中小企業(yè)稅源監(jiān)控研究

□文/王曉芳

中小企業(yè)稅源監(jiān)控研究

□文/王曉芳

就稅源監(jiān)控而言，我國對重點稅源的監(jiān)控日益完善，而對中小企業(yè)的稅源監(jiān)控關(guān)注較少。本文針對中小企業(yè)稅源監(jiān)控中存在的問題，分析原因，探索對策，尋求有效解決途徑。

中小企業(yè)；稅源監(jiān)控；對策

稅收理論界對全國性的稅收流失做了許多的分析研究，有學者認為每年流失稅收在4，500～5，000億元左右。考慮到中小企業(yè)的工商稅收占全國工商稅收總額的40%，以此推算，則中小企業(yè)稅收流失應在1，800～2，000億元的規(guī)模上。相對大企業(yè)而言，中小企業(yè)由于自身的特點，稅收上更難以管理，稅務部門對其監(jiān)管力度也相對較弱，因而這種測算方法得出的數(shù)據(jù)還是相當保守的，所以現(xiàn)實中加強對中小企業(yè)的稅源監(jiān)控迫在眉睫。

一、中小企業(yè)稅源監(jiān)控存在的問題

（一）缺乏規(guī)范的中小企業(yè)稅源監(jiān)控組織保障體系。一是缺乏專職機構(gòu)。目前，多數(shù)稅務機關(guān)只設(shè)立重點稅源監(jiān)控部門，未設(shè)立專門進行中小企業(yè)稅源監(jiān)控管理的部門，個別地方雖成立了中小企業(yè)管理科，但人員少、素質(zhì)不高、管戶多、職責廣，造成稅源監(jiān)控工作表面文章多，而真正做到實處的少之又少；二是缺乏系統(tǒng)、規(guī)范的監(jiān)控流程和方案。稅收實踐中，對中小企業(yè)的稅源監(jiān)控沒有工作規(guī)程和總體方案，缺乏規(guī)范的程序和運行機制，沒有量化的考核辦法和標準，使中小企業(yè)稅源監(jiān)控職責不清、責任不明，監(jiān)控效率低下。

（二）稅務部門對中小企業(yè)稅源監(jiān)控不力。由于機構(gòu)、崗位設(shè)置及職能劃分不科學，導致稅源監(jiān)控管理失控。具體表現(xiàn)為“兩多一低”：（1）異常申報戶多；（2）漏征漏管戶多。從客觀上講，主要是納稅人受利益驅(qū)動，納稅觀念淡薄，再加上普通發(fā)票、收款收據(jù)的濫用，給稅收征管增加了難度。從主觀上講，主要是對中小企業(yè)管理監(jiān)控跟不上，查處不了，稅收流失不能得到有效控制；（3）稅負率偏低。

（三）現(xiàn)行征管模式存在問題。1994年我國推行了分稅制財政體制改革，開始實行新稅制。稅收征管改革提出了“以納稅申報和優(yōu)化服務為基礎(chǔ)，以計算機網(wǎng)絡(luò)為依托，集中征收、重點稽查”的新型征管模式框架，強調(diào)稅務稽查的“重中之重”地位，組建了專門的稽查部門機構(gòu)，使征管力度大大加強。但是，這是一種事后的檢查監(jiān)督，對事前的稅源監(jiān)控管理不足。這種新的征管模式對中小企業(yè)的稅收管理不相適應，提高了稅源監(jiān)控的難度。中小企業(yè)相對來說納稅意識淡薄，自主申報能力不強，企業(yè)管理人員和財務人員素質(zhì)偏低，放棄管戶制度，片面強調(diào)中小企業(yè)自主申報，會帶來申報數(shù)據(jù)不實、稅源底數(shù)不清、戶籍管理混亂等問題。中小企業(yè)經(jīng)營方式靈活，流動性強，過于依賴計算機網(wǎng)絡(luò)對中小企業(yè)進行監(jiān)管會造成許多漏洞。在缺乏配套措施的情況下，推行集中征收，會加重部分中小企業(yè)的稅收負擔，提高其稅法的奉行成本。對中小企業(yè)的稅收管理重點放在稽查環(huán)節(jié)也不適合，中小企業(yè)數(shù)目眾多，單位稅額較少，對其進行全面稽查，成本相對更高?？傊?，新的征管模式下沒有必要的配套措施，使得中小企業(yè)的稅源更易流失。

