完善節(jié)能減排授信環(huán)境信息共享機(jī)制

□文/張卉聰 戴洪珊

完善節(jié)能減排授信環(huán)境信息共享機(jī)制

□文/張卉聰 戴洪珊

銀行和企業(yè)作為法律關(guān)系中的一對利益相關(guān)者，其行為互相影響。這在與我國綠色信貸政策有著緊密聯(lián)系的環(huán)境信息公開制度中表現(xiàn)得更為明顯，更需要相關(guān)輔助性法律制度對之加以健全和完善，以促進(jìn)我國節(jié)能減排授信工作的進(jìn)一步推進(jìn)。通過與其他國家比較分析，結(jié)合我國綠色信貸政策的階段性成果，得出完善環(huán)境信息共享機(jī)制的法律建議。

節(jié)能減排授信；綠色信貸；環(huán)境責(zé)任；環(huán)境信息公開；環(huán)境信息共享

一、環(huán)境信息公開制度——節(jié)能減排授信環(huán)境信息共享機(jī)制的關(guān)鍵

（一）環(huán)境信息公開制度的產(chǎn)生和發(fā)展。環(huán)境信息公開是繼指令性控制與經(jīng)濟(jì)手段之后又一類型的新環(huán)境管理手段，被稱為人類控制污染制度建設(shè)史上的第三次浪潮。它通過環(huán)境信息收集、整理和發(fā)布，使管理者、被管理對象、公眾和市場共享環(huán)境信息，從而對環(huán)境破壞行為產(chǎn)生壓力，對環(huán)境保護(hù)行為進(jìn)行表彰，使經(jīng)濟(jì)社會(huì)朝著環(huán)境可持續(xù)方向發(fā)展。

1992年《里約宣言》原則的提出是環(huán)境信息公開作為一項(xiàng)環(huán)境管理措施獲得國際社會(huì)普遍認(rèn)同的標(biāo)志。根據(jù)該原則，環(huán)境信息公開不是作為一項(xiàng)孤立的內(nèi)容得到提倡，它被要求與公眾參與、司法或行政救濟(jì)機(jī)制結(jié)合，形成為一套具有可操作性的規(guī)范體系?！?1世紀(jì)議程》在第四部分的第40章《決策過程中的信息》內(nèi)確定了兩個(gè)綱領(lǐng)性的領(lǐng)域，它們的實(shí)施可以保證決策程序給予更合理的信息基礎(chǔ)：①解決數(shù)據(jù)缺乏的問題；②改善獲取信息的途徑。上述內(nèi)容成為1998年簽訂的《奧胡斯公約》的基礎(chǔ)?！秺W胡斯公約》是國際上對于確立和發(fā)展環(huán)境信息公開制度做出的最突出貢獻(xiàn)。該公約主要基于一個(gè)共識，即公共參與決策過程，以改進(jìn)最終決策的質(zhì)量和實(shí)施。該公約保護(hù)了公民獲取信息，參與決策和訴諸法律的權(quán)利，以及保證現(xiàn)代人和后代人生活在一個(gè)足夠健康和舒適環(huán)境中的權(quán)利。

企業(yè)環(huán)境信息公開作為環(huán)境管理的一種手段首先在美國得以運(yùn)用。20世紀(jì)八十年代末，隨著知情權(quán)法案的發(fā)展以及對監(jiān)管上百種有毒物質(zhì)排放程度的認(rèn)識，聯(lián)邦政府頒布實(shí)施了有毒物質(zhì)排放條例，要求美國成千上萬的污染源公開他們有毒物質(zhì)排放和運(yùn)輸狀況。這種環(huán)境信息公開條例被認(rèn)為是有效的，條例頒布不久，許多污染源有毒物質(zhì)的排放就開始下降。繼美國有毒物質(zhì)排放條例之后，出現(xiàn)了兩種國際趨勢：一是一些國家，特別是發(fā)達(dá)國家，也頒布了類似的公開污染物排放量的法案。盡管在污染物質(zhì)范圍上有很大差異，但這些法案共同的特點(diǎn)就是他們公布排放量，把對健康和環(huán)境影響的解釋權(quán)留給其他政府機(jī)構(gòu)或非政府組織，而且并不對企業(yè)的環(huán)境行為優(yōu)劣加以評論。第二個(gè)國際趨勢是一些國家，特別是發(fā)展中國家，他們建立了企業(yè)環(huán)境行為評價(jià)和公開制度。

（二）環(huán)境信息公開制度是節(jié)能減排授信環(huán)境信息共享機(jī)制的關(guān)鍵。我國《環(huán)境信息公開辦法（試行）》中將環(huán)境信息公開分為政府信息公開和企業(yè)信息公開。其中，與企業(yè)污染排放和環(huán)境行為直接相關(guān)的環(huán)境信息公開大致可分為如下幾種形式：1、企業(yè)單方面的自愿公開和環(huán)境承諾；2、政府與企業(yè)之間的對話協(xié)商和環(huán)境協(xié)議；3、企業(yè)環(huán)境行為信息公開；4、其他一些形式的環(huán)境信息公開和自愿手段，如環(huán)境標(biāo)志制度。

