公交服務民營化改革的思路和走向分析

朱 潔

(淮安市政協(xié)經濟科技委員會，江蘇淮安223001)

自上世紀80年代以來至2006年，公交行業(yè)的改革一直是以民營化改革為主旋律的，這既促進了公交事業(yè)的快速發(fā)展，也使公交行業(yè)較快地適應了市場經濟的形勢。近幾年來，民營公交企業(yè)經營和服務中的一些問題，特別是公交服務公益性缺失的問題，使得社會公眾對公交民營化改革產生了質疑，懷念國有公交的公益性。一些已經有民營公交的城市逐漸掀起一股民營公交回歸國有的再改革風潮，似乎只有國有公交企業(yè)才會體現公益性，而民營公交企業(yè)就一定是不顧公益性而唯利是圖的;公共服務企業(yè)的體制只能是國有而不能是民營或私營。公交民營化改革到底是成功還是失敗，出現的問題責任在誰，本文通過對公交民營化改革歷程的回顧、成效的分析、問題的思考，試圖對公交民營化的改革給予公正客觀的認識。

1 我國公交服務民營化的政策演變

改革開放以來，為了適應城市發(fā)展對公交服務的要求，我國在不同階段分別出臺了不同的公交改革政策，其中有三次關于公交服務民營化的改革政策，對公交服務民營化的改革有較大的推動。

1.1 關于鼓勵“小公汽”發(fā)展的政策

20世紀80年代初，我國的改革開放帶動了城市各項事業(yè)的發(fā)展，而公交服務卻嚴重滯后。針對當時城市公交服務主要是國有公交企業(yè)獨家經營且難以滿足城市居民出行需要的狀況，1985年，國家出臺了關于改革城市公共交通工作的文件(國發(fā)［1985］59號)，文件提出了“改變獨家經營體制，實行多家經營，統(tǒng)一管理，以國營為主，發(fā)展集體和個體經營”的方針。

政策出臺后，各地城市以中巴車為主的個體或私營“小公汽”發(fā)展迅猛，較大程度地改變了城市公交服務的狀況，方便了群眾的乘車。這一政策的出臺，實際上起到了鼓勵“小公汽”發(fā)展的作用，并使國有公交企業(yè)第一次感受到了強烈的競爭，對城市公交服務的改革起到了里程碑作用。

1.2 關于鼓勵國有公交轉換經營機制的政策

公交市場向個體和私營的“小公汽”開放后，計劃經濟體制下的國有公交公司由于其落后的經營管理體制，更加難以適應城市公交服務市場的需要。為此，1993年，國家頒布了“全民所有制城市公共交通企業(yè)轉換經營機制實施辦法”，在國有公交企業(yè)的經營管理上引入了部分市場化和民營化的措施，如:政府部門對國有公交企業(yè)的行政管理由直接管理轉向宏觀管理;國有公交企業(yè)經營方式多元化，引入民營公交先進的經營管理方法;部分城市試行了公交專營權制度和公交企業(yè)所有制多元化等。

這次政策的出臺，推動了國有公交企業(yè)深化內部經營管理體制的改革，出現了一批國有(或國有控股)公交(集團)有限公司，為國有公交企業(yè)適應市場經濟機制和深化產權制度上的民營(私營)化改革創(chuàng)造了條件。

1.3 關于國有公交企業(yè)改制的政策

隨著國有企業(yè)產權制度改革的推進，2002年，國家出臺了《關于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》，明確開放市政公用行業(yè)市場，允許跨地區(qū)、跨行業(yè)參與市政公用企業(yè)經營，建立市政公用行業(yè)特許制度等。公交服務屬于市政公用行業(yè)的范圍，政策的出臺很快就推動了國有公交企業(yè)的產權制度改革，主要有三種形式:一是部分國有公交企業(yè)改制為民營企業(yè);二是吸引香港等外資入股或兼并國有公交企業(yè);三是部分城市公交企業(yè)跨地區(qū)兼并和經營城市公交。

這次政策的出臺，主要起到了從產權制度入手對國有公交企業(yè)進行改革的作用，打破了長期以來城市規(guī)模以上公交企業(yè)所有制上國有(集體)一統(tǒng)天下的格局。一些城市的公交企業(yè)資產“國退民進”，實現全民營化。

