解讀馬來西亞的難民政策
——以緬甸難民為例

陳松濤

(云南大學(xué) 國際關(guān)系研究院，昆明650091)

解讀馬來西亞的難民政策
——以緬甸難民為例

陳松濤

(云南大學(xué) 國際關(guān)系研究院，昆明650091)

馬來西亞獨(dú)立后接納了來自不同國家和地區(qū)的難民，為了阻止難民進(jìn)入，該國沒有簽署《關(guān)于難民地位的公約》以及《關(guān)于難民地位的議定書》，也沒有制定難民法及相關(guān)難民保護(hù)體系。以其境內(nèi)最大難民群體—緬甸難民為例，在馬來西亞政府的難民政策下，緬甸難民處境艱難。要更好地應(yīng)對難民問題，馬來西亞的難民政策需要有新的視角。

馬來西亞;難民政策;緬甸難民;趨勢

一、馬來西亞難民問題的演進(jìn)

難民是一種不正常的國際人口流動，國際上較完整的難民定義是根據(jù)1951年《關(guān)于難民地位的公約》(Convention relating to the Status of Refugees)和1967年《關(guān)于難民地位的議定書》(Protocol relating to the Status of Refugees)共同承認(rèn)條件下的難民，即指因有正當(dāng)理由畏懼由于種族、宗教、國籍、屬于某一社會團(tuán)體或具有某種政治見解的原因留在其本國之外，并且由于此項(xiàng)畏懼而不能或不愿受該國保護(hù)的人;或者不具有國籍并由于上述事情留在他以前經(jīng)常居住的國家之外，而現(xiàn)在不能或由于上述畏懼不愿返回該國的人［1］。戰(zhàn)后以來，難民問題一直困擾著國際社會，但又一直得不到公正、合理、有效的解決，原因在于難民問題的人道性和政治性錯(cuò)綜復(fù)雜地交織在一起，而人道和政治本身是相互矛盾和沖突的［2］1。

馬來西亞自1957年獨(dú)立以來，接納了大量來自不同國家、地區(qū)的難民和避難尋求者，在不同時(shí)期承擔(dān)了對難民的責(zé)任。該國的難民問題開始于1975年，因第二次印支戰(zhàn)爭導(dǎo)致的大批越南船民入境避難，政府修建了8個(gè)臨時(shí)避難所(2001年關(guān)閉)，共接納了255 000多人，其中248 410人被安置到其他國家，9 000人返回越南，2005年8月隨著最后一批船民離開，越南難民問題宣告結(jié)束［3］。20世紀(jì)七八十年代沙巴州接納了來自棉蘭老島的菲律賓穆斯林難民，至今仍有約60 000人滯留當(dāng)?shù)兀?］。1976年至2003年，亞齊獨(dú)立運(yùn)動與印尼政府的軍事沖突引發(fā)大批亞齊人(Acehnese)逃亡馬來西亞，主要集中在檳榔嶼。據(jù)難民署(UNHCR)2004年的統(tǒng)計(jì)，該國約有10 000名登記的亞齊難民，未登記的人數(shù)在10 000～20 000之間［5］。20世紀(jì)80年代自羅興亞人(Rohingyas)開始的緬甸難民持續(xù)不斷地進(jìn)入;20世紀(jì)90年代又接納了2 000多名來自柬埔寨的穆斯林占族(Chams)并幫助安置了數(shù)百名在巴爾干戰(zhàn)爭期間逃離種族清洗的波斯尼亞人。截至2011年2月底，難民署在馬來西亞登記了來自亞洲和非洲44個(gè)不同國家的難民和避難尋求者共計(jì)92 700人，其中緬甸人占了92%約85 300人，其余7 400人來自不同國家，包括斯里蘭卡人(4 000)、索馬里人(1 050)、伊拉克人(710)和阿富汗人(510)等［6］。外國難民大多數(shù)居住在馬來西亞的城市地區(qū)，最集中的是吉隆坡、巴生河流域和檳榔嶼。