（四）稅務人員責任淡化、權(quán)利尋租，造成稅收流失。在稅源監(jiān)控中，稅務人員是最主動、最活躍的因素。政府要依靠稅務人員來監(jiān)控納稅人行為以及執(zhí)行稅法，因此稅務人員在稅收監(jiān)控中起著決定性的作用。為確保稅收的監(jiān)控系統(tǒng)和執(zhí)行系統(tǒng)是有效的，政府就必須確保收稅者是稱職的、廉潔的。征稅者首先必須學會如何監(jiān)控納稅人的行為。由于納稅者總是試圖最小化他們的納稅義務，因此往往通過隱匿資產(chǎn)情況來達到逃稅目的。如果收稅人不能充分了解他們應稅資產(chǎn)情況，就會造成稅源流失。但是，目前大多數(shù)情況是稅務人員的責任心不高，由于稅務部門內(nèi)部的激勵機制、制約機制以及信息傳導機制不健全，導致干多與干少、干好與干壞甚至于不干待遇都相差不大，出現(xiàn)人浮于事、內(nèi)耗嚴重等現(xiàn)象。尤其是現(xiàn)行征管體制中的征收、管理、稽查相互分離，各環(huán)節(jié)缺乏制約和信息傳導機制，相應的崗位職責體系尚未建立，人員配置未到位，造成管戶與管事相脫節(jié)，只管事不管戶或者管事不落實，“疏于管理、責任淡化”的現(xiàn)象時有發(fā)生。雖然各基層管理局基本都成立了內(nèi)勤組與外勤組，但由于機構(gòu)改革后外圍管理人員大幅減少，對納稅人的生產(chǎn)經(jīng)營情況掌握較少，外勤組不能向內(nèi)勤組提供有效的稅源監(jiān)控信息，而內(nèi)勤組基本上是坐等報表，只掌握已登記納稅戶是否繳納稅款、發(fā)票是否正常等情況，無法實施全域性監(jiān)控，導致稅源流失。另外，稅收活動中稅務人員利用權(quán)力進行尋租，以稅謀私現(xiàn)象也時有發(fā)生，而且已經(jīng)成為社會普遍關(guān)注的一個嚴重問題，從而造成存量稅源減少。

二、加強中小企業(yè)稅源監(jiān)控的途徑

（一）更新中小企業(yè)稅源監(jiān)控管理理念。多年來，我們大多注重稅收的收入結(jié)果，而較少從源頭進行考慮；大多站在征稅人的立場，較少站在納稅人的立場進行考慮；多數(shù)情況注重事后的彌補，而較少注重事前的防范。要加強與完善稅源監(jiān)控，促進稅收管理效率，必須樹立以下幾種觀念：1、樹立防患于未然的觀念；2、樹立納稅服務觀念；3、樹立稅收效率觀念；4、樹立依法治稅觀念。