2 公交民營化改革的思路演變

公交民營化改革，從時間上經歷了發(fā)展“小公汽”、國有公交轉換經營機制、國有公交產權制度改革三個階段。但從政府改革的思路和內容上來講，則是經歷了服務供給市場化改革、經營機制轉化、產權制度改革三個過程。

2.1 開放公交市場的改革思路

在改革開放初期，面對城市公交發(fā)展滯后于社會經濟發(fā)展的形勢，針對計劃經濟體制下的國有公交企業(yè)存在的經營管理水平低下、公交服務質量不高、“大鍋飯”現象嚴重等問題，政府部門首先想到的是開放公交市場，引入競爭機制，以民營公交來推動公交事業(yè)的發(fā)展和國有公交的改革。因此，政府出臺了以發(fā)展“小公汽”為主要精神的改革政策，使得“小公汽”在一些城市迅速發(fā)展，在一定程度上滿足了市民的公交服務需求，同時也使國有公交企業(yè)在一定程度上感到了強烈的競爭，由此拉開了公交民營化改革的序幕。第一階段民營化改革的結果就是公交市場的開放，公交市場由國有公交企業(yè)一統(tǒng)天下變?yōu)閲泻兔駹I共有公交市場，雖然民營公交僅占有很小的公交市場，但也是公交行業(yè)改革的巨大突破。需要說明的是并不是所有的城市都開放了公交市場，也不是所有的城市都發(fā)展了民營“小公汽”。

2.2 轉換經營機制的改革思路

公交市場的開放和競爭機制的引入，對計劃經濟體制下的國有公交的經營管理機制并沒有發(fā)生根本的觸動，一方面，雖然國有公交在外部面臨民營公交的競爭，但由于國有公交的虧損有財政補貼，并沒有生存的危機感，反而對民營“小公汽”是一個不公平的競爭，由此也引發(fā)了國有公交與民營公交的一些矛盾;另一方面，在國有公交企業(yè)內部的“大鍋飯”等落后的管理機制仍然存在，特別是一些沒有開放公交市場的城市，仍然是國有公交一統(tǒng)天下，計劃經濟體制下的落后的經營管理機制仍然制約著城市公交的發(fā)展。在全國國有企業(yè)進行轉換經營機制改革的形勢下，政府有關部門感到有必要將市場經濟體制下的企業(yè)經營管理機制引入國有公交企業(yè)，從而在1993年出臺了“全民所有制城市公共交通企業(yè)轉換經營機制實施辦法”。公交行業(yè)的改革方向由企業(yè)外部的開放公交市場轉向企業(yè)內部的經營管理機制轉變，使公交民營化改革進入了第二階段。全國城市國有公交企業(yè)普遍進行了轉換經營機制的改革。政府部門寄希望通過第二階段的改革，提高公交企業(yè)的經營管理水平和服務質量，扭轉國有公交的虧損狀況。

2.3 產權制度的改革思路

隨著市場經濟的建立，國有企業(yè)普遍虧損的現象在國有公交企業(yè)也難以避免。一方面，城市規(guī)模的擴大和人口的增加，要求提供更多的公交服務，虧損也會相應增加，自然也會要求加大財政扶持的力度;另一方面，國有企業(yè)的虧損和下崗職工的增加、衛(wèi)生和教育等公共服務的發(fā)展，都對公共財政提出了更多的需求。而政府為減輕財政負擔，自然會尋求進一步的改革措施，不僅大力推進國有企業(yè)的改制，而且也加大對衛(wèi)生、教育等公共服務行業(yè)的改革。在這種形勢下，政府部門出臺了市政公用行業(yè)(包括國有公交企業(yè))的產權制度改革政策，全國相當一部分城市的國有公交企業(yè)改制為民營企業(yè)，使公交民營化的改革進入了第三階段，改革的層次由經營管理機制提升到產權體制。對實行了產權制度改革的城市公交來講，政府完全取消或者是大幅度減少了對民營公交企業(yè)的財政補貼，特別是公交服務的低票價補貼，公交服務的生產、經營和供給已經完全市場化或基本市場化了。

