論農(nóng)村政策性銀行法律制度的完善

邢 琳

（河北金融學(xué)院 法律系，河北 保定 071051）

長(zhǎng)期以來，中國(guó)金融領(lǐng)域改革的重點(diǎn)一直放在城市，忽略了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)農(nóng)村金融服務(wù)供給的各項(xiàng)需求。農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)投資規(guī)模大、周期長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)高的特點(diǎn)決定了農(nóng)村發(fā)展較難得到商業(yè)銀行資金的支持，這就需要政府通過農(nóng)村政策性銀行的介入解決這一資金瓶頸問題。而農(nóng)村政策性金融機(jī)構(gòu)的運(yùn)行有別于普通商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)，需要用專門的法律規(guī)范其業(yè)務(wù)行為，為其提供法律方面的支持和保障。

一、從法律角度看農(nóng)村政策性銀行的發(fā)展現(xiàn)狀

目前中國(guó)農(nóng)村政策性銀行的發(fā)展受到其自身的、歷史的等各種因素的制約，在法律制度層面的一些突出的障礙嚴(yán)重影響著其應(yīng)有功能的正常發(fā)揮。

（一）農(nóng)村政策性銀行的組織建設(shè)缺乏完善的法人治理結(jié)構(gòu)

首先，從中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的運(yùn)營(yíng)制度來看，現(xiàn)有的政策法規(guī)對(duì)農(nóng)村政策性銀行的根本性制度未作出規(guī)定，只是在《中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行章程》中規(guī)定了“行長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”和“監(jiān)事會(huì)監(jiān)督”等高度抽象的內(nèi)容。在十多年的金融運(yùn)營(yíng)實(shí)踐中僅僅是用《中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行章程》調(diào)整其日常的組織和決策，使其在事實(shí)上處于一種“脫法”營(yíng)運(yùn)的尷尬境地。其次，從中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的決策機(jī)構(gòu)與內(nèi)部管理來看，行政色彩過于濃重，其雖然實(shí)行的是行長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，但各級(jí)行的黨委班子才是其真正的決策者，并決定著本級(jí)行及其管轄各分支行的日常營(yíng)運(yùn)，而這與《中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行章程》要求中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行實(shí)行企業(yè)化管理的規(guī)定明顯相違背。同時(shí)，中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行在人事管理、收入分配制度上也基本是沿用原計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下專業(yè)銀行的管理模式，使得職務(wù)晉升、工資分配等仍然與行政級(jí)別和工齡長(zhǎng)短掛鉤，間接導(dǎo)致了其經(jīng)營(yíng)理念、經(jīng)營(yíng)機(jī)制無法擺脫舊有的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和行政機(jī)關(guān)的色彩。最后，從中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的組織模式上看，存在著機(jī)構(gòu)龐大、管理層次多及運(yùn)行效率低下等問題。中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行在機(jī)構(gòu)設(shè)置上實(shí)行總行、分行、支行制，由中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行按照行政區(qū)劃對(duì)其分支機(jī)構(gòu)實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，在省級(jí)區(qū)域設(shè)立分行，在計(jì)劃單列市和農(nóng)業(yè)大省的地（市）設(shè)立分行的派出機(jī)構(gòu)，在農(nóng)業(yè)政策性金融業(yè)務(wù)量大的縣設(shè)立營(yíng)業(yè)機(jī)構(gòu)，形成“三級(jí)管理，一級(jí)經(jīng)營(yíng)”的組織模式，逐級(jí)實(shí)行行長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，致使整個(gè)組織模式龐大、繁冗且運(yùn)行效率低下。

（二）農(nóng)村政策性銀行的營(yíng)運(yùn)活動(dòng)缺乏有效的監(jiān)管

現(xiàn)行立法對(duì)農(nóng)村政策性銀行的監(jiān)管設(shè)計(jì)粗糙，內(nèi)容規(guī)定不夠科學(xué)合理，沒有反映出農(nóng)村政策性銀行對(duì)相關(guān)制度的特殊要求。

中國(guó)在《中國(guó)人民銀行法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》等法律中，對(duì)政策性銀行和商業(yè)銀行的監(jiān)管在制度上未作區(qū)分，更未設(shè)立專門的監(jiān)管機(jī)關(guān)和建立專門的政策性金融監(jiān)管制度，使得實(shí)踐中存在著監(jiān)管空白和監(jiān)管過度并存的問題。就現(xiàn)行監(jiān)管制度而言，對(duì)中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行采用的是銀監(jiān)會(huì)、財(cái)政部、商務(wù)部等有關(guān)職能部門的聯(lián)合監(jiān)管模式。這既不能有效地滿足政策性金融機(jī)構(gòu)的需求，同時(shí)又帶來了監(jiān)管缺失和監(jiān)管越位的問題。另外，隨著經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化，中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的業(yè)務(wù)范圍已拓寬為政策性業(yè)務(wù)和商業(yè)性業(yè)務(wù)兩大部分，而立法中并未考慮到政策性銀行同時(shí)兼營(yíng)政策性業(yè)務(wù)和商業(yè)性業(yè)務(wù)的情況，未建立起諸如“分賬管理”等相應(yīng)的財(cái)會(huì)制度。在這種情況下，提高監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管能力非常重要，加強(qiáng)政策性金融監(jiān)管制度建設(shè)是解決這個(gè)問題的重要途徑。

