淺析政務(wù)流程再造

□文/褚 陽(yáng)

淺析政務(wù)流程再造

□文/褚 陽(yáng)

政務(wù)流程再造的提出是基于企業(yè)流程再造而提出的。對(duì)企業(yè)而言，市場(chǎng)變化要求企業(yè)不斷優(yōu)化生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、管理流程，在競(jìng)爭(zhēng)中發(fā)展，獲得經(jīng)濟(jì)利益而生存。政府是擔(dān)當(dāng)社會(huì)公共職能的組織，作為西方“政府再造”熱潮主要內(nèi)容的政務(wù)流程再造是對(duì)政府治理的理念、原則、結(jié)構(gòu)、行為等進(jìn)行大規(guī)模的改革，以提高政府的績(jī)效和服務(wù)品質(zhì)，而不是簡(jiǎn)單的組織精簡(jiǎn)和結(jié)構(gòu)重組。近年來(lái)，我國(guó)各級(jí)政府通過(guò)推行行政審批制度改革、行政服務(wù)中心、電子政務(wù)等形式，積極進(jìn)行政府流程再造探索，并取得了明顯成效。認(rèn)真總結(jié)政府流程再造的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，可以推動(dòng)政府管理方式創(chuàng)新和服務(wù)型政府建設(shè)，加快構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)。

電子政務(wù)；政府再造；政務(wù)流程；服務(wù)型政府

隨著現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的大量應(yīng)用，推動(dòng)了政府改革公共事務(wù)管理和改進(jìn)提供公共服務(wù)的手段與方法，而電子政務(wù)作為一種新型管理理念的載體，必然要對(duì)傳統(tǒng)的政府管理模式、政府組織結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)流程和提供公共服務(wù)的方式進(jìn)行再造，其功能才可以得到充分發(fā)揮。信息技術(shù)的發(fā)展和計(jì)算機(jī)的廣泛應(yīng)用，為政府變革提供了技術(shù)支持；公共管理理論的出現(xiàn)，為政府變革提供了理論依據(jù)；電子政務(wù)的應(yīng)用，為實(shí)現(xiàn)政府再造提供了載體。隨著社會(huì)信息化程度的提高，政府作為信息社會(huì)的中心節(jié)點(diǎn)，其信息化的程度正在成為衡量各國(guó)發(fā)展水平的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)?！霸僭臁辈⒉皇呛?jiǎn)單地將現(xiàn)有業(yè)務(wù)、辦公辦事程序原封不動(dòng)地搬上計(jì)算機(jī)，而是要對(duì)傳統(tǒng)的工作模式、工作方法、工作手段進(jìn)行全面革新。政府再造是電子政務(wù)建設(shè)和應(yīng)用的前提，只有進(jìn)行政府再造才能夠消除部門(mén)分割，滿(mǎn)足公眾對(duì)無(wú)縫服務(wù)的需要，從根本上解決信息的不對(duì)稱(chēng)和信息閉塞的問(wèn)題。政府為了利用信息技術(shù)提高政府管理和社會(huì)服務(wù)水平，使之更加符合電子政務(wù)“簡(jiǎn)便、透明、高效”的客觀要求，對(duì)傳統(tǒng)政府行政管理和服務(wù)的業(yè)務(wù)流程進(jìn)行大刀闊斧的重新組合和更新改造。

