隰縣退耕還林工程實證研究分析

曹淑珍

（山西省隰縣林業(yè)局， 山西 隰縣 041300）

隰縣于2000年作為全省首批16個實施退耕還林試點示范縣開始實施退耕還林工程，到2009年共完成工程建設(shè)任務(wù)2.37萬hm2，其中退耕地造林7 067 hm2、荒山造林1.65萬hm2，涉及全縣8個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、99個村委、18 719戶、810 441口人。

對隰縣退耕還林工程的基本評價：一是深受群眾歡迎。退耕還林功在當代，利在千秋，惠及百姓，深得民心，得到了社會各界普遍認同和稱贊。二是工程任務(wù)完成得比較好。據(jù)歷年省、市退耕還林工程領(lǐng)導(dǎo)組辦公室核查，隰縣2000年-2009年退耕還林工程荒山及退耕地造林保存率、成活率均在85%以上，局部地區(qū)生態(tài)環(huán)境得到了改善。三是由于退耕還林工程任務(wù)重、進度快、涉及面廣，加之政策不夠完善，配套措施難以落實，鞏固成果任重道遠。

1 存在的主要問題

1.1 退耕還林工程規(guī)模過大

隰縣退耕還林工程2000年-2009年每年分別安排 4333hm2、3467hm2、5367hm2、5000hm2、2800hm2和2 600 hm2，規(guī)模大，節(jié)奏快，給退耕還林工程帶來較大風險。一是工程管理跟不上，造林質(zhì)量有風險。由于下達任務(wù)過多、過快，為趕工程進度，完成退耕還林指標，致使工程質(zhì)量降低；二是監(jiān)督檢查跟不上，資金運行有風險。退耕還林錢糧補助資金量大，涉及部門和環(huán)節(jié)多。工程規(guī)模過大、過于集中，監(jiān)督檢查跟不上，很容易出現(xiàn)套取國家補助資金，挪用、截留、克扣退耕農(nóng)民糧款的問題；三是后續(xù)政策和配套措施跟不上，鞏固退耕還林成果有風險，部分地區(qū)有復(fù)墾的傾向。

1.2 工程目標過多，容易出現(xiàn)偏差

國家退耕還林工程除解決水土流失問題外，隨著工程的不斷深入，還包括改善生態(tài)環(huán)境、消化庫存糧食、增加農(nóng)民收入、調(diào)整生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟等?？陀^上容易把退耕還林工程等同于扶貧工程、結(jié)構(gòu)調(diào)整工程，不能夠體現(xiàn)生態(tài)優(yōu)先的原則。

1.3 管理機制不健全，部門之間協(xié)調(diào)差

一是資金使用和管理上容易出現(xiàn)問題，容易發(fā)生各種違規(guī)違紀現(xiàn)象。如虛報退耕還林任務(wù)，騙取國家補助資金；采取各種手段，截留、擠占、挪用退耕還林資金；糧食企業(yè)回購補助糧食，獲取糧食差價。二是退耕還林工程年度計劃安排下達方式不科學。退耕還林工程年度計劃的確定，先由省級林業(yè)部門申報，再由國家林業(yè)局、國務(wù)院西部開發(fā)辦公室等部門綜合平衡后下達。各省領(lǐng)到年度任務(wù)以后，再層層分配，直到各鄉(xiāng)、村。這種工作程序和方法不科學，既難以體現(xiàn)尊重農(nóng)民意愿、按農(nóng)民要求退耕的原則，又不能分輕重緩急，將繼續(xù)退的陡坡地先退下來，做到因地制宜、突出重點。三是部門之間協(xié)調(diào)不夠。參與退耕還林工程的部門較多，有時意見不統(tǒng)一，相互推諉，工作效率不高。

1.4 具體政策不夠完善

1.4.1 前期工作經(jīng)費和檢查驗收費用不落實

退耕還林工作涉及千家萬戶，地塊分散，操作程序復(fù)雜，工作量極大。實施前，要經(jīng)過宣傳發(fā)動和培訓、實地丈量土地、造冊登記、編制年度實施方案和作業(yè)設(shè)計、簽訂退耕還林合同；實施中，要組織種苗供應(yīng)、整地、栽植（播種）以及施工過程監(jiān)督、技術(shù)指導(dǎo)和提供服務(wù)；施工后，縣級主管部門要進行逐塊檢查驗收、核發(fā)林權(quán)證、落實管護責任、糧食和現(xiàn)金補助兌現(xiàn)、建立工程管理檔案等。省級主管部門要進行一定比例的抽查，國家林業(yè)局還要進行最終的核查，在這些過程中還要印制大量的表冊、卡片、合同書、糧款供應(yīng)證等等。這些都需要人力、物力和財力支持。根據(jù)國家政策規(guī)定，退耕還林地方所需檢查驗收、兌付等費用，由地方財政承擔。但是，隰縣屬于山區(qū)貧困縣，財政入不敷出，工作經(jīng)費很難落實。

1.4.2 配套措施可操作性不強

為了提高退耕還林工程效果，國家明確了一系列配套措施，如結(jié)合退耕還林工程開展生態(tài)移民，加強川地、緩坡耕地的農(nóng)田基本建設(shè)，大力調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，支持龍頭企業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)，實行封山禁牧、舍飼圈養(yǎng)。由于工程由退耕還林部門負責實施，其他配套措施分別由農(nóng)業(yè)局、水利局、發(fā)展改革委、扶貧開發(fā)辦等部門負責，各項工程措施相互獨立，實際操作中很難將這些配套措施與退耕還林結(jié)合在一起。

