河北城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀、成因及對(duì)策

□文/谷彥芳

河北城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀、成因及對(duì)策

□文/谷彥芳

本文對(duì)河北省城鎮(zhèn)化現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題進(jìn)行詳細(xì)考察，深入探討問(wèn)題的成因，并對(duì)加快河北省城鎮(zhèn)化進(jìn)程、提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量等問(wèn)題提出相關(guān)的政策建議。

河北??；城鎮(zhèn)化；城鎮(zhèn)化質(zhì)量；城鎮(zhèn)綜合治理

一、河北省城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀

（一）河北省城鎮(zhèn)化水平

1、城鎮(zhèn)化速度加快，但仍低于全國(guó)平均水平。自改革開(kāi)放以來(lái)，河北省的城鎮(zhèn)率就低于全國(guó)平均水平。1978年河北省的城鎮(zhèn)率為10.94%，低于全國(guó)的17.92%近7個(gè)百分點(diǎn)。1990～2000年全國(guó)城鎮(zhèn)化率由26.41%提高到36.22%，同期河北省由14.36%提高到19.60%，與全國(guó)的差距進(jìn)一步拉大。2004～2005年間，河北省城鎮(zhèn)化水平得到飛躍式發(fā)展，由26.72%一躍升至37.69%。但是，這次飛躍的主要原因是省內(nèi)一些城市行政區(qū)域的調(diào)整，一些郊區(qū)乃至郊縣被劃為市區(qū)。到2009年底，全國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)46.6%，河北為43.74%，與全國(guó)的差距縮小在3%左右。由此可見(jiàn)，河北城鎮(zhèn)化速度加快，但仍低于全國(guó)平均水平，與東部城鎮(zhèn)化率57.0%相比，則差距更大。

2、城鎮(zhèn)化率與工業(yè)化率同步提高，但仍低于工業(yè)化水平。自20世紀(jì)九十年代以來(lái)，伴隨著工業(yè)產(chǎn)值占地區(qū)GDP的比重不斷提升，河北城鎮(zhèn)化程度也不斷加強(qiáng)。按照世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一般規(guī)律，城鎮(zhèn)化率與工業(yè)化率（工業(yè)增加值/GDP）的合理比值為1.4～2.5。2009年河北這一比例為0.51，這顯示出河北在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中生產(chǎn)要素并沒(méi)有得到有效的聚集，規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)并沒(méi)有充分發(fā)揮。

（二）河北省城鎮(zhèn)化質(zhì)量

1、城市環(huán)境明顯改善。2008年全省二氧化硫濃度年平均值、可吸入顆粒物濃度年平均值和灰塵自然沉降量分別為0.054毫克/立方米、0.087毫克/立方米和16.04噸/平方公里，均控制在基本目標(biāo)之內(nèi)。但是，城市污染事故仍然存在。

2、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)改善。2009年河北城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施完成投資2，553.5億元，比上年增長(zhǎng)62%，市政基礎(chǔ)設(shè)施承載能力明顯提高。

（三）河北省城鎮(zhèn)化的區(qū)域發(fā)展

1、省內(nèi)城鎮(zhèn)化區(qū)域發(fā)展不均衡。2009年11個(gè)設(shè)區(qū)市城鎮(zhèn)化率：唐山為53.42%、石家莊為48.62%、廊坊為47.29%、秦皇島為47.24%、邯鄲為45.21%、張家口為43.98%、滄州為42.01%、邢臺(tái)為41.01%、承德為38.64%、衡水為38.18%、保定為35.85%，城鎮(zhèn)化率最高的唐山高出保定17.57%。

2、中心城市輻射帶動(dòng)效應(yīng)不足。河北省缺乏特大城市，城鎮(zhèn)化的輻射力和帶動(dòng)力不足。目前，河北省人口規(guī)模較大的城市只有唐山、石家莊和邯鄲。與廣東、江蘇、山東等省份的中心城市相比，規(guī)模偏小，綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱，區(qū)域輻射帶動(dòng)能力不強(qiáng)，在全國(guó)城鎮(zhèn)網(wǎng)絡(luò)中的等級(jí)地位不高。

3、城市間分工協(xié)作關(guān)系尚未形成。河北省的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)出與全國(guó)類似的“諸侯割據(jù)”局面，各城區(qū)內(nèi)由于城市專業(yè)化部門(mén)的層次低且呈資源型，導(dǎo)致工業(yè)部門(mén)在城市內(nèi)形成垂直分工，而缺乏城市間的水平分工。