2011年2月難民署登記的數(shù)據(jù)顯示，緬甸人是馬來西亞境內(nèi)最大的難民群體。緬甸獨(dú)立后國內(nèi)持續(xù)不斷的內(nèi)亂、1988年軍人集團(tuán)上臺后采取的高壓政策引發(fā)了百萬難民(包括緬族和少數(shù)民族)逃往泰國、馬來西亞、印度、中國、孟加拉等國避難，成為地區(qū)性難題。緬甸難民進(jìn)入馬來西亞開始于20世紀(jì)80年代，并呈現(xiàn)持續(xù)不斷的特征，大多數(shù)先偷渡到泰國，后經(jīng)陸路入境馬來西亞。2008年底以來，難民署在馬來西亞開展了大范圍的難民和避難尋求者登記活動，2009年該組織第一次大規(guī)模承認(rèn)了近11 000名緬甸難民，并認(rèn)為實(shí)際居住在馬來西亞的緬甸難民約是登記數(shù)字的兩倍［7］。獲得難民署承認(rèn)的緬甸難民包括羅興亞人、欽族(Chin)、緬族(Burman)、孟族(Mon)、克欽族(Kachin)、撣族(Shan)、克倫尼族(Kareni)、阿拉干人(Arakan)等，其中以欽族人數(shù)最多。根據(jù)欽族難民聯(lián)盟(Alliance of Chin Refugees，ACR)的一份報(bào)告顯示，目前約有5萬欽族人生活在馬來西亞，自2001年以來已有2萬人獲得了難民署的承認(rèn)［8］。

二、馬來西亞的難民政策

難民政策一般指國際社會、各國政府從國際政治或本國外交政策出發(fā)，為解決難民這一人道主義問題而采取的政治性措施。馬來西亞自20世紀(jì)70年代以來開始應(yīng)付來自不同地區(qū)和國家的難民及尋求避難者，某種程度上形成了處理難民問題的對策和措施。

(一)法律體系

馬來西亞沒有簽署1951年《關(guān)于難民地位的公約》和1967年《關(guān)于難民地位的議定書》，無須遵守條約規(guī)定的責(zé)任和義務(wù)，政府擔(dān)心一旦成為難民公約的簽署國，該國在地區(qū)內(nèi)的戰(zhàn)略性位置將成為難民大量流入的一個(gè)誘因［9］。官方不承認(rèn)難民和尋求避難者，也沒有專門的難民法或者難民保護(hù)體系，難民問題被歸屬到更大范圍的移民行列中，受《1959/1963年移民法》(The Immigration Act 1959/63，Act 155)的管轄。《1959/1963年移民法》作為馬來西亞國家移民體系的基石，規(guī)定了國家對外國人選擇和接納的規(guī)則和程序，定義了外國人的地位。該法令主要區(qū)分了兩類移民:有證或合法移民(documented or legal migrants)以及無證或非法移民(undocumented or illegal migrants)。第一類包括持有簽證、護(hù)照、工作許可證和其他有效證件的入境者，第二類包括所有無證入境者或者入境后成為無證的移民。移民法有兩個(gè)條款用于拘留和指控非法移民，第6條指明了合法入境的根據(jù)，任何非法入境者將受嚴(yán)厲懲罰;第15條定義了非法入境或存在或延期滯留的罪行。《1959/1963年移民法》沒有涉及難民和尋求避難者的特殊保護(hù)或規(guī)定，也沒有區(qū)分難民與經(jīng)濟(jì)移民，所有難民皆被視為非法外來者，遭受與非法移民一樣的待遇，一旦非法進(jìn)入或留在馬來西亞，將面臨逮捕、拘留、鞭刑和驅(qū)逐的懲罰。1997年和2002年對《移民法》進(jìn)行了修訂，允許在驅(qū)逐非法移民前可進(jìn)行無限期的拘留，對境內(nèi)的無證人口，無論非法移民工或?qū)で蟊茈y者，都可能面臨5年的監(jiān)禁、10 000馬幣(約2 600美元)的罰款以及6鞭鞭刑。2002年和2005年，馬來西亞清查、取締了數(shù)十萬名無證人口，有近400 000萬的印度尼西亞人、8 000菲律賓人被驅(qū)逐，另有30 000菲律賓人關(guān)押在拘留中心，其中一部分是已在難民署登記的避難者和難民［10］。