（二）提高稅務機關(guān)對中小企業(yè)稅源監(jiān)控的能力

1、建立有效的戶籍管理機制。戶籍管理是稅收征管工作的基礎(chǔ)，沒有完善的戶籍管理制度，有效的稅源監(jiān)控將無從談起。因此，要加強戶籍管理，實現(xiàn)“一戶式”管理。稅務登記是稅收征管工作的基礎(chǔ)，同時也是目前稅收征管工作的“瓶頸”之一，稅務登記與工商登記的巨大差距已成為長期以來困擾稅務管理的一個難題。新征管法出臺后，規(guī)定了“工商行政管理機關(guān)應當將辦理登記注冊、核發(fā)營業(yè)執(zhí)照的情況，定期向稅務機關(guān)報告”，稅務機關(guān)要以此為契機，加強部門交流協(xié)作，同工商部門建立信息共享制度，定期傳送戶源動態(tài)，對中小企業(yè)所有工商登記信息采用計算機電子數(shù)據(jù)格式進行交流與實時動態(tài)比對，實現(xiàn)工商登記戶與稅務登記戶的自動動態(tài)監(jiān)管，提高稅源監(jiān)管質(zhì)量和效率，減少漏征漏管戶。戶籍管理不但要嚴格稅務登記管理制度，全面掌握所轄納稅人稅務登記的各項登記事項，加強登記環(huán)節(jié)的管理，還要及時了解和掌握與戶籍管理相關(guān)的各類動態(tài)情況。要及時歸納、整理和分析戶籍管理的各類信息，從中發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，強化和細化管理，建立健全每個中小企業(yè)戶籍管理檔案，并通過信息化實現(xiàn)納稅人戶籍資料的“一戶式”存儲管理，把散存于稅收征管各個環(huán)節(jié)的征管資料和各類靜態(tài)、動態(tài)征管信息，按納稅人加以歸集，依托信息技術(shù)實行“一戶式”管理，使之能夠反映納稅人履行納稅義務的全貌?！耙粦羰健惫芾戆瑑煞矫鎯?nèi)容，既包括紙制資料的歸集，又包括數(shù)據(jù)信息的整理，做到調(diào)用方便、信息共享、查詢分析監(jiān)控及時有效，全面提高稅收征管的質(zhì)量和效率。

2、加強對中小企業(yè)的納稅申報管理和稅務稽查。納稅申報是稅收征管的一項重要制度，不僅可以培養(yǎng)納稅人的納稅意識，而且是稅源監(jiān)控資料的重要來源。一是改進申報方式。針對中小企業(yè)多樣化的特點，應允許和鼓勵其采用多種方式進行納稅申報，如郵寄申報、電話、傳真申報、網(wǎng)上申報等。對于實行定額征收的中小企業(yè)，可實行“雙委托”，即納稅人委托銀行繳稅，稅務部門委托銀行收稅，以入庫代申報的簡便形式。目前，我國多樣化申報方式正逐步開展，需解決的問題主要有三方面：（1）應盡快取消申報方式的批準制，讓納稅人充分享有申報方式的自由選擇權(quán)；（2）應重視信息化工作，加快網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，重點試行和推廣網(wǎng)上申報方式，并積極探索個性化的申報服務；（3）著力解決多種申報方式存在的問題。如，新的申報制度減少了納稅人與稅務部門接觸的機會，削弱了稅務部門直接監(jiān)管的職能。有些地區(qū)對中小企業(yè)強制推行某種申報方式，加重了納稅人負擔。對于這些問題，稅務部門應采取加強宣傳、提高服務水平、建立定期回訪制度等辦法予以解決；二是采用申報激勵措施。針對中小企業(yè)主動申報意識不強的問題，要采取措施，引導其依法自主申報。（1）改進申報服務。增強服務意識，提升服務理念，納稅服務不能停留在免費提供飲水、眼鏡這些表面文章上，要結(jié)合中小企業(yè)的特點，分析其現(xiàn)實需要，提供個性化的、豐富便捷的納稅服務。如，開設(shè)專門對應中小企業(yè)的納稅咨詢窗口、電話語音信箱、網(wǎng)站，簡化申報手續(xù)，合并申報表等；（2）借鑒國際經(jīng)驗，對財務制度健全、依法納稅申報的中小企業(yè)給予一系列申報程序上和稅收上的優(yōu)惠。

稅務稽查是稅收征管工作的最后環(huán)節(jié)，也是稅源監(jiān)控的最后手段。稅源是否流失，納稅人申報是否真實，都要通過稅務稽查來確認。因此，稅務稽查在稅源監(jiān)控中的作用是巨大的，不可缺少的。（1）建立健全稽查組織和稅務檢察機關(guān)的各項工作制度，規(guī)范檢查行為，加大檢查力度和打擊偷、騙、逃、抗稅等稅收違法犯罪的力度；（2）改進和完善檢查方法、手段，結(jié)合計算機網(wǎng)絡(luò)的推廣應用，不斷提高檢查的廣度和深度以及檢查水平與效率；（3）進行稅務稽查時，不能僅僅就賬查賬，還要善于發(fā)現(xiàn)一些賬外的東西，從納稅人的生產(chǎn)經(jīng)營及當?shù)禺斍敖?jīng)濟狀況聯(lián)系起來綜合分析，找出納稅人可能存在的賬外涉稅行為，嚴堵稅源流失。

