生態(tài)公益林建設(shè)資金補(bǔ)償利用研究

武彥明

（山西省關(guān)帝山國有林管理局，山西 文水 032104）

生態(tài)公益林建設(shè)作為環(huán)境建設(shè)的主體，被賦予改善生態(tài)環(huán)境、保障生態(tài)安全、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展的重大使命，是在一個相當(dāng)時期內(nèi)生態(tài)建設(shè)的首要任務(wù)，其重心必須是向著規(guī)范化、集約化、標(biāo)準(zhǔn)化的方向發(fā)展。但是在現(xiàn)階段，我國生態(tài)公益林建設(shè)剛剛起步，人民群眾對生態(tài)公益林建設(shè)的必要性認(rèn)識不足，補(bǔ)償資金籌集渠道與分配方式極不完善。為進(jìn)一步加強(qiáng)生態(tài)公益林建設(shè)，規(guī)范生態(tài)公益林補(bǔ)償資金使用標(biāo)準(zhǔn)以滿足生態(tài)建設(shè)的要求，現(xiàn)將生態(tài)公益林建設(shè)的資金補(bǔ)償方式進(jìn)行分析探討。

1 森林分類標(biāo)準(zhǔn)

1.1 生態(tài)公益林分類標(biāo)準(zhǔn)

最大限度地以滿足涵養(yǎng)水源、防止水土流失、改善生態(tài)環(huán)境和社會對森林生態(tài)需求為目的，經(jīng)營管理上以追求最大公益效益為核心，并且具有規(guī)模的森林，包括防護(hù)林等和特種用途林。

1.2 商品林分類標(biāo)準(zhǔn)

作為基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，以市場為導(dǎo)向，以最大限度地滿足社會對森林物化商品需求為目的，經(jīng)營管理上以追求最大經(jīng)濟(jì)效益為核心，選擇優(yōu)等地集中連片種植以便于管理和運(yùn)輸，生產(chǎn)加工一體化，開發(fā)潛力大，相對產(chǎn)量高、消耗低、集約化規(guī)模經(jīng)營的森林，包括用材林，經(jīng)濟(jì)林、薪炭林。

1.3 兼用林分類標(biāo)準(zhǔn)

既具有顯著的以涵養(yǎng)水源為主的生態(tài)環(huán)境保護(hù)作用，又可生產(chǎn)一定數(shù)量的木材和其他林產(chǎn)品。但由于受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和認(rèn)識的局限性，目前還難以按商品林或生態(tài)公益林經(jīng)營的森林，包括水源用材林、水保用材林等。

2 效益與分類標(biāo)準(zhǔn)

2.1 效益

具有涵養(yǎng)水源、防止水土流失、凈化空氣、防風(fēng)固沙、調(diào)節(jié)氣候、防護(hù)農(nóng)田和牧場、路岸等效益。

2.2 分類標(biāo)準(zhǔn)

生態(tài)公益林按森林主導(dǎo)功能分為防護(hù)林和特用林。防護(hù)林包括水源涵養(yǎng)林、水土保持林、防風(fēng)固沙林、農(nóng)田牧草防護(hù)林、護(hù)岸護(hù)路林；特用林包括國防林、實(shí)驗(yàn)林、科學(xué)林、環(huán)境保護(hù)林、風(fēng)景文化紀(jì)念林、自然保護(hù)區(qū)林等。生態(tài)公益林按生態(tài)重要性、脆弱性等級指標(biāo)劃分為特殊保護(hù)林、重點(diǎn)保護(hù)林、一般保護(hù)林。

3 指導(dǎo)思想與原則

3.1 指導(dǎo)思想

以實(shí)現(xiàn)人類社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展為宗旨，以現(xiàn)代化林業(yè)理論為指導(dǎo)，以充分發(fā)揮森林的生態(tài)效益和社會效益為目標(biāo)，以分類經(jīng)營為基礎(chǔ)。

3.2 建設(shè)原則

與經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)同步發(fā)展，政府主導(dǎo)為主體投資，社會參與，多渠道、多層次、多形式籌資為補(bǔ)充投資。堅持生態(tài)效益優(yōu)先，生態(tài)效益與經(jīng)濟(jì)效益結(jié)合，總體效益與局部效益協(xié)調(diào)，長期效益與當(dāng)前利益兼顧。

4 生態(tài)公益林建設(shè)的必要性

從全國范圍來看，上世紀(jì)90年代以來整個華北平原已無一條常流河，黃河年年斷流；到1997年黃河竟有330 d無水入海，入海量不到20億t。近年來，南方地區(qū)頻繁發(fā)生特大洪水，而西北十年九旱，救命水價曾每噸賣到800元，南方、西北水資源分布極不平衡。從山西全省來看，長期以來，資源浪費(fèi)嚴(yán)重，環(huán)境污染加劇，生態(tài)環(huán)境惡化?，F(xiàn)在生態(tài)環(huán)境越來越成為全省經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展的重要制約因素。這種制約，不僅表現(xiàn)在生態(tài)環(huán)境惡劣，氣候十年九旱，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平低而不穩(wěn)，表現(xiàn)在水資源嚴(yán)重短缺，工業(yè)和社會各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展受到極大限制。這充分表明，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人類生存的必然選擇和必由之路。山西從2004年開始，啟動了國家級森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金制度，全省非天保區(qū)生態(tài)公益林16.04萬hm2納入了補(bǔ)償范圍；到2009年，省直林區(qū)生態(tài)公益林111.09萬hm2也納入了補(bǔ)償范圍。