多樣化的公開形式和逐步拓展的公開內(nèi)容是我國節(jié)能減排授信中環(huán)境信息共享機(jī)制的關(guān)鍵，要實(shí)現(xiàn)信息的共享，信息公開是關(guān)鍵。隨著國家對節(jié)能減排工作的重視，環(huán)保部門和銀行在宏觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域第一次實(shí)現(xiàn)了對話與合作，使環(huán)境信息的公開與共享度日益加深。環(huán)境信息的公開制度越成熟，對建立兩部門之間的信息共享制度就越有利。正是由于環(huán)保部門為銀行征信系統(tǒng)提供的企業(yè)環(huán)境違法信息，銀行才有可能完善征信系統(tǒng)，在貸款審查時(shí)對風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防能夠更加充分，對銀行履行社會(huì)責(zé)任也更有益助?？傊?，環(huán)境信息公開制度是我國節(jié)能減排授信中環(huán)境信息共享機(jī)制的基礎(chǔ)和關(guān)鍵，隨著環(huán)境信息公開的逐步規(guī)范化，環(huán)境信息共享機(jī)制也將實(shí)現(xiàn)環(huán)保部門與銀行業(yè)的密切合作。

二、我國環(huán)境信息公開的相關(guān)規(guī)定及其在節(jié)能減排授信中的作用

（一）我國環(huán)境信息公開的相關(guān)規(guī)定。我國環(huán)境信息公開的實(shí)踐起點(diǎn)是1998年企業(yè)環(huán)境行為信息公開試點(diǎn)研究。江蘇省鎮(zhèn)江市為首個(gè)試點(diǎn)，取得了顯著的環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。根據(jù)該省的實(shí)踐成果，2005年11月，原國家環(huán)?？偩职l(fā)文，要求從2006年起各省、自治區(qū)和直轄市選擇部分地區(qū)開展試點(diǎn)工作，有條件的地區(qū)要全面推行企業(yè)環(huán)境行為評價(jià)，到2010年前，全國所有城市全面推行企業(yè)環(huán)境行為評價(jià)，并納入社會(huì)信用體系建設(shè)中。

真正對企業(yè)環(huán)境公開進(jìn)行明文要求的應(yīng)該是2003～2005年原國家環(huán)保總局在全國污染防治工作計(jì)劃中提出的規(guī)范上市公司環(huán)境審查制度，2003年發(fā)布了《關(guān)于對申請上市的企業(yè)和申請?jiān)偃谫Y的上市企業(yè)進(jìn)行環(huán)境保護(hù)核查的通知》以及《關(guān)于企業(yè)環(huán)境信息公開的公告》等文件，這些都對企業(yè)環(huán)境信息公開的內(nèi)容、形式等做了較具體的規(guī)定。同時(shí)，原國家環(huán)保總局還準(zhǔn)備與中國證監(jiān)會(huì)聯(lián)合，研究有關(guān)新上市公司環(huán)境審核的辦法及已上市公司環(huán)境信息披露的管理辦法。但企業(yè)環(huán)境信息公開仍一直沒有統(tǒng)一的規(guī)范。

2008年5月1日，《環(huán)境信息公開辦法（試行）》生效并施行，該《辦法》對企業(yè)環(huán)境信息公開和政府環(huán)境信息公開正式進(jìn)行了規(guī)范。該《辦法》從環(huán)保工作實(shí)際出發(fā)，明確了環(huán)保部門必須主動(dòng)公開和不予公開的政府環(huán)境信息的范圍，同時(shí)規(guī)定了企業(yè)環(huán)境信息公開實(shí)行自愿公開與強(qiáng)制公開相結(jié)合的原則。

（二）環(huán)境信息公開對節(jié)能減排授信的作用。銀行通過各種渠道獲知的環(huán)境信息對授信的決策起著直接的決定作用，因此環(huán)境信息公開制度在節(jié)能減排授信中的作用是積極而重大的。2007年7月，原國家環(huán)境保護(hù)總局與中國人民銀行、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)聯(lián)合發(fā)文《關(guān)于落實(shí)環(huán)保政策法規(guī)防范信貸風(fēng)險(xiǎn)的意見》，該文件要求各級環(huán)保與金融部門要密切配合，建立信息溝通機(jī)制。文件規(guī)定了環(huán)保部門要按照職責(zé)權(quán)限和《環(huán)境信息公開辦法（試行）》的規(guī)定需向金融部門提供環(huán)境信息。這在一定程度上保證了銀行作為貸款人審慎對待自身的貸款風(fēng)險(xiǎn)和履行企業(yè)環(huán)境信用的社會(huì)責(zé)任。