二、河北省城鎮(zhèn)化建設(shè)問(wèn)題的成因

（一）城市規(guī)劃滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。河北省的一些城市建設(shè)總體規(guī)劃和建設(shè)規(guī)劃都是20世紀(jì)八九十年代制定的，已大大落后于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展形勢(shì)。主要體現(xiàn)在：一是一些地方總體規(guī)劃、建設(shè)規(guī)劃、專門(mén)規(guī)劃不配套；二是一些部門(mén)或主管領(lǐng)導(dǎo)的短視行為，城鎮(zhèn)建設(shè)缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，各城市專業(yè)化部門(mén)明顯出現(xiàn)低水平趨同現(xiàn)象，工業(yè)部門(mén)主要集中于機(jī)械工業(yè)、石化工業(yè)、建材工業(yè)、冶金工業(yè)、食品工業(yè)等；三是地方特色體現(xiàn)不明顯，大搞重復(fù)建設(shè)，各城市之間的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)自成體系，城市群發(fā)展的整體效益難以發(fā)揮；四是將城鎮(zhèn)化建設(shè)作為一項(xiàng)政績(jī)工程，盲目擴(kuò)張，增加居民負(fù)擔(dān)，引發(fā)很多城市問(wèn)題。

（二）行政區(qū)域結(jié)構(gòu)劃分不合理。由于種種原因，河北省沒(méi)有對(duì)行政區(qū)域和城鎮(zhèn)進(jìn)行合理調(diào)整，導(dǎo)致城鎮(zhèn)規(guī)模相對(duì)偏小。2007年底，河北省總?cè)丝?，943萬(wàn)人，有11個(gè)市級(jí)區(qū)劃（由1993年18個(gè)地市合并而來(lái)），172個(gè)縣，其中市轄區(qū)36個(gè)，縣級(jí)市22個(gè)，縣114個(gè)。與全國(guó)其他省份相比，河北省的市級(jí)區(qū)劃數(shù)量較少，而縣級(jí)區(qū)劃設(shè)置最多。

（三）受到“環(huán)京津”地理位置的影響。一方面京津冀在經(jīng)濟(jì)上屬于同一區(qū)域體系，但在政治上卻屬于不同行政區(qū)域，這使得河北的城市發(fā)展具有一定的特殊性。京津在一定程度上“擠占”了本應(yīng)屬于河北省的城市“資源”，但通過(guò)行政區(qū)劃分割將城市資源的“收益”完全內(nèi)部化了；另一方面河北省缺乏“龍頭城市”與周邊城市抗衡，導(dǎo)致城市在吸引投資項(xiàng)目、資金、技術(shù)和人才等方面的能力削弱，影響了城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展。

（四）人口流動(dòng)的制度障礙仍然存在。近年來(lái)，雖然河北省將農(nóng)民工的就業(yè)保障、醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)等問(wèn)題納入的決策視野，并將這些指標(biāo)作為政府政績(jī)的一項(xiàng)重要考核內(nèi)容。但是，實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，由于農(nóng)民工地位低下，加上勞動(dòng)力市場(chǎng)供過(guò)于求局面的出現(xiàn)，這些政策的實(shí)際執(zhí)行效果并不佳。社會(huì)福利政策不能與城市居民平等，導(dǎo)致農(nóng)民工在經(jīng)濟(jì)上、心理上和社會(huì)地位上都面臨著巨大的壓力。這些壓力的存在也成為阻礙農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移的重要障礙之一。

三、推進(jìn)河北省城鎮(zhèn)建設(shè)的對(duì)策建議

（一）完善城鎮(zhèn)化空間布局

1、建設(shè)輻射作用強(qiáng)的城市群。根據(jù)目前河北省城鎮(zhèn)發(fā)展的區(qū)域分布，可以通過(guò)以特大城市和大城市為核心，建立和發(fā)展幾個(gè)輻射作用強(qiáng)的城市群，培養(yǎng)新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極。第一，以特大城市石家莊、唐山為依托，構(gòu)建起兩個(gè)城市群——冀中南城市群和冀東城市群，通過(guò)集群效應(yīng)，提升這一地區(qū)在京津冀乃在全國(guó)城市體系中的級(jí)次和地位；第二，以山脈為標(biāo)志，壯大傳統(tǒng)城市發(fā)展帶。如太行山脈前的邯鄲、邢臺(tái)、石家莊、保定四市和燕山山脈前的秦皇島、唐山、廊坊三市，充分發(fā)揮傳統(tǒng)城市工業(yè)基礎(chǔ)好，積淀深厚的優(yōu)勢(shì)，帶動(dòng)周邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展。