5 建設(shè)資金補(bǔ)償?shù)目陀^性

5.1 資金是生態(tài)公益林建設(shè)的必要條件

生態(tài)公益林建設(shè)作為一項(xiàng)大規(guī)模、長工期、多環(huán)節(jié)、全方位、標(biāo)準(zhǔn)化、集約化的系統(tǒng)工程，必須依靠大量的資金作保障，才可做到持續(xù)發(fā)展。

5.2 補(bǔ)償資金客觀性

生態(tài)公益林的性質(zhì)決定了經(jīng)營單位只能是營造，而不準(zhǔn)生產(chǎn)性采伐，不但長期不能從經(jīng)營中得到收入，而且還要為生態(tài)公益林的保護(hù)、管理、改造付出必須的人力、物力和財力，以換取涵養(yǎng)水源、保持水土、改善生態(tài)環(huán)境等社會生態(tài)效益，服務(wù)于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人類的生存。如果不從受益方得到補(bǔ)償，公益性經(jīng)營將難以持續(xù)。

5.3 補(bǔ)償資金合理公平性

生態(tài)公益林為社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人類生存提供了公益性服務(wù)，征集補(bǔ)償資金是受益者享受服務(wù)所合理付出的費(fèi)用；得到補(bǔ)償資金是生態(tài)公益林經(jīng)營方為社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人類生存服務(wù)所付出的公平回報。這正體現(xiàn)了“享有所付，勞有所得”的公平原則。

6 補(bǔ)償資金籌集渠道

6.1 政府主體渠道

生態(tài)公益林作為一項(xiàng)社會公益性事業(yè)，是服務(wù)于社會經(jīng)濟(jì)和人類生存的。國家采取積極的財政政策，通過稅收等經(jīng)濟(jì)手段，將生態(tài)公益林建設(shè)補(bǔ)償金納入國家財政收入，是一項(xiàng)長期穩(wěn)定的生態(tài)公益林建設(shè)補(bǔ)償資金全體來源渠道。

6.2 效益分類專項(xiàng)渠道

按照生態(tài)公益林主導(dǎo)功能效益，國家通過制定相關(guān)政策，向重點(diǎn)受益的各類單位部門征集專項(xiàng)的生態(tài)公益林建設(shè)補(bǔ)償基金，是各類型生態(tài)公益林建設(shè)的有償專項(xiàng)渠道。

6.3 社會參與渠道

由社會福利機(jī)構(gòu)、慈善機(jī)構(gòu)等籌集社會捐助資金；由國家提供政策支持，發(fā)行生態(tài)公益林建設(shè)債券、生態(tài)公益林建設(shè)彩票，以及出售冠名權(quán)等多種形式，集中籌集民間資金，建立生態(tài)公益林建設(shè)基金，建立無償?shù)募谢I集民間資金的渠道。

6.4 企業(yè)項(xiàng)目投資渠道

國家提供優(yōu)惠政策，積極鼓勵企業(yè)向公益林生態(tài)建設(shè)投資，是一項(xiàng)有償?shù)膶ｍ?xiàng)的籌集資金渠道。

7 補(bǔ)償資金的分類依據(jù)與分配方式

7.1 補(bǔ)償資金的分類依據(jù)

根據(jù)生態(tài)公益林主導(dǎo)功能分為防護(hù)林、特種用途林補(bǔ)償資金兩種；根據(jù)保護(hù)程度分為生態(tài)地位極端重要補(bǔ)償資金和生態(tài)環(huán)境極端脆弱補(bǔ)償資金。

7.2 補(bǔ)償資金的分配方式

7.2.1 政府主體渠道征集的補(bǔ)償資金

采用按生態(tài)地位極端重要和生態(tài)環(huán)境極端脆弱兩項(xiàng)指標(biāo)的分配方式。具體可劃分為特殊公益林為極端分配等級（Ⅰ），重點(diǎn)公益林為重點(diǎn)分配等級（Ⅱ），一般公益林為一般分配等級（Ⅲ）。分配的標(biāo)準(zhǔn)為Ⅰ級大于Ⅱ級、Ⅱ級大于Ⅲ級。

7.2.2 效益分類專項(xiàng)渠道征集的補(bǔ)償資金

按照生態(tài)公益林主導(dǎo)功能效益的分配方式，具體可劃分為水源涵養(yǎng)林和自然保護(hù)林為極端重要分配等級（Ⅰ），水土保持林、防風(fēng)固沙林、環(huán)境保護(hù)林為重點(diǎn)分配等級（Ⅱ），農(nóng)田牧場防護(hù)林、護(hù)岸護(hù)路林、固防林、實(shí)驗(yàn)林、種子林、風(fēng)景林、文化紀(jì)念林為一般分配等級（Ⅲ）。分配標(biāo)準(zhǔn)為Ⅰ級大于Ⅱ級、Ⅱ級大于Ⅲ級。

此外，社會參與渠道籌集的補(bǔ)償資金采用按照生態(tài)地位極端重要、生態(tài)地位極端脆弱和公益林主導(dǎo)功能效益相結(jié)合的分配方式，綜合評定分配等級。企業(yè)項(xiàng)目投資渠道籌集的補(bǔ)償資金，采取按照具體經(jīng)營方從投資效益中分成比例的分配方式。