一、政務(wù)流程再造的提出

政務(wù)流程再造緣起于企業(yè)流程再造。從企業(yè)再造到政府再造的發(fā)展“流程”可解釋為一系列相關(guān)的、有內(nèi)在聯(lián)系的活動(dòng)或事件所產(chǎn)生持續(xù)的、漸變的、人類(lèi)難以控制的結(jié)果?！霸僭臁钡母拍钭钤绯霈F(xiàn)在計(jì)算機(jī)軟件工程領(lǐng)域，與現(xiàn)代信息緊密相連。1993年美國(guó)著名管理學(xué)家、麻省理工學(xué)院教授Michael Hammer和James Champy在《再造企業(yè)——管理革命的宣言書(shū)》中正式對(duì)業(yè)務(wù)流程再造做了如下定義：企業(yè)流程再造是對(duì)企業(yè)的業(yè)務(wù)流程作根本性的思考和徹底重建，其目的是在成本、質(zhì)量、服務(wù)和速度等方面取得顯著的改善，使企業(yè)最大限度地適應(yīng)以顧客、競(jìng)爭(zhēng)、變化為特征的現(xiàn)代企業(yè)經(jīng)營(yíng)環(huán)境，并且系統(tǒng)地提出了業(yè)務(wù)流程再造的理論和方法。從此以后，在美國(guó)和西方發(fā)達(dá)國(guó)家中掀起了一場(chǎng)工商管理革命。企業(yè)再造理論以一種再生的思想重新審視企業(yè)，并對(duì)傳統(tǒng)管理學(xué)賴(lài)以生存的基礎(chǔ)——分工理論提出了質(zhì)疑，成為管理學(xué)發(fā)展史上的一次巨大變革。企業(yè)流程再造理論是具有革命性的、創(chuàng)新的管理理論，同時(shí)，又是在不斷發(fā)展和完善中的理論。政府改革從企業(yè)的變革中吸取經(jīng)驗(yàn)，將企業(yè)業(yè)務(wù)流程再造的理論引入到政府改革的分析之中，并以此為基礎(chǔ)，逐步形成了政府業(yè)務(wù)流程再造的理論。

政務(wù)流程再造的自身發(fā)展。20世紀(jì)七十年代中后期，西方國(guó)家普遍面臨著政府管理的集權(quán)化和官僚主義所形成的政府壟斷，推行“福利國(guó)家”、“人民社會(huì)主義”和“混合經(jīng)濟(jì)國(guó)家”的政策所導(dǎo)致的政府管理失控、效率低、財(cái)政赤字、公眾對(duì)政府的不信任和民權(quán)運(yùn)動(dòng)高漲等社會(huì)現(xiàn)實(shí)，面臨著科學(xué)技術(shù)迅速發(fā)展和激烈的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)。在這種社會(huì)背景條件下，以美國(guó)、英國(guó)、澳大利亞、新西蘭、日本、荷蘭等為代表的西方國(guó)家掀起了一場(chǎng)政府改革運(yùn)動(dòng)，即“新公共管理運(yùn)動(dòng)”。這場(chǎng)改革運(yùn)動(dòng)的核心目標(biāo)，就是要通過(guò)政府再造，建立一個(gè)高效的、對(duì)公眾負(fù)責(zé)任的和更有回應(yīng)性的政府。

政務(wù)流程再造盡管源于企業(yè)流程再造，但由于再造主體、客體和環(huán)境不同，導(dǎo)致政府流程再造不可能是對(duì)企業(yè)流程再造的簡(jiǎn)單模仿和移植，必須在“相似性”的基礎(chǔ)上呈現(xiàn)特有的屬性，即公共性、多樣性、復(fù)雜性、長(zhǎng)期性。

二、政務(wù)流程再造的必然性

實(shí)行政務(wù)流程再造有其施行的可能性：

第一，目前計(jì)算機(jī)技術(shù)高速發(fā)展和更新速度為實(shí)行政務(wù)流程再造提供了技術(shù)支持，使其成為可能。聯(lián)合國(guó)公共經(jīng)濟(jì)與公共管理局與美國(guó)公共管理學(xué)院發(fā)表了一份聯(lián)合報(bào)告，對(duì)聯(lián)合國(guó)的190多個(gè)成員國(guó)的電子政務(wù)建設(shè)情況進(jìn)行了調(diào)查研究與分析比較，報(bào)告將各國(guó)電子政務(wù)的建設(shè)劃分為：起步階段、提高階段、交互階段、在線事務(wù)處理階段以及無(wú)縫鏈接五個(gè)階段。方便起見(jiàn)，可以簡(jiǎn)單劃分為：信息發(fā)布、信息互動(dòng)和在線處理三個(gè)階段。其中的信息發(fā)布沒(méi)有任何的交互或互動(dòng)行為，是政府上網(wǎng)的起步，也是最簡(jiǎn)單的服務(wù)；其次的信息互動(dòng)具有一定的交互或互動(dòng)性；在線處理實(shí)現(xiàn)了在線的業(yè)務(wù)處理和實(shí)時(shí)互動(dòng)，是電子政務(wù)的最高級(jí)形式，從基本的網(wǎng)上納稅到復(fù)雜的在線行政，都可以納入到這一應(yīng)用層次。而這些都需要網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的發(fā)展為其提供支持。