3 公交服務民營化的優(yōu)越性

與所有的公共服務行業(yè)的改革一樣，公交服務的民營化改革也產生了一些問題，在公交公益服務中，市場性與公益性的矛盾造成公益性的缺失;在公交市場管理中，存在惡性競爭，或者是產生新的壟斷(或局部壟斷)經營，或者是搶跑“熱線”不跑“冷線”，爭客搶班，營運秩序混亂;在公交經營服務中，民營企業(yè)難以承受效益上的虧損挫折，一旦遭遇經濟效益的滑坡，服務質量就明顯下降;在公交勞動管理中，職工的勞動強度大，工資待遇低，加上嚴勵的考核，容易引發(fā)一些勞資糾紛，甚至造成職工停運或罷運現象。特別是民營公交的逐利性和公益性的矛盾，成為社會公眾所關注的熱點問題。但這些問題并不能否定公交民營化改革給公交行業(yè)帶來的生機和活力。盡管不是所有的城市公交市場都向社會資本開放，盡管只有一部分城市的國有公交企業(yè)改制為民營企業(yè)，但我國不少城市進行的公交服務民營化的探索，已顯示出公交服務民營化的優(yōu)越性。

3.1 發(fā)揮民營資本的優(yōu)越性

3.1.1 引入民間資本的投資

我國多數城市的財政狀況都難以滿足城市化進程中的市政公用事業(yè)建設需要，特別是在市政公用事業(yè)基礎設施建設方面，資金短缺現象比較普遍。公交服務的發(fā)展，需要加大對城市公共交通基礎設施的投入，如道路建設、站臺和候車亭建設、調度站和樞紐中心建設、停車場的建設等，這些都需要政府財政的大量資金投入。城市公交基礎設施的建設，事關城市的科學發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展，事關老百姓的切身利益，“既然基礎設施對一個國家經濟如此重要，它就應當盡可能地從各種可行的渠道吸引投資;其定價就應根據供給和需求而不是政治考慮;它們就應當得到有效的管理和維護。所有這些正是民營化的特點，而不是政府所有制的優(yōu)勢”。通過吸引民間資本投資公交行業(yè)，可以利用民間資本市場彌補政府資源的不足，可以幫助政府發(fā)展公交基礎設施。

3.1.2 分擔公共投資風險

公交服務是政府公共服務產品的組成部分，公交行業(yè)的投資既包括生產經營的投資，也包括公交基礎設施的投資，具有投資周期長和回報率低的特點。通過吸引民間資本的投入，可以分擔一些本來由政府公共投資承擔的風險。

3.1.3 增加政府的稅收

民營資本對公交行業(yè)的投資，可以從三個方面增加政府的稅收:一是通過民營資本對公交基礎設施的投資建設，增加政府稅收;二是通過民營資本對公交基礎設施的經營，增加政府稅收;三是通過民營資本投資公交企業(yè)經營，增加政府稅收。

3.2 增強公交企業(yè)的競爭意識

改革開放前，國有公交企業(yè)一統(tǒng)天下的城市公交，壟斷經營、管理落后、服務質量差。改革開放后，公交行業(yè)逐步對外開放，特別是引入公交民營化改革后，民營和個體公交經營者強烈的競爭意識和行為，使公交市場形成了競爭的格局，不僅增強了相關公交企業(yè)的危機感和競爭意識，而且促進了公交企業(yè)創(chuàng)建服務品牌、提升服務層次。競爭是公交企業(yè)最好的思想解放的催化劑，是促進公交事業(yè)發(fā)展最有力的推動力。

3.3 促進管理水平的提高

市場的競爭，在某種程度上也是管理水平的競爭。公交民營化改革形成的市場競爭格局，促使公交企業(yè)的經營者要通過提高管理水平，來提高經濟效益，增強生存能力。

3.3.1 增強公交投資項目的可行性

民營資本為了確保投資的回報，在項目實施的前期，會更加注重市場的調研和可行性研究，更注重風險的控制;在項目的建設過程中，更加注重從項目建設質量、建設成本、建設周期等各個環(huán)節(jié)加以控制;在項目的經營過程中，更加注重經營效益，注意創(chuàng)新管理，確保實現投資回報?！懊耖g投資者和有經驗的商業(yè)借貸者的參與，有助于更好地保證一個項目在技術和財政上的可行性”。