3、加大發(fā)票的管理力度。針對當前發(fā)票管理不善，納稅人銷售貨物不開發(fā)票，搞大頭小尾，偽造虛開增值稅專用發(fā)票現(xiàn)象大量存在，筆者建議：一是繼續(xù)全面推行“以票管稅”，加快“金稅工程”建設(shè)，加強增值稅專用發(fā)票的交叉稽核，全面防止和遏制利用增值稅專用發(fā)票進行偷騙稅犯罪活動，減少稅款流失，掌握納稅人的生產(chǎn)經(jīng)營行為和稅源變化；二是加強發(fā)票的管理，重申單位和個人在購買商品、接受經(jīng)營服務以及從事其他經(jīng)營活動支付款項時，應當向收款方索取發(fā)票。應提倡每一個公民在購買商品、接受服務支付款項時，都要取得發(fā)票，以盡一份公民的責任；三是不索取不符合規(guī)定的發(fā)票。所謂不符合規(guī)定的發(fā)票有三種情況：（1）發(fā)票本身不符合規(guī)定，如白條；（2）發(fā)票開具不符合規(guī)定，如涂改、不是一次性填寫等；（3）發(fā)票來源不符合規(guī)定，如從其納稅人購買發(fā)票等。如果取得這些不符合規(guī)定的發(fā)票，將不能完整、準確、真實地反映經(jīng)濟交往事項的全貌，影響會計核算，侵吞國有或集體財產(chǎn)，逃避稅收監(jiān)督，造成國家稅款流失，因此必須加大發(fā)票的管理力度，杜絕索取不符合規(guī)定的發(fā)票。

4、建立中小企業(yè)稅源監(jiān)控指標體系。由于各地的經(jīng)濟發(fā)展水平相差很大，企業(yè)的經(jīng)營情況千差萬別，稅務部門對中小企業(yè)進行納稅評估時，必須按照當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平制定合適的納稅評估指標。一般來說，稅源監(jiān)控體系中納稅評估基本指標應該包括以下內(nèi)容：（1）財務類指標：注冊資本、投資額、銷售變動率、毛利率、成本毛利率、負債率、利潤率等；（2）生產(chǎn)經(jīng)營類指標：各種收入、銷售、投資、出口、關(guān)聯(lián)交易等；（3）評稅指標：登記率、申報率、稅負率、稅負變化差異、入庫率、立案情況、發(fā)票使用繳銷情況等；（4）外部信息：國地稅信息、銀行資金的使用與信用、工商登記注冊及處罰情況、海關(guān)記錄、財政和公安信息及國外收入等；（5）同類行業(yè)信息：生產(chǎn)經(jīng)營狀況（小時量、利潤率、庫存量、負債率等）、國際國內(nèi)市場價格等。除進行大量的指標測算、數(shù)據(jù)對比等定量分析外，監(jiān)控人員還要對行業(yè)、企業(yè)情況做詳細了解，將定性分析的稅源監(jiān)控與定量分析的稅源監(jiān)控有機結(jié)合起來。將可疑的監(jiān)控對象反饋給稽查部門，使稽查部門的稽查對象更有目的性和有效性，以此來提高稅務部門的征效率。

三、完善現(xiàn)行征管模式

（一）完善納稅申報制度。納稅申報是現(xiàn)代稅收征管流程的中心環(huán)節(jié)，也是我國稅收征管目標模式的基礎(chǔ)和重點。建立嚴格的納稅申報制度，對加強稅務管理，培養(yǎng)納稅人的主動申報納稅意識，稅務機關(guān)及時掌握分析稅源情況都有積極意義。