第二，公民對(duì)政務(wù)公開(kāi)及高效的政府辦公需求推動(dòng)了政務(wù)流程再造的進(jìn)程。電子政務(wù)的推行有助于政府的角色和管理觀念發(fā)生變化，建立一個(gè)以公眾需求為導(dǎo)向的服務(wù)型的政務(wù)流程?，F(xiàn)在，通過(guò)建立以客戶(hù)為中心的政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站，發(fā)展“一站式”服務(wù)的管理模式已成為世界各國(guó)開(kāi)展電子政務(wù)的經(jīng)驗(yàn)和共識(shí)。

第三，對(duì)政府組織結(jié)構(gòu)精簡(jiǎn)的要求也使政務(wù)流程再造成為可能。政府機(jī)構(gòu)人員長(zhǎng)期超編，由于人員眾多，導(dǎo)致了職能的進(jìn)一步分割影響了工作的效率。到政府部門(mén)辦事基本都是“門(mén)難進(jìn)、臉難看、話難聽(tīng)、事難辦”的尷尬局面，傳統(tǒng)的政府工作方式多以會(huì)議研究、逐級(jí)下達(dá)、層層上報(bào)的形式進(jìn)行的，這種現(xiàn)象必然導(dǎo)致政府工作效率的下降。政府職能通過(guò)網(wǎng)絡(luò)的整合做到“一站式服務(wù)”，這樣將使得過(guò)去政府機(jī)構(gòu)普遍存在的“門(mén)難進(jìn)、臉難看、話難聽(tīng)”的現(xiàn)象基本不復(fù)存在。

政務(wù)流程再造的必要性。運(yùn)用流程再造的理論對(duì)政府進(jìn)行進(jìn)一步的改革，提高政府的信息化水平，提高政府的工作效率，轉(zhuǎn)變政府職能，使政府能更好地發(fā)揮管理、決策、服務(wù)的功能，使政務(wù)流程再造成為必要。

信息時(shí)代，政府所面臨的環(huán)境的不確定性增強(qiáng)，由于組織需要源源不斷地從環(huán)境中吸收信息和資源，作為決策參考和未來(lái)的行為依據(jù)，環(huán)境不確定性的變化不可避免地將對(duì)政府的組織形態(tài)產(chǎn)生影響。“當(dāng)外界環(huán)境的變化不確定時(shí)，組織不應(yīng)采取層級(jí)結(jié)構(gòu)，正式的規(guī)則和工作程序也不應(yīng)很多，否則管理人員的理性思考和機(jī)構(gòu)處理信息的能力將無(wú)法趕上變化的要求?！币虼?，只有改變這種狀態(tài)，建立固化于組織內(nèi)部的、能夠快速適應(yīng)環(huán)境變化的柔性結(jié)構(gòu)，增加自身的反應(yīng)力和適應(yīng)力，才能實(shí)現(xiàn)更好的組織運(yùn)作，這正是電子政務(wù)的流程再造所要達(dá)到的目的。

政府內(nèi)部專(zhuān)門(mén)崗位操作技巧的形成需要較長(zhǎng)時(shí)間的工作經(jīng)驗(yàn)，難以在短時(shí)間內(nèi)快速見(jiàn)效，也無(wú)法被熟悉業(yè)務(wù)的公務(wù)員本人清晰地認(rèn)識(shí)和闡述。信息時(shí)代中各種知識(shí)迅速膨脹，而人腦的容量、人的學(xué)習(xí)時(shí)間都是有限的，這就要求政府工作人員必須在提高知識(shí)水平和專(zhuān)業(yè)素質(zhì)上多下工夫。