3.3.2 提高公交基礎設施的建設效率

加快建設速度，減少資金沉淀時間，也是民營資本追求效益的重要方法。一般來講，民營部門對公交基礎設施項目的建設速度快，在建設費用的使用方面也更有效率，因此它們能夠以更低的成本更快地滿足公眾的需要。

3.3.3 提高公交項目的經營水平

民營資本對公交行業(yè)的投入，其目的也是為了追求資本的收益回報。因此，無論是公交線路和車輛的經營，還是公交基礎設施的經營，都力求提高經營水平，追求經濟效益的最大化。

3.3.4 增強服務乘客的意識

公交服務的對象就是乘客，乘客是公交企業(yè)經營的效益源泉所在。民營公交企業(yè)會時刻意識到只有擁有了乘客，才能有效益，才能實現投資的收益目的。因此，民營資本的介入，更能增強公交服務乘客的意識，更能夠注意服務品牌的創(chuàng)建，更有提高服務質量的利益動力和內在需求。

3.4 推動制度和技術的創(chuàng)新

民營資本進入公交市場，就始終處于市場的競爭之中。為了適應市場的競爭，提高在市場中的競爭能力，在市場競爭中居于主動地位，需要競爭者不斷地推動制度和技術的創(chuàng)新。

3.4.1 不斷實現制度的創(chuàng)新

每一項制度的創(chuàng)新，都是為了追求更優(yōu)的服務質量，更能激發(fā)人的積極性，更能節(jié)約管理的成本，更有利于提高經濟效益，更有利于增強競爭力。公交服務實行無人售票制度后，公交駕駛員兼售票員，集駕車和售票服務于一身，降低了企業(yè)的用工成本。與國有公交企業(yè)的經營者相比，民營公交企業(yè)的經營者更加注重用人制度、財務制度、材料供應制度、服務考核制度等方面的創(chuàng)新，并進行嚴勵的檢查、嚴格的考核。

3.4.2 不斷推進技術的創(chuàng)新

技術創(chuàng)新是企業(yè)增強競爭實力的重要基礎。通過技術創(chuàng)新，一是能夠提高技術裝備水平，在市場競爭中贏得技術領先，在競爭中處于更加有利的地位;二是能夠促進管理水平提高，新技術的使用必然伴隨著管理制度的更新與管理水平的升級;三是能夠提高員工的素質，新技術的使用不僅對員工的科技文化素質有更高的要求，而且還會形成技術與人的崗位競爭，新技術會促進勞動效率的提高和用工的減少。公交調度管理使用GPS技術和電腦管理后，既促使駕駛員更加自覺地遵守營運秩序，又節(jié)省了調度人員?？梢?，技術創(chuàng)新不僅增強企業(yè)的硬實力，而且增強企業(yè)的軟實力，提高企業(yè)的綜合實力，完全符合民營資本的投資需求。

4 公交民營化改革轉向的分析和思考

公交服務中的公益性缺失，是導致社會公眾對公交民營化改革質疑的主要原因。而保障公交服務公益性的首要責任人是政府而不是公交企業(yè)。民營化的改革主要是與公交企業(yè)經營管理相關的開放公交市場、企業(yè)經營機制和產權制度改革等內容，對公交服務公益性的缺失并沒有決定作用。因此，對公交服務從民營化改革轉向回歸國有，需要作更深入的分析。

4.1 民營化改革中公交公益性缺失的根本原因分析

公交民營化所產生的逐利性、惡性競爭和公益性缺失等問題，是任何商品和服務產品市場化的共性問題。如果對國有公交企業(yè)也有經濟效益和資產投資回報的考核要求，也同樣會產生逐利性的行為和公益性缺失的現象?？科髽I(yè)以犧牲經濟效益的代價來維持公交服務的公益性，是難以保障的。公交服務并不是一般的服務產品，具有公共服務產品的屬性，不可能完全靠市場經濟自然地實現有效供給，需要政府的財政政策扶持。而這并不妨礙在公交服務產品的生產、經營和提供過程中引入市場機制，引入社會資本。針對計劃經濟體制下國有公交企業(yè)經營管理的弊端，進行公交民營化的改革，開放公交市場、引入市場競爭、轉換經營機制、吸引社會資本，這些改革措施都是很有必要的，促進了公交行業(yè)管理水平和服務質量的提高，改革的方向是正確的。上文闡述的公交民營化的優(yōu)越性也充分說明了公交民營化改革的必要性。問題在于后來的公交民營化改革卻演變?yōu)檎畬卜盏摹八Πぁ保瑢ΡＵ瞎环盏墓嫘院陀行Ч┙o的社會公共責任的缺失，改革的方向就偏差了。具體表現為取消或大幅度減少財政對公交服務的補貼，特別是對民營公交的補貼，公交投入不足，基礎設施的滯后等。在當前的社會問題中，我國目前存在的一些問題是由于“國家退出”、政府缺位引起的，與教育、衛(wèi)生等其它社會公共服務的改革中政府公共責任的缺失一樣，公交民營化改革中政府的“甩包袱”，不僅造成公交事業(yè)發(fā)展的滯后，而且也造成了公交服務公益性的缺失。

