溝通式規(guī)劃在采煤塌陷區(qū)土地綜合整治規(guī)劃中的應(yīng)用

□文/許 晨 葉 霞 萬紅梅 徐目圣

我國的采煤塌陷區(qū)土地綜合整治規(guī)劃的編制多是由企業(yè)或政府組織進(jìn)行。在編制規(guī)劃的過程中，主要存在以下問題：一是對失地農(nóng)民的利益保護(hù)不夠。失地農(nóng)民是塌陷區(qū)土地綜合整治利益攸關(guān)者中的弱勢群體，但現(xiàn)在多數(shù)的塌陷區(qū)治理規(guī)劃往往忽視對失地農(nóng)民利益的保護(hù)；二是規(guī)劃編制公眾參與不充分。民眾無法參與塌陷區(qū)規(guī)劃編制的過程，只能被動接受結(jié)果；三是采煤塌陷區(qū)土地綜合整治規(guī)劃涉及的各個部門缺乏溝通，造成各部門之間的矛盾，甚至出現(xiàn)相互拆臺的現(xiàn)象，制約了土地綜合整治規(guī)劃編制的順利進(jìn)行。不難發(fā)現(xiàn)，造成這些問題的主要原因是缺乏溝通。國內(nèi)已有很多對溝通式規(guī)劃理論和實踐方面的研究，如溝通式規(guī)劃在土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃、農(nóng)村規(guī)劃中的應(yīng)用，如廣東省佛山市運用溝通式規(guī)劃理論編制了區(qū)域綠地專項規(guī)劃等，這些探索的成功經(jīng)驗都可以作為本次研究的參考。

一、溝通式規(guī)劃理論的內(nèi)涵

溝通式規(guī)劃又稱為協(xié)作式規(guī)劃，形成于20世紀(jì)八十年代末至九十年代，起源于哈貝馬斯在1980年提出的“溝通行為理論”。溝通行為是指兩個或以上的主體通過語言協(xié)調(diào)的互動而達(dá)成相互理解和一致的行動。Forester將哈貝馬斯的溝通行為理論引入到規(guī)劃領(lǐng)域，指出規(guī)劃師的基本工作就是溝通。Albrechts和Denayer認(rèn)為溝通式規(guī)劃是“使城市規(guī)劃師與其他利益主體和利益集團(tuán)合作的一種方法”。規(guī)劃應(yīng)當(dāng)綜合地反映這些主體的利益。作為規(guī)劃的方法論，溝通式規(guī)劃能夠更有效地反映社會各階層的綜合利益。溝通式規(guī)劃的目標(biāo)是關(guān)注公平和社會的權(quán)力分布。

二、溝通式規(guī)劃在采煤塌陷區(qū)土地綜合整治規(guī)劃中的應(yīng)用

（一）規(guī)劃主體。相對于傳統(tǒng)規(guī)劃，溝通式規(guī)劃的主體主要具有以下三個特征：一是主體數(shù)量多且多元化。傳統(tǒng)的規(guī)劃主體主要是規(guī)劃師和政府，規(guī)劃師只受政府意愿的影響。溝通式規(guī)劃則不同，規(guī)劃主體包括規(guī)劃師、政府部門、企業(yè)、社會團(tuán)體、普通民眾等；二是主體之間關(guān)系復(fù)雜。隨著主體數(shù)量的增加，主體之間的關(guān)系也復(fù)雜起來，規(guī)劃方案不能只由規(guī)劃師或政府定奪，必須引入公眾參與機制；三是溝通式規(guī)劃是一個動態(tài)的過程，即規(guī)劃方案的形成是一個根據(jù)現(xiàn)實狀況，不斷商榷、權(quán)衡和調(diào)整的過程。

對于一個縣級單位來講，采煤塌陷區(qū)溝通式規(guī)劃主體主要包括：①規(guī)劃編制單位，指規(guī)劃師及直接參編人員；②政府部門，指國土局、水利局、交通局、建設(shè)局、農(nóng)業(yè)局、財政局、環(huán)保局、林業(yè)局、礦管局等行政單位；③礦山企業(yè)，指造成土地?fù)p毀的直接責(zé)任人；④利益受損者，主要指失地農(nóng)民；⑤其他利益相關(guān)者，如生活環(huán)境受到采礦影響的居民、礦山企業(yè)職工等。

（二）規(guī)劃師角色的轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)規(guī)劃中，規(guī)劃師是純粹的規(guī)劃方案編制者，以技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)衡量規(guī)劃質(zhì)量的好壞，而溝通式規(guī)劃要求規(guī)劃師走出“閉門造車”的樊籠，深入人民大眾，深入社會團(tuán)體。在溝通式規(guī)劃中，規(guī)劃師扮演著以下幾種角色：①利益維護(hù)者的政治角色，在采煤塌陷區(qū)土地綜合整治規(guī)劃中，規(guī)劃師應(yīng)該貫徹我國政府“以人為本”的執(zhí)政理念，把保障失地農(nóng)民利益作為編制規(guī)劃的重點考慮；②規(guī)劃宣講者和傳達(dá)者的溝通角色，因為普通民眾對采煤塌陷區(qū)土地綜合整治規(guī)劃編制并不了解，這需要規(guī)劃師用通俗易懂的語言與民眾溝通，并且要將人民的意見傳遞給政府；③規(guī)劃方案協(xié)調(diào)者的決斷角色，在規(guī)劃主體之間存在嚴(yán)重分歧的時候，規(guī)劃師應(yīng)該盡量權(quán)衡各方意見，但更應(yīng)該堅持作為專家科學(xué)和理性的意見，并形成最終的方案。