馬來西亞移民法的執(zhí)行機(jī)構(gòu)包括移民局、馬來西亞皇家警察以及志愿警衛(wèi)隊(duì)(People’s Volunteer Corps，Ikatan Relawan Rakyat，RELA)。RELA是在一項(xiàng)緊急法令(Act 1964)下成立的志愿組織，其任務(wù)包括協(xié)助社會發(fā)展、維持社會安全及防止罪案。為了控制大規(guī)模的非法移民，政府授權(quán)RELA執(zhí)行移民搜查和逮捕非法入境者，每逮捕一名非法移民可獲得80馬幣的獎(jiǎng)勵(lì)。2005年又被賦予極大的權(quán)力，如在執(zhí)行任務(wù)時(shí)可以配備武器、攔截及逮捕可疑人士、無搜查令可入室搜查等。RELA通常對非法移民進(jìn)行突襲檢查，其間敲詐勒索、施加暴力、燒毀住所等行為令非法移民和難民恐懼，也引起了國內(nèi)輿論的廣泛批評。

除沒有批準(zhǔn)難民公約外，馬來西亞也沒有批準(zhǔn)《公民權(quán)利與政治權(quán)利國際公約》(ICCPR)、《經(jīng)濟(jì)社會國際權(quán)利公約》(ICESCR)、《消除一切形式種族歧視國際公約》(CERD)和《禁止酷刑公約》(CAT)等其他與尋求避難者和難民相關(guān)的聯(lián)合國人權(quán)公約。馬來西亞政府于1995年先后批準(zhǔn)了《兒童權(quán)利公約》(CRC)和《消除對婦女一切形式歧視公約任擇議定書》(CEDAW)，原則上有義務(wù)為難民婦女及孩童提供適當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)和人道主義援助，但實(shí)際是缺失的。某種程度上，人權(quán)問題不是馬來西亞的政治問題，也不是其難民政策的核心。

(二)邊界控制

馬來西亞國家邊界的劃定及移民治理體系是1957年獨(dú)立之后的產(chǎn)物，在重建國家、種族、文化和經(jīng)濟(jì)邊界的進(jìn)程中，入境移民開始受到限制，只有技術(shù)移民才允許進(jìn)入。20世紀(jì)70年代該國快速的經(jīng)濟(jì)增長使它成為一個(gè)頗具吸引力的移民目標(biāo)國，尤其對那些尋求逃避貧困或政治動亂的鄰國公民。40多年來，馬來西亞的經(jīng)濟(jì)競爭力依賴于雇傭更廉價(jià)、更容易得到的非技術(shù)勞動力，這一需求也滋生了大規(guī)模的非正規(guī)移民潮以及地區(qū)內(nèi)因政治經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定引發(fā)的難民流。馬來西亞的非法移民估計(jì)在80萬至100萬之間，其中15萬是難民和尋求避難者［11］。非法移民的急劇增長，為馬來西亞的政治、經(jīng)濟(jì)、對外關(guān)系和社會安全等帶來不同程度的負(fù)面影響，引起了社會各界的共同關(guān)注，政府官員視來自緬甸、印尼、菲律賓或其他國家的移民/難民為國家安全威脅的第二號敵人，邊界控制在逐步收緊。馬來西亞有4 675公里的海岸線，與文萊、印尼、泰國的邊界線共長2 669公里，易于滲透且難以管理。隨著非法移民潮的加劇，政府也加大了邊界控制的力度，如在海岸線投入警力加強(qiáng)巡邏，在陸地邊境嚴(yán)格入境管理，盡量把非法移民阻擋在國門之外。1997年初，該國耗費(fèi)5 400萬馬幣在北部的馬泰邊界沿線修建了一道長達(dá)21公里、高2.44米的水泥墻，以阻止來自泰國及借道泰國的非法入境者。

