)單位；預(yù)算管理

一、背景及意義

在研究、探索新的財政資金撥付方式中，一些地區(qū)借鑒國外國庫單一賬戶制度的做法，結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H，采用會計集中核算的模式，對財政性資金實行統(tǒng)一核算，集中支付，等時機成熟再向國庫集中收付制發(fā)展。會計集中核算是指在不改變單位內(nèi)部理財機制、資金支配權(quán)和財務(wù)管理職能的情況下，取消單位的現(xiàn)有銀行賬，由財政部門統(tǒng)一在銀行開設(shè)賬戶，集中辦理資金收付結(jié)算，集中進(jìn)行會計核算。這是鑒于目前行政事業(yè)單位中普遍存在的財務(wù)收支管理較為混亂、會計信息失真情況較為嚴(yán)重的現(xiàn)狀而采取的以會計集中核算為主要形式進(jìn)行的一項改革。其作為一項深化財政體制改革的嶄新工作，在強化財政監(jiān)督、提高財政資金使用效率、從源治腐、規(guī)范會計基礎(chǔ)工作、提高會計信息質(zhì)量方面已取得明顯成效。與以往財政管理制度相比，這項改革在三個方面取得了突破性進(jìn)展：一是改變了資金的管理方式。取消了行政事業(yè)單位的銀行賬戶，所有財政資金都集中在財政部門統(tǒng)一開設(shè)的賬戶；二是改變了收支的管理方式，單位所有的資金歸財政部門直接收付，單位財務(wù)收支行為受財政部門的全方位監(jiān)控；三是改變了會計的核算方式，由過去單位各自核算變?yōu)樨斦块T集中統(tǒng)一核算。這項改革的本質(zhì)就是建立了“財政性資金所有權(quán)歸政府，管理權(quán)歸財政，使用權(quán)歸單位”新的財權(quán)關(guān)系。

二、現(xiàn)狀分析

目前，許多財政資金在使用過程中的浪費和低效率，不是財政不想監(jiān)督，而是財政資金在下?lián)艿絾挝缓螅涫褂们闆r和方向不能通過單位會計信息真實地反映出來，部門領(lǐng)導(dǎo)對財政資金使用的隨意性、單位會計人員的專業(yè)素質(zhì)較低及在領(lǐng)導(dǎo)威懾下的做假動機，使得財政資金到了單位就成了“暗箱操作”，再加上“預(yù)算外資金”和“小金庫”，使得部門利益在財政資金的使用中占據(jù)主導(dǎo)地位，這不但造成財政秩序的混亂，也為腐敗滋生造就了制度上的溫床。

行政事業(yè)單位會計集中核算模式的實施，加強了對行政事業(yè)單位會計監(jiān)督，提高了財政資金使用的透明度，使財政資金的使用由“暗箱操作”變?yōu)椤瓣柟獠僮鳌?。會計的集中核算是加強財?wù)、財政資金管理的一項新舉措，在它的初始階段和任何新生事物一樣，也必然存在其局限性和不夠完善的地方。實行會計集中核算后，預(yù)算單位的財務(wù)管理、財產(chǎn)管理、理財機制、年度預(yù)算收支計劃的編報等都沒有改變，但是會計核算職能和資金的管理權(quán)移至核算中心，在現(xiàn)有的條件下最大限度地約束了單位的支出行為。因此，在會計核算中心運作過程中，難免會出現(xiàn)不協(xié)調(diào)的地方。

（一）缺乏規(guī)范的預(yù)算管理基礎(chǔ)，部門預(yù)算工作尚未到位?，F(xiàn)行粗放、傳統(tǒng)的預(yù)算管理體制與建立社會主義市場經(jīng)濟體制、構(gòu)建公共財政的基本框架要求已經(jīng)越來越不適應(yīng)，其弊端主要表現(xiàn)在財政資金分散支付、使用效益不高、財政缺乏有效監(jiān)督和控制等方面。實行會計集中核算改變了單位分散管理財政性資金的現(xiàn)狀，實現(xiàn)了財政性資金的統(tǒng)一管理和集中收付，但由于我國當(dāng)前的預(yù)算管理制度還不健全，行政事業(yè)單位各部門的財政性資金收支沒有全部納入預(yù)算管理，所以只能在有限范圍內(nèi)強化了單位收支管理，提高了財政性資金的使用效益；同時預(yù)算監(jiān)督機制也尚不健全，人大、審計等部門的監(jiān)督職能還相當(dāng)薄弱，預(yù)算執(zhí)行不力的矛盾相當(dāng)突出。實行集中統(tǒng)一核算，核算中心接受支付申請的依據(jù)是單位的預(yù)算指標(biāo)，沒有預(yù)算指標(biāo)或超預(yù)算指標(biāo)的支付申請，核算中心有權(quán)予以拒絕，從而起到強化預(yù)算約束的作用。所以，集中統(tǒng)一核算有賴于預(yù)算編制的相應(yīng)改革，也就是說，預(yù)算要細(xì)編，實行部門預(yù)算，支出預(yù)算要細(xì)化到每個部門及每個項目，核算中心根據(jù)細(xì)編的預(yù)算指標(biāo)辦理各項資金支付。而目前納入核算中心管理的單位實行部門預(yù)算工作尚未到位，在支出方面隨意性仍然存在，預(yù)算對支出的控制和約束非常薄弱。