4.2 民營公交轉向回歸國有的動因分析

隨著我國城市化進程的加快，一些城市交通擁堵、群眾出行不方便問題日益突出，特別是民營化后公交服務公益性缺失的問題，使得社會公眾逐漸產生了對公交民營化改革的否定。不論是國有公交還是民營公交，公交服務公益性的經濟基礎都在于財政的扶持，而財政對國有公交和民營公交的扶持態(tài)度是不同的。在缺少財政補貼的情況下，民營公交的公益性就成為邁不過去的坎。在我國改革開放的大潮中，當一項改革舉措出現問題后，以新的改革否定舊的改革的現象并不少見。2005年，國家出臺了《關于優(yōu)先發(fā)展城市公共交通的意見》(國辦發(fā)［2005］46號);2006年，國家發(fā)改委、建設部等四部委又出臺了《關于優(yōu)先發(fā)展城市公共交通若干經濟政策的意見》(建成［2006］288號)。兩份《意見》對公交市場的格局都提出了“國有主導”的觀點，為民營公交回歸國有提供了有力的政策依據，使公交民營化的改革進程轉入了“拐點”。在民營公交企業(yè)外部，社會公眾寄希望于通過“國進民退”實現公交服務公益性的回歸;在民營公交企業(yè)內部，廣大公交員工寄希望于通過公交回歸國有來改善工作環(huán)境、提高工資待遇。這兩方面的呼聲，加上民營公交企業(yè)遇到的經濟困難和一些重大事件，如重慶“711”路民營公交的特大安全事故，湖北十堰市的公交員工罷工等事件，推動了民營公交回歸國有的再改革。

面對著公交服務公益性的要求、財政補貼的補“公”不補“民(私)”、社會公眾的希望、公交職工的愿望、民營公交的不利事故(事件)等多種因素的作用，特別是公交優(yōu)先的“國有主導”政策，使得公交民營化的改革走向發(fā)生逆轉。近兩年，全國一些城市民營公交陸續(xù)回歸國有，以2009年上海民營公交全面回歸國有為標志，全國公交改革的方向便由“國退民進”轉入“國進民退”。

4.3 公交民營化回歸國有的思考

因為公交民營化所產生的問題、特別是公益性缺失的問題，而在產權制度上采取“一刀切”的“國進民退”的再改革，顯然是較為簡單的處理方法，容易使公交服務改革從一個誤區(qū)轉向另一個誤區(qū)，即:簡單地從提供者的角度去看待公共服務的改進轉向簡單地從決策者的角度去看待公共服務的改進。民營化改革中所暴露的問題，不僅是民營公交企業(yè)在公交服務市場化中的逐利性問題，還有政府部門在公交服務市場化中的社會責任缺失和市場建設、監(jiān)管問題。因此，即使是對民營公交進行了回歸國有的再改革，民營化改革中所反映出來的問題還是值得我們深思和借鑒的。

4.3.1 政府是公交服務產品公益性的責任人

市場機制有利于促進公交服務的生產和供給，但不能解決服務產品的公益性問題。公交服務的公共產品屬性決定了政府必須承擔起“社會公共責任人”的責任，無論是經營機制改革還是民營化改革，都不能改掉政府的這一社會責任。公交民營化的改革，目的是促進公交企業(yè)充分利用市場經濟規(guī)律，生產和提供量多質優(yōu)的公交服務，而不是政府放棄承擔公交公益性責任的改革。