(三)難民署的活動

聯(lián)合國難民署的作用是處理非自愿移民，確保難民在失去國家保護(hù)后得到國際援助。為應(yīng)對越南船民的入境，馬來西亞政府尋求與難民署的合作，為尋求避難者注冊建檔，確認(rèn)符合難民條件后核發(fā)難民證并提供援助，成為了保護(hù)和援助避難者和難民的主要行為體。2005年最后一批越南船民離開，標(biāo)志著馬來西亞政府與難民署合作時(shí)代的終結(jié)，此后雙方?jīng)]有正式的合作協(xié)議，導(dǎo)致了難民署的兩難境地:一方面是來自難民的抱怨和不滿，認(rèn)為難民身份認(rèn)定遲緩且規(guī)模不大;另一方面認(rèn)為難民署有干涉馬來西亞難民問題的嫌疑，遭到該國政府尤其是移民局和內(nèi)政部的公開指責(zé)，認(rèn)為難民署的工作成為難民不斷涌入的一個(gè)拉力因素［12］。

總體來看，馬來西亞的難民問題在復(fù)雜的移民背景下被忽略，缺乏專門針對難民的認(rèn)定和保護(hù)體系，將難民等同于其他非法移民，處于移民/難民糾結(jié)的含混狀態(tài)，對非法移民和難民的處理又游離在人權(quán)體系之外，大大弱化了難民地位。

三、馬來西亞難民政策下的緬甸難民狀況

(一)緬甸難民的困境

難民的入境和生活狀況很大程度上依賴于目標(biāo)國的移民和難民政策。根據(jù)馬來西亞的移民法，難民被視為非法移民，隨時(shí)面臨被捕被驅(qū)逐的危險(xiǎn)，不能合法定居和工作，政府也不提供基本的保護(hù)、教育和醫(yī)療服務(wù)等。不能合法工作，遭受執(zhí)法者勒索，被當(dāng)?shù)貝汗鲹尳?，房租、醫(yī)療和教育的高成本等因素導(dǎo)致了緬甸難民的普遍貧困。

緬甸難民大多數(shù)被認(rèn)為居住在吉隆坡及附近地區(qū)，居住地分為兩類:一類是“叢林地帶”(jungle sites)，在種植園附近的叢林邊緣，難民用塑料板、木材和廢棄的建筑材料搭建臨時(shí)窩棚;另一類是“城市地帶”(urban sites)，在城市人口密集地區(qū)，通常是幾個(gè)家庭或者多人共同分擔(dān)一套破舊公寓的房租。叢林地帶的難民缺乏干凈的飲用水和衛(wèi)生設(shè)施，容易感染瘧疾和登革熱;城市地帶因人口過度擁擠存在疾病傳播的極大可能性，男性、女性在夜間容易遭受暴力襲擊。難民為躲避移民局、警察和RELA的突襲檢查而頻繁更換住所。

緬甸難民希望能在難民署登記并獲得難民身份的認(rèn)可，這樣可以享有基本的、國際法上的事實(shí)地位(de facto status)，可得到某些保護(hù)和救助，并有資格申請到第三國定居。但真正獲得難民身份可能耗時(shí)數(shù)年，即使難民署認(rèn)定了難民資格，馬來西亞政府也不完全承認(rèn)難民身份、不提供合法的入境移民地位保障及任何的法律權(quán)利。得到承認(rèn)的難民在等待重新安置的過程中(至少一年或以上的時(shí)間)，也同樣面臨被當(dāng)局逮捕的可能性。