電子政務(wù)的流程再造是要借助信息技術(shù)的力量，在虛擬的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境中實(shí)現(xiàn)政府組織結(jié)構(gòu)從層級(jí)制向流程型的轉(zhuǎn)變，增強(qiáng)組織對(duì)變化的響應(yīng)力，實(shí)現(xiàn)各個(gè)合作單元之間更好的協(xié)調(diào)。

三、政務(wù)流程再造的作用

（一）政務(wù)流程再造的社會(huì)作用。電子政務(wù)流程再造作為一種管理創(chuàng)新，產(chǎn)生的效用體現(xiàn)在很多方面，如時(shí)間效用、需求效用、合作網(wǎng)絡(luò)效用、創(chuàng)新效用和社會(huì)效用等。社會(huì)效用主要是指政府通過(guò)電子政務(wù)流程再造減少貪污腐敗、尋租現(xiàn)象，監(jiān)督并制止官員利用職務(wù)暗箱進(jìn)行操作等行為，從而增加整個(gè)社會(huì)的滿(mǎn)意度。首先，電子政務(wù)流程再造有利于政府行政效率的提高；其次，電子政務(wù)流程再造有利于提高政府投入產(chǎn)出率。社會(huì)對(duì)它的投入是稅收，社會(huì)從它得到的產(chǎn)出是公共品，電子政務(wù)流程再造有利于政府提高為社會(huì)服務(wù)的質(zhì)和量；第三，電子政務(wù)流程再造有利于縮小國(guó)家間、地區(qū)間的“數(shù)字鴻溝”。電子政務(wù)的實(shí)施是一項(xiàng)社會(huì)公益事業(yè)，有利于普及信息技術(shù)，拉近公眾和政府之間的距離，使得互聯(lián)網(wǎng)更好地為平民階層服務(wù)，這將有助于發(fā)展中國(guó)家減少貧困，彌補(bǔ)由于網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用水平的差距造成的“數(shù)字鴻溝”；第四，電子政務(wù)流程再造有利于建立一個(gè)運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的政府體制，從而提高政府的公信度；最后，電子政務(wù)流程再造可以減少尋租現(xiàn)象的發(fā)生。

（二）政務(wù)流程再造對(duì)政府決策制定也具有一定的作用。隨著社會(huì)的高速發(fā)展，對(duì)行政決策提出了新的更高的要求。傳統(tǒng)的決策信息系統(tǒng)存在一定的缺陷與不足，健全和完善民主決策制度，逐步實(shí)現(xiàn)行政決策民主化，不僅是提高行政管理現(xiàn)代化和科學(xué)化水平的客觀要求，也是社會(huì)主義民主政治建設(shè)的一項(xiàng)重要內(nèi)容。政務(wù)流程再造能夠更好地使電子政務(wù)成為強(qiáng)化公民對(duì)決策的監(jiān)督途徑，決策者可根據(jù)獲取的反饋信息，發(fā)現(xiàn)決策及其實(shí)施情況，一旦出現(xiàn)決策失誤或執(zhí)行變形，就及時(shí)予以糾正。

四、政務(wù)流程再造的原則

（一）政府的管理、決策與事務(wù)性工作分開(kāi)，要強(qiáng)化政府管理與決策的作用。政府的作用中很重要的一個(gè)方面是引導(dǎo)與催化，它要站在全局的高度，引導(dǎo)并幫助企業(yè)和公眾的思想與行為向富國(guó)利民的方向發(fā)展。

（二）清理整合非增值性環(huán)節(jié)，簡(jiǎn)化中間管理層，擴(kuò)大授權(quán)，追求成果。人員素質(zhì)的提高和信息技術(shù)的進(jìn)步，可將原來(lái)交給多人的任務(wù)，現(xiàn)在可以交給少數(shù)人完成，這反映在新流程中有時(shí)可將幾項(xiàng)任務(wù)合而為一。由較少的人完成以前較多的人才能完成的任務(wù)，出現(xiàn)交接差錯(cuò)的機(jī)會(huì)就會(huì)大大降低，為交接而需要的等待也隨之減少。