（三）溝通式采煤塌陷區(qū)土地綜合整治規(guī)劃編制程序

1、規(guī)劃編制準(zhǔn)備階段。要對規(guī)劃編制的決議、領(lǐng)導(dǎo)小組、機構(gòu)設(shè)置及工作安排等進(jìn)行公示，公示的方法有多種，如報刊、電視、網(wǎng)絡(luò)、宣傳單、召開新聞發(fā)布會等。領(lǐng)導(dǎo)小組是統(tǒng)一負(fù)責(zé)規(guī)劃編制工作的機構(gòu)，負(fù)責(zé)規(guī)劃編制的招標(biāo)、資料收集、定期審核等，如采煤塌陷區(qū)土地綜合治理辦公室。

2、草擬規(guī)劃方案階段。規(guī)劃師不僅要現(xiàn)場查勘，收集資料，還要與各部門積極溝通，如與礦山企業(yè)溝通，以更清楚地了解塌陷地的破壞范圍和程度；與國土局溝通，以符合當(dāng)?shù)氐母乇Ｗo(hù)政策；與交通局、水利局進(jìn)行溝通，以和區(qū)域交通規(guī)劃、水利規(guī)劃相銜接等。此外，還要與塌陷區(qū)的失地農(nóng)民進(jìn)行交流，了解他們對塌陷區(qū)治理的一些看法，調(diào)查他們接受耕地?fù)p失補償?shù)囊庠?，因為農(nóng)民失地補償也是規(guī)劃中資金預(yù)算的一部分。

3、規(guī)劃協(xié)調(diào)論證階段。在初步編制完成采煤塌陷區(qū)土地綜合整治規(guī)劃的文本和圖冊之后，以召開會議的方式，邀請規(guī)劃主體進(jìn)行修改完善。也可以將文本、圖冊送至各局，要求提出修改意見。對于無法參加會議的失地農(nóng)民群眾，可以用問卷調(diào)查的方式收集意見，問卷的設(shè)計應(yīng)注意用通俗易懂的語言。規(guī)劃的協(xié)調(diào)論證可以舉辦多輪，直到得到主體滿意度相對較高的規(guī)劃方案為止。

4、規(guī)劃的評審和審批階段。報送評審和審批的材料不僅要包括規(guī)劃文本和圖冊，還應(yīng)該包括規(guī)劃修改的說明及溝通過程中的意見匯總。

5、規(guī)劃的實施階段。規(guī)劃的相關(guān)主體有權(quán)了解規(guī)劃實施的進(jìn)展情況，若規(guī)劃有了后續(xù)的變動，仍應(yīng)該通過溝通過程征詢大家的意見，并經(jīng)一系列論證之后確定。

三、溝通式規(guī)劃方法在采煤塌陷區(qū)土地綜合整治規(guī)劃中的作用

1、溝通式規(guī)劃在采煤塌陷區(qū)土地綜合整治規(guī)劃編制的過程中發(fā)揮了聯(lián)系各方意見，協(xié)調(diào)各方矛盾的工具作用，有利于規(guī)劃師了解礦區(qū)人民群眾對塌陷區(qū)治理的看法，并廣泛地吸收社會群體的建議，進(jìn)而編制更為科學(xué)和合理的塌陷區(qū)土地綜合整治規(guī)劃，提高規(guī)劃的可操作性，盡可能地避免“封閉規(guī)劃”帶來的不良后果。

2、對以往塌陷區(qū)土地綜合整治規(guī)劃的研究，無論是實踐層面還是理論層面，都偏重于技術(shù)，規(guī)劃由“工具理性”所主導(dǎo)，而溝通式規(guī)劃理論的引入摒棄了技術(shù)因素作為評價規(guī)劃好壞唯一標(biāo)準(zhǔn)的這一現(xiàn)狀，引導(dǎo)規(guī)劃師對社會、人居等層面的深入思考。并且，通過與多方的溝通，可以讓規(guī)劃師拓寬思路，充實完善規(guī)劃方案。

3、溝通式規(guī)劃理論可以保障社會公平，促進(jìn)社會健康發(fā)展和維持穩(wěn)定。將溝通式規(guī)劃引入塌陷區(qū)土地綜合整治規(guī)劃最大的作用就是保障廣大失地農(nóng)民的利益，這與科學(xué)發(fā)展觀的“以人為本”也是相輔相成的。

4、公眾參與使塌陷區(qū)土地綜合整治規(guī)劃編制過程變得透明，公眾既是參與規(guī)劃編制的一分子，又扮演著對政府行為的監(jiān)督角色，可以在一定程度上削減規(guī)劃編制過程中的腐敗行為。

四、結(jié)論與展望

本文對采煤塌陷區(qū)土地綜合整治規(guī)劃中溝通式規(guī)劃理論的應(yīng)用進(jìn)行了初步探討。塌陷區(qū)溝通式規(guī)劃涉及規(guī)劃師、礦山企業(yè)、政府和人民群眾等若干個主體，規(guī)劃師的角色有了較大轉(zhuǎn)變，在規(guī)劃編制的過程中，需要加入與各主體溝通的環(huán)節(jié)。溝通式規(guī)劃作為當(dāng)代西方先進(jìn)的規(guī)劃理論之一，在我國采煤塌陷區(qū)的土地綜合整治規(guī)劃中，具有很好的應(yīng)用前景，但也存在一些問題。如，人民群眾規(guī)劃知識欠缺，溝通困難；規(guī)劃涉及主體較多，而權(quán)衡規(guī)劃并沒有固定的標(biāo)準(zhǔn)；權(quán)衡規(guī)劃的過程需要花費大量的人力和物力等，這些問題都需要進(jìn)一步的研究。

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