2、重視發(fā)展中等城市規(guī)模和質(zhì)量建設(shè)。由于地域優(yōu)勢(shì)或歷史原因，河北很多縣（包括縣級(jí)市）具備了一定的發(fā)展規(guī)模，如遷安、任丘、三河、定州、涿州、黃驊、武安、辛集、遵化、霸州10個(gè)城市，則可在此基礎(chǔ)上，加快發(fā)展，使這些市率先發(fā)展成為具備綜合承載能力，能夠承載人口集聚、產(chǎn)業(yè)集聚的高標(biāo)準(zhǔn)的中等城市。

3、積極培育沿海城鎮(zhèn)隆起帶。（1）東北部濱海城鎮(zhèn)帶。發(fā)揮秦皇島作為海港城市的傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)，整合沿?？臻g資源，帶動(dòng)山海關(guān)區(qū)、北戴河區(qū)和昌黎縣城加快發(fā)展，重點(diǎn)發(fā)展裝備制造業(yè)、高新技術(shù)企業(yè)和服務(wù)業(yè)等輕污染行業(yè)，重點(diǎn)發(fā)展旅游業(yè)，建立起以高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)為龍頭，以旅游休閑業(yè)為依托，環(huán)境優(yōu)美，娛樂(lè)設(shè)施齊全的東北部濱海城鎮(zhèn)帶；（2）南部濱海城鎮(zhèn)帶。南部濱海城鎮(zhèn)帶則充分利用滄州港擴(kuò)建的機(jī)遇，充分利用土地資源優(yōu)勢(shì)，整合港城與滄州港開(kāi)發(fā)區(qū)、黃驊、海興以及中捷、南大港、清鋒三個(gè)農(nóng)場(chǎng)場(chǎng)部空間資源和產(chǎn)業(yè)布局，加快臨港產(chǎn)業(yè)發(fā)展，加快滄州渤海新區(qū)的建設(shè)，培養(yǎng)南部新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極和城鎮(zhèn)發(fā)展帶；（3）冀東城鎮(zhèn)發(fā)展帶。這一沿海城鎮(zhèn)帶可以以曹妃甸工業(yè)區(qū)和唐海、樂(lè)亭、王灘、南堡等現(xiàn)有城鎮(zhèn)為依托，通過(guò)加強(qiáng)唐山港、京唐港區(qū)和曹妃甸港區(qū)的功能分工與協(xié)作，整合城鎮(zhèn)布局以加快唐山港港城建設(shè)。同時(shí)，加強(qiáng)港城與唐山市區(qū)和天津?yàn)I海新區(qū)交通聯(lián)系和產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)，培養(yǎng)省內(nèi)最具有實(shí)力的沿海產(chǎn)業(yè)帶和城鎮(zhèn)發(fā)展帶。

（二）提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量

1、提升城市公共服務(wù)水平。城鎮(zhèn)化水平提高的同時(shí)，還要不斷完善城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升城市提供公共服務(wù)的能力。尤其是要以“三年大變樣”為契機(jī)，在城區(qū)改造過(guò)程中尤其注重與居民衣、食、住、行相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施的改造，包括火車(chē)站、汽車(chē)站、立交橋、公交站、停車(chē)場(chǎng)等交通設(shè)施的改造和建設(shè)；供水、供電、供熱、供氣等關(guān)系居民基本生活設(shè)施的完善和維護(hù)；垃圾站、污水處理站、城市綠化等城市環(huán)境的改善；商場(chǎng)、超市、購(gòu)物中心、中心商務(wù)區(qū)等便民場(chǎng)所的建設(shè)；文化館、科技館、美術(shù)館、體育館等關(guān)系居民精神素質(zhì)提升的設(shè)施建設(shè)，等等。

2、改善城市居民居住環(huán)境。城市居住環(huán)境的建設(shè)需要因地制宜，本著“山水城市”、“生態(tài)城市”的建設(shè)理念，建設(shè)人工環(huán)境與自然環(huán)境兩相宜的現(xiàn)代城市。首先，秦皇島、滄州等地區(qū)部分縣市可以利用沿海優(yōu)勢(shì)，將水資源作為城市建設(shè)的一個(gè)特色和內(nèi)容。石家莊、保定等其他城市可以通過(guò)護(hù)城河、民心河疏通改造工程，強(qiáng)化城市的臨水生態(tài)功能；其次，改造主城區(qū)與周邊地區(qū)的交通主干道，擴(kuò)展城市發(fā)展空間，通過(guò)便利的交通擴(kuò)展城市規(guī)模，同時(shí)降低城區(qū)承載力；再次，加大城市綠化帶建設(shè)，在全民間倡導(dǎo)綠色生態(tài)的理念。在政府主導(dǎo)下，積極引導(dǎo)企業(yè)及其他社會(huì)組織參與到城市綠化和建設(shè)中來(lái)，打造碧水藍(lán)天的新型現(xiàn)代化城市。