（三）農(nóng)村政策性銀行的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)缺乏法律保障

自1994年中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行成立至今，有關(guān)農(nóng)村政策性銀行的立法在法律、行政法規(guī)的層面上基本上處于缺失狀態(tài)，農(nóng)村政策性銀行設(shè)立、運(yùn)行的主要規(guī)定集中在國(guó)務(wù)院所作出的各種決定、命令以及各種部門規(guī)章和其他政策性文件之中。而且，在銀行業(yè)的一般立法中，根本沒有針對(duì)農(nóng)村政策性銀行的專門立法。另外，法律制度保護(hù)狀態(tài)的缺失嚴(yán)重制約了農(nóng)村政策性銀行職能的發(fā)揮和自身的發(fā)展。

二、完善中國(guó)農(nóng)村政策性銀行新舉措

中國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)村政策性銀行的發(fā)展與完善對(duì)于促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有舉足輕重的作用。所以，針對(duì)中國(guó)農(nóng)村政策性銀行在發(fā)展中的困境和不足，筆者擬從法律角度對(duì)農(nóng)村政策性銀行的建設(shè)提出以下建議：

1.加快立法進(jìn)程，進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村政策性銀行的法律支持體系建設(shè)。實(shí)踐證明，《商業(yè)銀行法》對(duì)農(nóng)村政策性銀行這一特殊的法人主體并不適用，因此有關(guān)部門應(yīng)盡快出臺(tái)“農(nóng)村政策性銀行法”，以確立政策性銀行的經(jīng)營(yíng)原則和業(yè)務(wù)范圍，為農(nóng)村政策性銀行提供法律依據(jù)和保障。在其他配套性法律完善方面，還應(yīng)制定“糧食法”，修訂《企業(yè)破產(chǎn)法》、《刑法》等相關(guān)法律，明確擠占、挪用、逃廢農(nóng)村政策性信貸資金行為的法律責(zé)任，加大懲處力度，切實(shí)保護(hù)農(nóng)村政策性銀行的合法權(quán)益。

2.突出政策性金融的屬性，明確農(nóng)村政策性銀行的職能定位。農(nóng)村政策性銀行應(yīng)放在農(nóng)村金融體系的大局中予以職能定位：要充分發(fā)揮宏觀調(diào)控主體作用，以支持農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)發(fā)展為己任。在堅(jiān)持支農(nóng)目標(biāo)的前提下，按照市場(chǎng)化原則進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，使之真正成為自主經(jīng)營(yíng)、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的獨(dú)立法人。農(nóng)村政策性銀行應(yīng)強(qiáng)化其政策性金融職能，從糧食流通領(lǐng)域轉(zhuǎn)到全面政策性信貸支農(nóng)上來。逐步把農(nóng)村政策性銀行轉(zhuǎn)變?yōu)閺氖罗r(nóng)村中長(zhǎng)期項(xiàng)目融資和其他農(nóng)村政策性業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)。

3.改革組織模式，完善農(nóng)村政策性銀行的法人治理結(jié)構(gòu)。中國(guó)農(nóng)村政策性銀行應(yīng)按現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，建立健全法人治理結(jié)構(gòu)，使之成為資本充足、業(yè)務(wù)范圍寬泛、金融產(chǎn)品多樣、服務(wù)功能齊全、內(nèi)控機(jī)制完善、資產(chǎn)狀況良好、政策性與效益性高度統(tǒng)一的現(xiàn)代政策性金融企業(yè)。重構(gòu)現(xiàn)有農(nóng)村政策性銀行營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)的布局，對(duì)現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行進(jìn)行改造。在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，按照經(jīng)濟(jì)區(qū)域設(shè)立農(nóng)村政策性銀行，實(shí)現(xiàn)跨行政區(qū)劃經(jīng)營(yíng)。在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，基層機(jī)構(gòu)應(yīng)按照當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的區(qū)域特點(diǎn)進(jìn)行重組，建立并不斷完善各級(jí)行的授權(quán)管理制度，最終建立以縣支行為基礎(chǔ)的高度集中的垂直管理體制。

4.吸取成功經(jīng)驗(yàn)，健全農(nóng)村政策性銀行的外部監(jiān)管機(jī)制。在充分吸取國(guó)外農(nóng)村政策性金融監(jiān)管成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，考慮中國(guó)目前實(shí)際，應(yīng)采取由財(cái)政部牽頭與銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合為監(jiān)管主體，同時(shí)各司其責(zé)、分類監(jiān)管為核心的動(dòng)態(tài)監(jiān)管模式，使之既有利于國(guó)家各項(xiàng)惠農(nóng)政策的順暢傳導(dǎo)，又有利于監(jiān)控財(cái)政資金的使用效益和評(píng)價(jià)財(cái)政政策的績(jī)效；同時(shí)還有利于提高農(nóng)村政策性銀行的經(jīng)營(yíng)管理和風(fēng)險(xiǎn)管理水平，促進(jìn)其可持續(xù)發(fā)展。

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