根據(jù)美國公民與移民局(U.S.Committee for Refugees and Immigrants，USCRI)2009年6月發(fā)表的《2009年世界難民調(diào)查》(World Refugee Survey 2009)顯示，馬來西亞再次成為一個(gè)最糟糕的難民庇護(hù)所。報(bào)告指出，移民官員繼續(xù)把被驅(qū)逐出境的難民賣給在馬泰邊界活動的黑幫組織;兒童難民甚至因?yàn)椤胺欠ㄒ泼瘛钡淖锩馐鼙扌蹋?3］。

(二)馬來西亞政府對緬甸難民的處理

國際社會對難民問題的處理主要有三種辦法:自愿遣返，就地安置，異地安置。緬甸難民不選擇自愿遣返，害怕回國后再次遭受迫害，馬來西亞政府通常也不把他們遣返回緬甸，而是驅(qū)逐到泰國，一方面因?yàn)榫挼檎唤邮茈y民回歸，一方面在于大多數(shù)緬甸難民經(jīng)泰國入境馬來西亞。緬甸難民被移民官員帶到馬泰邊境地區(qū)，迫使他們跨界進(jìn)入泰國。被驅(qū)逐到泰國的緬甸難民，或非法滯留泰國、或被泰國驅(qū)逐回緬甸、或?qū)C(jī)再次折返馬來西亞或偷渡到其他國家，這些難民依然是非法身份處于易受傷害的處境。

對難民的就地安置意味著給予難民合法身份，允許其合法工作和定居甚至授予公民資格。針對長期滯留的難民，馬來西亞內(nèi)政部曾為沙巴州的菲律賓穆斯林難民發(fā)放IMM13難民簽證，是一種臨時(shí)居留證，可使難民獲得為期一年生活和居住的合法地位，可免受非法移民搜查，還可享受政府提供的教育和醫(yī)療服務(wù)。2005年，難民簽證也發(fā)放給亞齊難民。2004年11月，政府基于人道主義考慮同意為來自緬甸的羅興亞難民發(fā)放IMM13簽證，2006年8月開始進(jìn)行登記，但是在登記數(shù)千難民后，政府并沒有遵守承諾發(fā)放證件，至今也沒有付諸實(shí)施。在某種程度上，馬來西亞對難民的態(tài)度和官方政策受到民族和種族主義的影響，既有文化方面的因素，同時(shí)也暗示了要維護(hù)馬來人的特殊權(quán)利。

緬甸難民最希望的是能申請到其他國家開始新的生活。自1995年以來，馬來西亞的緬甸難民有近40 000人被安置到第三國，包括美國、加拿大、澳大利亞、法國、新西蘭、瑞典、芬蘭、丹麥和挪威［14］。接收國對難民的挑選、審查存在一定的好惡標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)模有限且耗時(shí)長久。對解決緬甸難民而言，異地安置是個(gè)選擇，卻不是唯一的途徑。

四、馬來西亞難民政策的演進(jìn)趨勢

盡管馬來西亞在承認(rèn)難民和對難民的保護(hù)方面不盡人意，但不能否認(rèn)該國在不同歷史時(shí)期對難民承擔(dān)的責(zé)任。政府管理所有移民行為包括難民流動的目的是為了維護(hù)國家和社會安全，是應(yīng)對性的而不是積極的，沒有建立起全面的處理機(jī)制，在方法上也缺乏確定性和一致性，需要找準(zhǔn)非法移民/難民的根源，改革不合理的現(xiàn)行政策，制定對非法移民和難民更積極、友善的政策。馬來西亞國內(nèi)的一些人權(quán)組織呼吁政府修改《1959/1963年移民法令》、履行已批準(zhǔn)公約所需要承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)并盡快簽署國際難民公約。鑒于該國對廉價(jià)非技術(shù)勞工的需求依然很大，一些機(jī)構(gòu)和組織認(rèn)為大部分難民身體健全且擁有某些專長，是被閑置的勞動力資源，建議政府為已經(jīng)登記的難民和尋求避難者發(fā)放臨時(shí)工作證，既可緩解本國勞工短缺問題，也有利于難民，政府表示須從各個(gè)角度看待這一建議。此外，加強(qiáng)與源頭國家的對話、合作治理也是馬來西亞解決境內(nèi)難民問題的一個(gè)發(fā)展思路。