（三）實(shí)現(xiàn)信息共享性原則。在傳統(tǒng)的業(yè)務(wù)流程中，相同的信息往往在不同的部門(mén)都要進(jìn)行收集、存儲(chǔ)、加工和管理，這其中存在很多重復(fù)性的勞動(dòng)，很多單位甚至建立專(zhuān)門(mén)的部門(mén)，收集和處理其他部門(mén)產(chǎn)生的信息。隨著信息技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用，信息處理完全可以由處在不同業(yè)務(wù)處理流程中的人員完成，通過(guò)業(yè)務(wù)流程再造確定每個(gè)流程應(yīng)該采集的信息，并通過(guò)信息系統(tǒng)的應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)信息在整個(gè)流程上的共享使用。

（四）流程步驟的自然順序性。按流程的自然順序，不同的步驟可以同時(shí)進(jìn)行，這可大大提高工作的速度。流程步驟不應(yīng)是人為的線形序列，而是按流程的自然先后次序排列。

（五）流程的可變通性原則。公眾的需求是不同的，因此對(duì)所有公眾都采取單一標(biāo)準(zhǔn)化的流程就不再適宜。在當(dāng)今的環(huán)境需求下，需要使同一流程有多種變化形式，每一種變化只處理相應(yīng)的事項(xiàng)，因而簡(jiǎn)單明了，且不存在特殊事項(xiàng)和例外事項(xiàng)，事情的處理更加規(guī)范化，處理速度也會(huì)大大加快。

（六）創(chuàng)新性原則。政務(wù)流程再造追求的是一種徹底的重構(gòu)，而不是追加式的改進(jìn)或改良，它要求轉(zhuǎn)變習(xí)慣性的思維方式，發(fā)揮組織的創(chuàng)新能力，突破現(xiàn)存的結(jié)構(gòu)與流程，重新發(fā)現(xiàn)完成工作的另類(lèi)方法。所以，再造過(guò)程不能簡(jiǎn)單地依靠減少申報(bào)表、縮短流程節(jié)點(diǎn)來(lái)提高辦事效率，更需根據(jù)相對(duì)獨(dú)立、相互制約的組織管理原則，對(duì)政府部門(mén)內(nèi)部職能進(jìn)行整合，實(shí)現(xiàn)決策、執(zhí)行、監(jiān)督職能的分工與協(xié)作。

在這個(gè)高度信息化的時(shí)代，電子政務(wù)是一場(chǎng)政府管理方式的革命，再造的重點(diǎn)就是打破現(xiàn)有的官僚體系，帶來(lái)的將是政府結(jié)構(gòu)的變化和權(quán)力的轉(zhuǎn)移和重新分配，必將出現(xiàn)新舊兩種勢(shì)力的沖突。政府再造是一個(gè)系統(tǒng)工程，必須全方位、多層次推行，單靠某一方面、某一層次或領(lǐng)域的改革是不能奏效的。在經(jīng)濟(jì)全球化和信息技術(shù)革命的背景下，研究借鑒各國(guó)及工商管理領(lǐng)域發(fā)展起來(lái)的管理經(jīng)驗(yàn)、原則、方法和技術(shù)，結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況，實(shí)現(xiàn)各級(jí)政府政務(wù)流程優(yōu)化和再造，由傳統(tǒng)的行政管理模式向現(xiàn)代公共管理模式的轉(zhuǎn)變，建立一個(gè)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的靈活、高效的政府管理體制。由于政務(wù)流程再造針對(duì)的是政府這個(gè)特殊部門(mén)，所以其實(shí)施往往會(huì)比較艱難，但是只有下決心去大力施行政務(wù)流程再造才是政府改革與創(chuàng)新的必由之路。

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（作者單位：大連民族學(xué)院文法學(xué)院）