4.3.2 財政扶持是公交服務產品公益性的經濟基礎

公共財政的扶持是公交服務公益性的經濟基礎。保障公交服務的有效供給，需要建立健全財政對公交企業(yè)的補貼機制，以公共財政購買公共服務，而不能借口公交民營化改革而“甩包袱”。在公交民營化改革中，一些政府部門認為政府的財政怎么能補貼給民營或私營企業(yè)，只能補貼給國有企業(yè)，這是計劃經濟體制遺留下來的落后觀念。在市場經濟的條件下，政府的財政是公共財政，不是國有企業(yè)財政，國有公交企業(yè)和民營公交企業(yè)都應當享受同等的國民待遇，誰承擔了公交服務的社會責任，誰就可以享受財政補貼的待遇。財政對公交企業(yè)的扶持，形式上是對公交企業(yè)的補貼，但實質上是對民生的投入。

4.3.3 公交民營化改革呼喚完善公交法規(guī)

公交民營化的改革，也是公交服務的生產、經營和提供過程的市場化改革。市場經濟就是法治經濟，需要完備的法規(guī)體系。目前，公交行業(yè)的政策法規(guī)還很不完善，僅有一部建設部頒發(fā)的《城市公共汽電車客運管理辦法》，內容簡單。其它的政策多為文件形式，且數量較少?？空?、文件來監(jiān)管公交市場，總是帶有人治的烙印。公交服務領域的投資是一個中長期投資，社會資本和民間資本更希望有一個穩(wěn)定、權威的法律法規(guī)來保障其合法權益，更需要從法律上來確定其發(fā)展環(huán)境和政策扶持的保障。深化公交事業(yè)的改革，要求政府部門盡快完善公交法規(guī)，頒發(fā)內容較為全面、權威的法律或條例。

4.3.4 深化公交服務改革需要政府強化監(jiān)管

追求投資回報是民營資本的市場屬性，公交行業(yè)的民營資本亦不例外。市場化會帶來激烈的競爭，而不會自動形成良好的市場秩序。不少城市在公交民營化改革后，由于政府部門市場監(jiān)管不到位，使得民營公交在市場競爭中帶來不少副作用，一些民營企業(yè)采取不正當的競爭手段，擾亂營運秩序，安全事故頻發(fā)，甚至引發(fā)上訪鬧事等不穩(wěn)定事件。因此，公交民營化的改革更需要強化市場監(jiān)管，民營資本合理的投資回報也需要服務到位、管理有序、監(jiān)督有力的市場監(jiān)管機制。不僅是民營化后的公交市場，即使是回歸國有后的公交市場，也離不開政府部門的監(jiān)管。

5 結論

通過以上的分析和論述，可以使我們更加深刻地理解公交服務改革的本質，更加客觀地看待公交民營化改革的是非成敗，更加清晰地把握公交服務改革的方向。公交服務民營化改革的方向本身并沒有錯，公交服務民營化也有其自身的特點和優(yōu)越性。對公交服務的改革來講，無論是民營化改革還是回歸國有的改革，都是要保障公交服務的公益性和有效供給;對公交企業(yè)來講，無論是國有公交還是民營公交，都需要引入市場競爭，提高經營管理水平;對政府部門來講，無論是國有公交企業(yè)生產和提供公交服務，還是民營公交企業(yè)生產和提供公交服務，政府都是公共服務公益性的責任人，都要保障公交服務的有效供給。

［1］張連福.我國城市公共交通不宜市場化［J］.城市公共交通，2008(2):21－22.

［2］E·S·薩瓦斯.民營化與公私部門的伙伴關系［M］.北京:中國人民大學出版社，2002:249，252.

［3］周建明，胡鞍鋼，王紹光.和諧社會構建——歐洲的經驗與中國的探索［M］.北京:清華大學出版社，2007:352.

［4］王歡明，諸大建，吳光東.公共交通運行模式的選擇［J］.城市問題，2010(10):45 －49.

［5］孫惠明.淺析城市公交企業(yè)的定位和發(fā)展模式［J］.城市公共交通，2008(10):12－13.

［6］鄧經國.“民生為重”執(zhí)政理念呼喚政府重新調整公交定位［J］.世界城市公交，2008(1):12－18.