3、突出城市的文化特色建設(shè)。河北的很多城市擁有著悠久的歷史傳統(tǒng)和深厚的文化底蘊(yùn)，現(xiàn)代城市的建設(shè)并非對(duì)傳統(tǒng)的完全摒棄，相反，在現(xiàn)代化城市設(shè)施不斷完善的同時(shí)，更需要保留城市本色和文化氣息。如保定、邯鄲、承德作為歷史悠久的文化古城，在建設(shè)過(guò)程中，就需要保留和突出這一特色，唐山、石家莊等新型城市則更需突出現(xiàn)代化的氣息，衡水、滄州等城市可以定位在舊城改造。

（三）強(qiáng)化城市綜合治理

1、實(shí)行城市科學(xué)化管理。首先，建立起規(guī)范的管理制度。在確定城市面貌建設(shè)目標(biāo)的基礎(chǔ)上，制定出明確的評(píng)價(jià)指標(biāo)，明確各級(jí)政府的職責(zé)，定期、不定期地對(duì)各政府部門(mén)推進(jìn)城市建設(shè)改造的各項(xiàng)措施進(jìn)行評(píng)估，以進(jìn)行相應(yīng)的獎(jiǎng)懲；其次，建立起有效的運(yùn)行機(jī)制。調(diào)動(dòng)各方積極性，建立起以政府為主導(dǎo)，城建部門(mén)作為總體規(guī)劃部門(mén)，將城市市容市貌的建設(shè)、改造和維護(hù)下放，強(qiáng)化區(qū)級(jí)政府和街道辦事處的職能，可以推行城市管理“承諾制”和業(yè)績(jī)考察“一項(xiàng)否決制”并行的方法，充分發(fā)揮市、區(qū)、街道和社區(qū)、單位四方面的積極性和主動(dòng)性，確保城市建設(shè)的實(shí)效。

2、強(qiáng)化城市精細(xì)化管理。城市的精細(xì)化管理是對(duì)城市管理提出的更高層次的要求。主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，自然環(huán)境方面。省政府提出了要精益求精，“高水平抓好凈化工程、高標(biāo)準(zhǔn)抓好綠化工程、高要求抓好亮化工程、高起點(diǎn)抓好美化工程”；第二，人文環(huán)境方面，倡導(dǎo)居民做文明市民，遵守城市各項(xiàng)規(guī)則，等等。

3、強(qiáng)化城市人本化管理。河北省可以依據(jù)本省的經(jīng)濟(jì)狀況，加快廉住房、廉租房的建設(shè)力度，規(guī)范經(jīng)濟(jì)適用房的買(mǎi)賣(mài)，適時(shí)研究開(kāi)征房產(chǎn)稅。隨著進(jìn)城務(wù)工人員的不斷增多，政府在就業(yè)、教育、社會(huì)福利等方面的種種制度安排也需要體現(xiàn)人性化。

4、強(qiáng)調(diào)城市數(shù)字化管理。數(shù)字化管理是將計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)應(yīng)用于城市建設(shè)和城市管理的高效率的管理方式：（1）建立起城市管理綜合操作系統(tǒng)。這一平臺(tái)包括了監(jiān)控平臺(tái)、受理平臺(tái)和指揮平臺(tái)幾個(gè)組成部分。通過(guò)在全市敏感地區(qū)安裝監(jiān)控視頻，對(duì)全市路燈、下水道井蓋、綠化、戶外廣告、垃圾處理等方式實(shí)施全程監(jiān)控；市民也可以通過(guò)全市統(tǒng)一的受理平臺(tái)進(jìn)行舉報(bào)，然后監(jiān)控平臺(tái)和受理平臺(tái)再將這一信息傳遞給具體負(fù)責(zé)的部門(mén)和機(jī)構(gòu)，以保證及時(shí)解決；（2）建立起城市統(tǒng)一的服務(wù)平臺(tái)?？梢苑抡招录悠?，市民人手一個(gè)的用戶名和密碼，與不同的政府機(jī)構(gòu)打交道，開(kāi)展網(wǎng)上報(bào)稅、信息查詢和投票等各項(xiàng)活動(dòng)；（3）強(qiáng)調(diào)城市信息資源的共享。由省政府統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一管理，制定全局性的計(jì)劃，提供發(fā)展的各類信息，實(shí)現(xiàn)不同政府部門(mén)間、不同地區(qū)政府間的信息資源的共享。

（作者單位：河北大學(xué)管理學(xué)院）

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