（二）缺乏配套的政府采購機制。政府采購制度是公共支出管理的有效手段，這一制度的建立，要求各級行政事業(yè)單位的公共支出要以法定的程序，主要通過競爭性招標(biāo)采購的方式從市場上采購商品、工程和服務(wù)。在西方，采購性支出一般占財政支出的30%～40%。實行會計集中核算后，財政資金的管理由以前的事后監(jiān)督轉(zhuǎn)為事前、事中、事后的全方位和全過程的監(jiān)控，同時也能對行政事業(yè)單位采購進(jìn)行源頭控制，有效杜絕財政資金被擠占、挪用、浪費現(xiàn)象。然而，由于目前行政事業(yè)單位采購所涉及的范圍太窄、規(guī)模小，主要是對汽車、空調(diào)、計算機等?？厣唐穼嵭辛苏少徶贫龋胰狈σ?guī)范管理，行政事業(yè)單位采購計劃的編制和執(zhí)行存在相當(dāng)?shù)碾S意性，使許多單位需要的商品、工程和服務(wù)等想通過政府采購制度往往未能實現(xiàn)，而只能維持原有的采購方式。所以，缺乏配套的行政事業(yè)單位采購機制，集中核算的優(yōu)勢也難以得到有效的發(fā)揮。

（三）缺乏可行的、統(tǒng)一的經(jīng)費開支標(biāo)準(zhǔn)。實行集中核算，雖然預(yù)算單位對資金支配權(quán)不變，各財務(wù)審批事項由單位負(fù)責(zé)人負(fù)最終責(zé)任，但是資金支付權(quán)移至?xí)嫼怂阒行?，核算中心就?yīng)該對資金支出進(jìn)行全面的監(jiān)督與管理，否則核算中心就失去存在的意義。然而，由于現(xiàn)行的經(jīng)費開支標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于實際，執(zhí)行起來較困難。各預(yù)算單位執(zhí)行不統(tǒng)一的經(jīng)費開支標(biāo)準(zhǔn)，或者沒有按經(jīng)費開支標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定執(zhí)行，以及預(yù)算單位自立名目發(fā)放福利獎金的現(xiàn)象時有發(fā)生。實行集中核算后，經(jīng)常會產(chǎn)生對某一支出項目預(yù)算單位請求支付與核算中心拒絕支付的矛盾，這也是擺在核算中心面前急需解決的問題。

（四）核算工作與單位財務(wù)管理工作相分離。實行集中核算后，單位財務(wù)進(jìn)入會計核算中心后，單位領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為會計核算中心會把關(guān)，無需嚴(yán)格保管、審核財產(chǎn)物資；單位報賬員認(rèn)為自己只是現(xiàn)金收付的出納員和會計憑證接收、報賬的“票據(jù)傳遞員”；會計核算中心根據(jù)“會計主體不變、預(yù)算體制不變、理財機制不變”的原則，認(rèn)為財產(chǎn)物資自主權(quán)在單位，其職責(zé)是核算、監(jiān)督。于是會計核算中心與結(jié)報單位對各自的責(zé)任產(chǎn)生了一些模糊的認(rèn)識，產(chǎn)生“三不管”現(xiàn)象。這使得進(jìn)行會計集中核算的各行政事業(yè)單位財產(chǎn)物資管理薄弱的問題更為突出，對往來款項的核對和清理有所放松。如果不加以解決，這種財產(chǎn)物資管理與會計核算相分離的問題勢必更加突出，又將造成新的腐敗之源。