1、提高申報質(zhì)量，確保申報真實性，防止虛假申報。納稅人、扣繳義務人對納稅申報應具有法定的可信度。但是，現(xiàn)實生活中申報數(shù)與實際應稅數(shù)確有差數(shù)，有多大差數(shù)難以預測。稅務機關(guān)應立足相信多數(shù)申報是真實的，但也要看到卻有少數(shù)納稅人受利益驅(qū)使沒有如實申報。所以，稅務機關(guān)必須對納稅人、扣繳義務人進行真實申報的資信教育，提高其認識，引導其積極、主動、真實申報。

2、申報內(nèi)容必須準確、完整。包括生產(chǎn)經(jīng)營項目、應稅項目、適用稅種、稅目、計稅依據(jù)、扣除項目及標準、適用稅率或單位稅額、應退稅項目稅額、應減稅項目稅額、應納稅額及財務會計報表和有關(guān)的納稅資料等，都必須真實，避免殘缺不全。遺漏不報以及混淆生產(chǎn)經(jīng)營項目，混淆不同應稅項目、稅率等。

3、按規(guī)定期限辦理申報應納稅額，不得順延或推到下期申報。如果企業(yè)遇到特殊情況需要延期申報的，稅務機關(guān)應該按照法律法規(guī)的規(guī)定，嚴格按程序進行審批。已辦理稅務登記，尚未發(fā)生應稅經(jīng)營，或在納稅期限內(nèi)享受減免稅優(yōu)惠的，也應按期申報。

4、加強稅務機關(guān)內(nèi)審和外審的結(jié)合。在納稅申報期內(nèi)稅務機關(guān)受理的申報量很大，稅務人員只能進行申報表上各項目間的邏輯審核，審核發(fā)現(xiàn)疑問、錯誤、異常申報，進行核實糾正，對申報異常中深層次的問題僅依靠內(nèi)部審核是不夠的，特別是對零申報，應有計劃、分期走出辦公室，深入到納稅人、扣繳義務人的現(xiàn)場，進行實地了解審核，通過了解審核糾正其錯誤。同時，把申報質(zhì)量作為誠信納稅的重要內(nèi)容進行考核，對納稅人、扣繳義務人納稅申報率、真實率、準確完整率分類管理，以提高申報的真實率，對虛假申報的，應依照法律責任嚴肅處理。

（二）完善稅收管理員制度。稅收管理員的主要職責應包括：稅收政策宣傳送達、納稅咨詢輔導；掌握所管轄范圍的稅源戶籍變動情況；調(diào)查所管戶的生產(chǎn)經(jīng)營情況、財務核算情況；核實所管戶的納稅申報情況；進行稅款催報催繳；開展納稅評估和稅務約談，提出一般涉稅違章行為糾正處理意見；協(xié)助進行發(fā)票管理。原則上不直接進行稅款征收、稅務稽查和違章處罰意見工作。對稅源按規(guī)模、分行業(yè)建立相應的管理機構(gòu)，針對不同的納稅人，建立重點稅源“駐企管理”、專業(yè)市場“駐場管理”、中小稅源“劃片管理”的分類管理格局。將稅源管理的責任分解到科室，給稅源管理員定崗位、定責任、定內(nèi)容、定工作標準，建立以業(yè)績?yōu)橹鞯亩愒垂芾砟Ｊ?，促進稅收管理員貼近市場、企業(yè)，從而掌握納稅人貨物流和資金流信息，強化納稅評估和稅源監(jiān)控，實現(xiàn)稅源和機構(gòu)、管人和管事的優(yōu)化匹配。對稅源的管理，既包括實地了解納稅戶情況、提供服務和進行必要的檢查，也包括對每個納稅戶的案頭管理。稅收管理員下戶執(zhí)行各項稅源管理事務和進行日常檢查時，要及時提出報告，按計劃和規(guī)定程序進行，要規(guī)范日常檢查，下戶檢查要有詳細的書面記錄，比較重要的檢查要實行兩人下戶，進行檢查要有計劃性，避免重復下戶，所獲稅源信息要記錄歸檔，實行共享。在內(nèi)部要加強“征、管、查”之間的協(xié)調(diào)配合，對同一納稅人的信息要實現(xiàn)內(nèi)部的互通、共享，要建立內(nèi)部的銜接機制，徹底解決有戶無人管、有事無人問、有責無人糾的怪現(xiàn)象，對納稅人的稅務事宜要形成征、管、查既分工負責又緊密銜接的工作機制。

