PPP模式在災(zāi)后基礎(chǔ)設(shè)施重建中的應(yīng)用

□文/王佳玲 蘇曲哈

PPP模式在災(zāi)后基礎(chǔ)設(shè)施重建中的應(yīng)用

□文/王佳玲 蘇曲哈

在地震災(zāi)后基礎(chǔ)設(shè)施重建中引入PPP模式，可拓寬融資渠道，解決災(zāi)后重建的資金短缺問題。通過研究PPP模式的理論基礎(chǔ)，對(duì)PPP模式運(yùn)用于災(zāi)后基礎(chǔ)設(shè)施重建的可行性及其實(shí)施中可能遇到的障礙因素進(jìn)行分析，進(jìn)而提出相應(yīng)的對(duì)策建議。

PPP模式；基礎(chǔ)設(shè)施；災(zāi)后重建

一、引言

2008年5月12日在四川省阿壩藏族羌族自治州汶川縣發(fā)生的8.0級(jí)大地震，已造成20多萬人傷亡和大量交通、水利、能源、通信、教育、衛(wèi)生等基礎(chǔ)設(shè)施的損壞。現(xiàn)在抗震救災(zāi)已告一段落，而災(zāi)后重建的艱巨任務(wù)又?jǐn)[到了政府的面前。國家汶川地震專家委員會(huì)主任馬宗晉在國務(wù)院新聞辦公室舉行的發(fā)布會(huì)上表示，汶川地震損失8，451億元。其中，道路、橋梁和其他城市基礎(chǔ)設(shè)施的損失，占到總損失的21.9%。災(zāi)后進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施重建，將面臨龐大的資金缺口，如果僅僅依靠各級(jí)政府的財(cái)政投入，解決重建問題完全是不可能的。因此，確立政府主導(dǎo)、多元投入、靈活開放的災(zāi)后重建基礎(chǔ)設(shè)施的投融資策略，就顯得至關(guān)重要。PPP模式作為近年來出現(xiàn)的一種新的融資模式，是在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中發(fā)展起來的一種優(yōu)化的項(xiàng)目融資與實(shí)施模式，它是一種以各參與方的“雙贏”或“多贏”為合作理念的現(xiàn)代融資模式。通過公共部門與私營部門的合作，共享投資收益、共擔(dān)投資風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)責(zé)任。

二、PPP模式用于災(zāi)后基礎(chǔ)設(shè)施重建的可行性分析

根據(jù)國家汶川地震專家委員會(huì)主任馬宗晉在國務(wù)院新聞辦公室舉行的發(fā)布會(huì)上所指出的，基礎(chǔ)設(shè)施的損失上千億元。重新恢復(fù)和完善這么大需求的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，單靠各級(jí)政府的財(cái)政投入仍然不夠，需要多方籌資。在PPP模式下，私營部門作為生產(chǎn)者，運(yùn)作靈活，建設(shè)速度更快，資金使用更有效率，他們能以更低的成本、更快的速度建設(shè)好損壞的基礎(chǔ)設(shè)施。因此，在災(zāi)后基礎(chǔ)設(shè)施重建中引入PPP模式是十分必要的，而且目前我國也基本具備了引入該模式的條件。

1、我國具備了PPP模式運(yùn)作的理論政策環(huán)境。2002年12月，建設(shè)部發(fā)布《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進(jìn)程的意見》，以正式文件的形式確定了允許外資和民資同時(shí)進(jìn)入，公平競爭供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理等市政公用設(shè)施項(xiàng)目。2003年10月，中共十六屆三中全會(huì)《決定》指出：要清理和修訂限制非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法律法規(guī)和政策，清除體制性障礙。放寬市場準(zhǔn)入，允許非公有資本進(jìn)入法律法規(guī)未禁入的基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)及其他行業(yè)和領(lǐng)域。2004年5月1日起開始實(shí)施的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，是我國第一部市政公用事業(yè)特許經(jīng)營制度的規(guī)章，也是我國公共事業(yè)社會(huì)化進(jìn)程的重要里程碑。2005年2月國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》，強(qiáng)調(diào)允許非公有資本進(jìn)入電力、電信、鐵路、民航、石油等壟斷行業(yè)和領(lǐng)域，加快完善政府特許經(jīng)營制度，支持非公有參與供水、供氣、供熱、公共交通、污水垃圾處理等各類公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施的投資、建設(shè)和運(yùn)營。而在2008年6月8日國務(wù)院公布的《汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建條例》第五十六條中，規(guī)定國家鼓勵(lì)公民、法人和其他組織依法投資地震災(zāi)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的恢復(fù)重建。這些政策和法規(guī)的出臺(tái)，為PPP模式在災(zāi)后基礎(chǔ)設(shè)施重建中的運(yùn)行奠定了一定的政策環(huán)境。

2、我國積累了PPP模式在災(zāi)后重建運(yùn)作所需的較為充足的資金來源。首先，從國內(nèi)資金來源分析，一方面改革開放30年來，我國民營經(jīng)濟(jì)逐漸發(fā)展壯大。由中華全國工商業(yè)聯(lián)合會(huì)主持編纂的2006年民營經(jīng)濟(jì)藍(lán)皮書《中國民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展報(bào)告（2005-2006）》指出，2005年民營經(jīng)濟(jì)在GDP中的比重已占65%左右；內(nèi)資民營投資總量由2000年的13，807億元，增加到2005年的53，193億元。這些具有一定資金、技術(shù)和管理優(yōu)勢的民營企業(yè)已逐漸具備了參與國內(nèi)外競爭的能力，將成為探索PPP合作模式的重要力量；另一方面民間資本比較充裕。國家統(tǒng)計(jì)局2008年1月24日發(fā)布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2007年末，我國居民儲(chǔ)蓄存款余額為172，534億元，這都為PPP的運(yùn)作提供了較為充裕的國內(nèi)資金來源；同時(shí)，從國外資金來源分析，開放的經(jīng)濟(jì)環(huán)境、不斷涌現(xiàn)的金融創(chuàng)新工具和我國良好的引進(jìn)外資的環(huán)境為國外資金的參與提供了良好的基礎(chǔ)，來華的外商投資不斷增加。實(shí)踐當(dāng)中，不少外國財(cái)團(tuán)通過PPP項(xiàng)目的方式參與了我國城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，取得了良好的實(shí)踐成效。