［1］梁淑英.非法入境難民的處理原則［J］.法學(xué)雜志，2008，(6).

［2］李曉崗.難民政策與美國外交［M］.北京:世界知識出版社，2004.

［3］Amarjit Kaur.Refugees and Refugee Policy in Malaysia.UNEAC Asia Papers No.18 2007.School of Economics:University of New England Armidale NSW 2351 Australia.

［4］2011 UNHCR country operations profile-Malaysia［EB/OL］.http://www.unhcr.org/pages/49e4884c6.html.

［5］郭華盈.亞齊和平協(xié)議 有助區(qū)域穩(wěn)定［EB/OL］.獨(dú)立新聞在線，2005－08－18.http://www.merdekareview.com/wap2pg.php?id=12.

［6］Statistics:Refugees and Asylum-seekers in Malaysia［EB/OL］.http://www.unhcr.org.my/cms/basic-facts/statistics.

［7］馬來西亞移民官涉嫌販賣緬甸非法移民已被逮捕［EB/OL］.新民網(wǎng)，2009－07－22.

［8］Lawi Weng.UN in Malaysia Grants More Burmese Refugee Status［EB/OL］.December 2，2009.http://www.irrawaddymedia.com/article.php?art_id=17341.

［9］Malaysia does not want to be a refugee magnet［N］.Malaysiakini，17 April 2007.

［10］Crackdown in Malaysia［J］.Migrant Watch，2004.Vol.4，No.1(March).

［11］Marina Litvinsky.Burmese Refugees“Treated Like a Commodity”［EB/OL］.Washington，Apr 23，2009.http://ipsnews.net/news.asp?idnews=46610.

［12］Malaysia:Government Must Stop Abuse of Burmese Refugees and Asylum Seekers［EB/OL］.May 23，2007.http://www.refugeesinternational.org/policy/field-report/.

［13］歡迎內(nèi)政部發(fā)身份證予難民 人民之聲促允逗留期間工作［EB/OL］.獨(dú)立新聞在線，2010－2 －3.http://www.merdekareview.com/pnews/12222.html.

［14］Marina Litvinsky.Burmese Refugees“Treated Like a Commodity”［EB/OL］.Washington，Apr 23，2009.http://ipsnews.net/news.asp?idnews=46610.

Refugee Policy of Malaysia:A Case of Burmese Refugees

CHEN Song-tao
(Institute of International Relations，Yunnan University，Kunming 650091，China)

Malaysia has

refugees from different countries and regions since independence.In order to prevent refugee inflow，it has neither signed Convention relating to the Status of Refugees and Protocol relating to the Status of Refugees，nor set out special refugee law and relevant protective system.Taking Burmese refugees for example，they are terribly vulnerable under refugee policy of Malaysia.A new perspective is needed to reform its refugee policy.

Malaysia;refugee policy;Burmese refugees;trend

D738.391

A

1001－7836(2011)12－0190－04

10.3969/j.issn.1001 －7836.2011.12.074

2011－08－23

云南省教育廳2010年科學(xué)研究基金一般項(xiàng)目“緬甸難民問題研究”(2010Y284)的階段性成果

陳松濤(1978－)，女，云南昆明人，2009級博士研究生，從事東南亞國際關(guān)系研究。