四、加強中小企業(yè)社會綜合治稅

（一）加強部門配合，構(gòu)建社會化協(xié)稅護稅體系。中小企業(yè)的稅源監(jiān)控與社會經(jīng)濟活動有著廣泛而密切的聯(lián)系，難度遠遠大于重點稅源監(jiān)控。因此，我國必須建立“政府領(lǐng)導、稅務主管、部門配合、司法保障、全社會共同參與”的協(xié)稅護稅工作機制。一是建立委托代征制度。地稅部門分別與有關(guān)單位簽訂代征稅款協(xié)議，依法代征稅款，認真做好小稅種的委托代征工作；二是建立全部綜合治稅工作聯(lián)席會議制度。聯(lián)席會由政府領(lǐng)導與相關(guān)部門主要負責人參加，每季度召開一次，通報情況、協(xié)調(diào)關(guān)系，依法嚴厲打擊各類涉稅不法行為；三是要出臺與稅收法規(guī)相配套的法律、法規(guī)，明確政府部門和經(jīng)濟組織負有協(xié)稅護稅的義務，制定其向稅務機關(guān)通報有關(guān)信息等各項工作的具體辦法，同時擴大稅收數(shù)據(jù)的作用范圍，使其他部門與稅務部門在信息交換中受益，提高其支持稅收工作的積極性；四是要盡快實現(xiàn)跨部門的計算機網(wǎng)絡(luò)連接；五是排除重視部門利益的狹隘思想和封閉管理的傳統(tǒng)觀念，充分認識加強合作對中小企業(yè)稅源進行有效監(jiān)管的重要意義。

（二）加快稅源監(jiān)控多部門協(xié)作機制法制化進程。各國稅源監(jiān)控多部門協(xié)作機制的實質(zhì)是行政協(xié)助和行政委托。對于行政協(xié)助和行政委托，法制健全的國家一般都在組織法或行政程序法中進行了明確規(guī)定，尤其是對行政協(xié)助，許多國家都對其發(fā)生、拒絕、爭議及處理、協(xié)助機關(guān)的選擇、協(xié)助的施行、協(xié)助費用等進行了明確且操作性較強的規(guī)定。與法制健全的國家不同，我國目前尚未出臺全國性的行政程序法，對行政協(xié)助的基本原則和具體內(nèi)容只在《稅收征管法》中做原則闡述。社會綜合治稅的具體規(guī)定需要稅務部門與各相關(guān)部門一一協(xié)商來確定，綜合治稅的成本非常高。因此，我國應盡快立法，對行政協(xié)助的條件、行政協(xié)助的拒絕、行政協(xié)助的爭議及處理、協(xié)助機關(guān)的選擇、行政協(xié)助的施行、行政協(xié)助的費用等進行規(guī)定，并盡快出臺《稅收基本法》，在《稅收基本法》中再就稅收行政協(xié)助的原則、稅務機關(guān)與協(xié)助機關(guān)的關(guān)系、稅收行政協(xié)助機關(guān)的選擇、稅收行政協(xié)助的程序、稅收行政協(xié)助的費用等做出更加具體的規(guī)定，以提高稅源監(jiān)控多部門協(xié)作規(guī)定的權(quán)威性和規(guī)范性，便于稅務機關(guān)及其他機關(guān)遵照執(zhí)行，也可杜絕因法律缺位而導致的以對等行政合同替代法律規(guī)定現(xiàn)象的產(chǎn)生。

[1]朱小慶.淺析建立和完善我國基層稅源監(jiān)控體系的對策.涉外稅務，2010.7.

[2]林秀香.我國稅源管理的問題與對策.中央財經(jīng)大學學報，2006.6.

[3]安體富.西方國家稅源管理的經(jīng)驗及借鑒.稅務研究，2002.4.

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（作者單位：東莞職業(yè)技術(shù)學院）