3、巨大的基礎(chǔ)設(shè)施需求為PPP模式運(yùn)作提供了廣闊的市場。由于此次地震災(zāi)害的一個(gè)特點(diǎn)是受災(zāi)損失大、區(qū)域廣、設(shè)施分散，這也為災(zāi)后重建基礎(chǔ)設(shè)施帶來了更大的難度，不僅僅是投入資金上的問題，還有重建機(jī)制、資金使用效率和建設(shè)速度的問題。建立救災(zāi)資金多元化投入機(jī)制，就是要在加大政府救災(zāi)投入，發(fā)揮財(cái)政主渠道作用的同時(shí)，充分發(fā)動(dòng)社會(huì)力量，拓寬救災(zāi)資金和物資籌集渠道，建立企業(yè)、非政府組織、社會(huì)民眾、國際社會(huì)和災(zāi)民自己共同參與的社會(huì)化救災(zāi)資金投入體系，使地震災(zāi)害的重建工作更具開放性。PPP模式的主要優(yōu)勢就是減少政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)、資金使用更有效率、建設(shè)速度更快，從而使上述問題得到比較好的解決。

三、PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施中的運(yùn)作方式及適合災(zāi)后重建的模式

如果就基礎(chǔ)實(shí)施的公益性強(qiáng)弱來看，不同形式PPP的適用范圍也有所不同。一般來說，PPP模式隨著基礎(chǔ)設(shè)施公益性、外部性由強(qiáng)到弱。由于災(zāi)區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施受損較為嚴(yán)重，且在比較分散的縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，絕大多數(shù)的基礎(chǔ)設(shè)施都是通過重新修建的形式完成。下面具體介紹BTO、BOT、BOOT和BOO的特點(diǎn)。

1、建設(shè)—轉(zhuǎn)移—運(yùn)營（BTO）。政府與民營企業(yè)簽訂協(xié)議，由民營企業(yè)負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施的融資和建設(shè)，完工后將設(shè)施轉(zhuǎn)移給政府。然后，政府把該基礎(chǔ)設(shè)施租賃給該民營企業(yè)，由其負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)營，獲取商業(yè)利潤。在此模型中，不存在基礎(chǔ)設(shè)施的公共產(chǎn)權(quán)問題。

2、建設(shè)—運(yùn)營—轉(zhuǎn)移（BOT），建設(shè)—運(yùn)營—擁有—轉(zhuǎn)移（BOOT）。由項(xiàng)目所在國政府或所屬機(jī)構(gòu)為項(xiàng)目的建設(shè)和經(jīng)營提供一種特許權(quán)協(xié)議。本國公司或外國公司作為項(xiàng)目的投資者和經(jīng)營者負(fù)責(zé)開發(fā)、建設(shè)項(xiàng)目，并在特許權(quán)期內(nèi)經(jīng)營項(xiàng)目獲取商業(yè)利潤；在項(xiàng)目特許權(quán)期末根據(jù)協(xié)議由項(xiàng)目所在國政府或所屬機(jī)構(gòu)支付一定量資金（或無償）從項(xiàng)目的投資者和經(jīng)營者手中取得項(xiàng)目。在新建基礎(chǔ)設(shè)施方面，BOT仍是當(dāng)前最為常見的公私合作形式。

3、建設(shè)—擁有—運(yùn)營（BOO）。根據(jù)特許權(quán)由民營企業(yè)負(fù)責(zé)公共基礎(chǔ)設(shè)施的融資、建設(shè)，并擁有該項(xiàng)設(shè)施，對(duì)其進(jìn)行永久性經(jīng)營。當(dāng)然，特許權(quán)的獲得也不是無條件的，它必須接受政府在定價(jià)和運(yùn)營方面的種種規(guī)制。長期所有權(quán)為民間資本注入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了重要的財(cái)政上的激勵(lì)。

四、結(jié)束語

災(zāi)后基礎(chǔ)設(shè)施重建耗資巨大、任務(wù)艱巨，單靠各級(jí)政府財(cái)政投入無法解決重建問題。各級(jí)政府應(yīng)該拓寬融資渠道、鼓勵(lì)民營資本進(jìn)入災(zāi)后基礎(chǔ)設(shè)施重建。通過引入PPP模式，加快災(zāi)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的重建步伐，提高基礎(chǔ)設(shè)施的質(zhì)量和管理水平，使災(zāi)區(qū)人民盡快過上更加舒適安穩(wěn)的生活。

（作者單位：重慶大學(xué)建設(shè)管理與房地產(chǎn)學(xué)院）

[1]丁伯康.災(zāi)后重建基礎(chǔ)設(shè)施的投融資策略[EB/O L].ht t p：//www.hw cc.com.c n/nsbd/New sDispl ay.asp?i d=196261，2008.6.3.

[2]李秀輝，張世英.PPP與城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)[J].城市規(guī)劃，2002.7.

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