2 退耕還林作為一項政策的反思

退耕還林作為一項重大政策，其目標一開始時明確，即防治水土流失、改善生態(tài)狀況，是一項生態(tài)建設(shè)政策。然而，由于制定政策的背景是糧庫存放糧食較多，出發(fā)點是以糧食換生態(tài)，同時也將補助糧食作為重要的政策手段等原因，使作為政策措施的糧食補助，深化為政策目標——通過退耕還林解決庫存糧食過多問題。另外，對退耕戶而言，國家數(shù)量客觀的現(xiàn)金、種苗費及糧食補助，客觀上產(chǎn)生增加農(nóng)民收入的效果。由于退耕區(qū)往往是山區(qū)、生態(tài)惡化區(qū)、貧困區(qū)，客觀上有利于貧困戶的脫貧，特別是可以在短期內(nèi)改善貧困戶生活狀況，又使本來是政策效應(yīng)或效果的增收和扶貧，逐漸上升為政策目標。這樣，使退耕還林由開始的單一生態(tài)目標變?yōu)槎嘀啬繕恕?/p>

退耕還林政策是由中央制定的，中央政府是政策主題，但是由中央和地方各級政府共同組織實施。雖然中央政策與地方政策在根本利益上是一致的，但不能否認，各級地方政府有自身的特殊利益。這樣，退耕還林的政策存在多主體現(xiàn)象。在中央和各級地方政府主體中間，中央定政策、定規(guī)劃、下計劃，而具體實施由地方政府來進行，即使在單一政策目標的情況下，地方政府也會從自身利益出發(fā)，對中央確定的政策目標進行修正。在多目標情況下（往往多目標是地方推動形成的），地方政府更是根據(jù)自己的偏好，突出同自身利益最直接的政策目標。這樣，執(zhí)行的結(jié)果往往是遠離中央確定的政策目標，退耕還林工程實施中重點不突出等問題與此不無關(guān)系。

3 政策建議

3.1 確定適度規(guī)模，明確工程目標

為使退耕還林工程穩(wěn)步推進，力求實效，同時，為預(yù)防隨著時間推移而增加的不確定性和各種風險，綜合考慮各方面的因素，建議調(diào)整退耕還林總規(guī)模，適當放慢退耕還林進度，減少年度任務(wù)安排。針對目前工程實施中出現(xiàn)的多目標偏差問題，建議把較少水土流失作為退耕還林工程的主要目標。

3.2 健全管理機制

一是進一步強化林業(yè)主管部門的職責；二是強調(diào)各級地方政府的責任；三是改進年度計劃制定和下達辦法。退耕還林年度計劃按下述方法確定：由中央提出退耕的步驟性指標，如某年選退25°以上坡耕地，某年再退15°～25°坡耕地等。各地根據(jù)陡坡地情況，由退耕農(nóng)戶提出申請，村、鄉(xiāng)、縣、市、省逐級匯總，然后統(tǒng)一上報國家有關(guān)部門，國家有關(guān)部門根據(jù)退耕還林總體規(guī)劃和各地申請退耕情況，將年度任務(wù)直接下到各縣。各省要對上報到中央的年度匯總計劃負責，確保任務(wù)安排突出重點。陡坡耕地以及水土流失嚴重等生態(tài)地位重要區(qū)域的耕地，應(yīng)該優(yōu)先實行退耕還林。四是加強資金監(jiān)督管理。除工程管理部門要加強監(jiān)督外，要發(fā)揮紀檢部門和審計部門的作用，加強對退耕還林工程資金的監(jiān)督管理。

3.3 完善現(xiàn)行退耕政策

1）完善荒山荒地造林有關(guān)政策?；纳交牡卦炝峙c退耕還林任務(wù)完全脫鉤。結(jié)合集體林權(quán)制度改革，將部分荒山荒地所有權(quán)劃給農(nóng)民，從根本上調(diào)動農(nóng)民管護林草的積極性。要對經(jīng)濟比較落后、財力相對緊張的縣，由中央財政每年安排部分補助經(jīng)費。

3.4 落實完善配套措施

退耕還林工程投入主要由中央政府承擔，其配套措施的落實，應(yīng)主要由地方政府特別是省級政府負責。地方政府應(yīng)按照《退耕還林條例》規(guī)定，加強基本農(nóng)田和農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，發(fā)展農(nóng)村能源，調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，鼓勵生態(tài)移民，鞏固退耕還林成果。

另外，為鞏固退耕還林成果，要抓緊研究后續(xù)政策，按照林種不同和所處生態(tài)地位，分別制定退耕還林后期政策。退耕地和荒山荒地造林后，應(yīng)嚴禁復(fù)耕，但是在不太影響生態(tài)效益發(fā)揮的前提條件下，允許部分地區(qū)合理采伐利用。在對生態(tài)林進行合理區(qū)劃、認定所還林地的生態(tài)地位和生態(tài)脆弱等級的基礎(chǔ)上，研究制定后期經(jīng)濟補償范圍和辦法；對于生態(tài)區(qū)位極為重要、生態(tài)系統(tǒng)十分脆弱地段所還的生態(tài)林，嚴禁采伐利用，采取全面封山，禁止人為活動，政策補貼期滿后，統(tǒng)一納入生態(tài)效益補償范圍；對于生態(tài)區(qū)位一般的地區(qū)生態(tài)林，因自然條件限制經(jīng)濟產(chǎn)出低下、不能形成穩(wěn)定經(jīng)濟效益、退耕戶生計有困難的地區(qū)，由國家適當安排補助；對其他地區(qū)還生態(tài)林的，在禁止大面積翻動耕作層的前提下，允許退耕還林者按照市場經(jīng)濟規(guī)律處置其所有權(quán)和使用權(quán)。