三、完善策略

（一）強化預(yù)算管理，健全預(yù)算監(jiān)督體系。部門預(yù)算是一個涵蓋部門所有公共資金的完整預(yù)算，其預(yù)算編制以部門為單位，將各類不同性質(zhì)的各項財政資金均統(tǒng)一反映在該部門的年度預(yù)算之中。部門預(yù)算的編制采用綜合預(yù)算形式，統(tǒng)籌考慮部門和單位的各項資金，將預(yù)算內(nèi)外資金全部納入行政事業(yè)單位綜合財政預(yù)算管理。因此，要進(jìn)一步推行預(yù)算管理改革，擴大部門預(yù)算的范圍，制定科學(xué)、符合實際的定員、定額標(biāo)準(zhǔn)，改進(jìn)和完善預(yù)算支出科目體系，早編細(xì)編預(yù)算。通過提前編制預(yù)算，延長預(yù)算編制時間，使預(yù)算細(xì)化到各個部門及各個項目，提高預(yù)算的科學(xué)性、合理性。預(yù)算單位所有的財政支出都要嚴(yán)格按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)和相應(yīng)的科目列入預(yù)算，預(yù)算一經(jīng)審核批準(zhǔn)，財政部門和預(yù)算單位都要嚴(yán)格按預(yù)算執(zhí)行；財政部門要對各部門實行從預(yù)算編制、預(yù)算下達(dá)、資金撥付到資金使用的全過程監(jiān)督管理，并追蹤問效，切實強化預(yù)算管理，為會計核算中心運行提供良好的外部環(huán)境。

（二）轉(zhuǎn)變會計職能，從核算型向管理型轉(zhuǎn)化。實行會計集中核算，是將會計核算從單位的財務(wù)管理部門分離出來，即把財務(wù)管理人員留在單位，把財務(wù)管理的職能留在單位，把會計人員集中到會計核算中心，把會計核算和會計監(jiān)督職能納入會計核算中心。然而，如果將會計核算中心僅僅作為一個記賬機構(gòu)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，更要注重預(yù)算執(zhí)行信息的反饋和控制。必須加強預(yù)算資金支付的事前控制，在決定資金支付之前應(yīng)確定是否應(yīng)該支付、如何支付，而不能到支付完了事后才來明確。核算中心工作人員在收到預(yù)算單位支付申請后應(yīng)確定是否可以支付，如何支付，然后才可以通知銀行付款。會計核算中心的發(fā)展，必須要從核算型向管理型轉(zhuǎn)變，徹底扭轉(zhuǎn)將核算中心視作單純的核算機構(gòu)的觀念。同時，加強培訓(xùn)，提高會計人員素質(zhì)。此外，集中核算的核心是把行政事業(yè)單位資金進(jìn)行統(tǒng)一管理，將資金直接支付給商品或勞務(wù)的提供者，財政資金越過各個預(yù)算級次，包括主管單位、二級單位，進(jìn)行直接支付。此時明確會計主體是行政事業(yè)單位還是會計核算支付中心至關(guān)重要。會計核算中心不能代表單位行使會計主體職能，更不是一個獨立的權(quán)力單位，不能承擔(dān)會計主體所承擔(dān)的會計責(zé)任。會計核算中心既對預(yù)算單位進(jìn)行會計核算與監(jiān)督，又要實行資金集中支付，兩種職責(zé)的統(tǒng)一既意味著財政職能的延伸，又是預(yù)算管理強化的體現(xiàn)。

（三）完善內(nèi)外監(jiān)控制度，確保財政資金、財產(chǎn)物資的安全。一方面會計核算中心要加強內(nèi)部控制與自我約束，嚴(yán)格操作，防范風(fēng)險。由于財政性資金集中管理后，財政資金管理的風(fēng)險也大為集中，因此必須加強內(nèi)控，建立內(nèi)部制約機制，防范風(fēng)險。將應(yīng)納入預(yù)算內(nèi)管理而目前尚在財政預(yù)算外管理中“支流”和“轉(zhuǎn)圈”的行政事業(yè)收費、罰沒收入、土地出讓收入、其他收入等各種財政收入全部納入預(yù)算內(nèi)，納入國庫核算，進(jìn)行有效監(jiān)督；另一方面地方財政部門要建立大額費用審批制度、超指標(biāo)審批制度、超用款計劃審批制度以及預(yù)算單位的財產(chǎn)物資管理制度等內(nèi)控制度，明確責(zé)任。同時，會計核算中心還要主動接受外部監(jiān)督，向預(yù)算單位反饋資金支付的信息，與單位形成相互牽制的機制，接受財政內(nèi)部監(jiān)督部門、審計等職能部門的監(jiān)督，保證財政資金、單位財產(chǎn)物資的安全。

（作者單位：山東省博興縣財政局）

[1]李利.事業(yè)單位會計集中核算芻議[J].經(jīng)營管理者，2010.23.

[2]焦惠惠.關(guān)于完善會計集中核算制度的思考[J].現(xiàn)代商業(yè)，2010.33.

[3]洪玉顯.事業(yè)單位會計集中核算相關(guān)問題探討[J].財經(jīng)界（學(xué)術(shù)版），2010.11.

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