雖然我國對企業(yè)環(huán)境信息公開進(jìn)行規(guī)制的起步較晚，但通過政府和企業(yè)的不懈探索與改進(jìn)，在《環(huán)境信息公開辦法（試行）》中使企業(yè)信息公開有了法律依據(jù)，但與國外發(fā)達(dá)國家相比，這些依據(jù)還存在一定的不足。首先，《環(huán)境信息公開辦法（試行）》對企業(yè)的環(huán)境信息公開、公平、公正方面體現(xiàn)得不夠。雖然其內(nèi)容也包括強(qiáng)制執(zhí)行和自愿執(zhí)行，但在性質(zhì)相同或相似的某一類具體行業(yè)中，體現(xiàn)企業(yè)對環(huán)境信息公開的公平與公正方面的表述不清，這可能造成對規(guī)則的破壞，甚至還會(huì)讓一些企業(yè)鉆了漏洞。其次，對企業(yè)信息公開的程度要求到位。我國近年的經(jīng)濟(jì)增長中，出現(xiàn)了由于企業(yè)增加污染物排放總量而導(dǎo)致的區(qū)域環(huán)境質(zhì)量下降、企業(yè)違法排污產(chǎn)生環(huán)境污染而導(dǎo)致的社會(huì)不穩(wěn)定因素等社會(huì)問題，這嚴(yán)重威脅著和諧社會(huì)的建設(shè)和國家的可持續(xù)發(fā)展。因此，在保證企業(yè)商業(yè)秘密的基礎(chǔ)上對企業(yè)環(huán)境信息公開的要求應(yīng)更嚴(yán)格。所以，進(jìn)一步完善《環(huán)境信息公開辦法（試行）》對健全節(jié)能減排授信環(huán)境信息共享機(jī)制具有關(guān)鍵性的作用。

三、節(jié)能減排授信環(huán)境信息共享機(jī)制的建立與完善

（一）節(jié)能減排授信環(huán)境信息共享機(jī)制的建立。2007年7月，《關(guān)于落實(shí)環(huán)保政策法規(guī)防范信貸風(fēng)險(xiǎn)的意見》明確要求各級環(huán)保與金融部門建立信息溝通機(jī)制。溝通機(jī)制是信息共享機(jī)制的基礎(chǔ)，環(huán)保部門與金融部門的信息溝通逐步暢通之后，隨著國家對環(huán)境保護(hù)的日益重視，為了進(jìn)一步實(shí)施綠色信貸政策，建立環(huán)境信息共享機(jī)制勢在必行。

2009年6月，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)節(jié)能減排綜合性工作方案的通知》等相關(guān)文件的精神，為促進(jìn)環(huán)保與金融部門建立信息共享制度，使金融部門及時(shí)掌握企業(yè)及企業(yè)法定代表人在環(huán)境保護(hù)方面的社會(huì)信用情況，發(fā)揮行業(yè)信用體系的作用，增強(qiáng)綠色信貸政策的可操作性，環(huán)保部和中國人民銀行聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于全面落實(shí)綠色信貸政策，進(jìn)一步完善信息共享工作的通知》。在繼續(xù)依據(jù)《關(guān)于規(guī)范向中國人民銀行征信系統(tǒng)提供企業(yè)環(huán)境違法信息工作的通知》中明確環(huán)保部門報(bào)送企業(yè)環(huán)境違法信息的基礎(chǔ)上，文件中增加了環(huán)保部門報(bào)送信息的內(nèi)容，如在原來向中國人民銀行征信系統(tǒng)提供的企業(yè)違法信息內(nèi)容的基礎(chǔ)上，增加企業(yè)違法情節(jié)和違法性質(zhì)兩項(xiàng)，將企業(yè)違法的類別劃分為惡意違法和一般違法；進(jìn)一步明確了各級環(huán)保部門和各級金融機(jī)構(gòu)的環(huán)境信息公開職責(zé)和具體工作要求。

至此，由溝通到共享，環(huán)境保護(hù)部已經(jīng)與銀監(jiān)會(huì)簽訂兩部門的“信息交流與共享協(xié)議”，首次建立國家環(huán)保部門與宏觀經(jīng)濟(jì)部門的信息共享機(jī)制，我國節(jié)能減排授信信息共享機(jī)制正式建立，環(huán)保部門與各級金融機(jī)構(gòu)的職責(zé)和工作要求有了明確的依據(jù)。這表明我國對節(jié)能減排授信工作的高度重視，是環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策領(lǐng)域的階段性突破，同時(shí)也顯示出我國政府對節(jié)能減排工作高度負(fù)責(zé)的態(tài)度和我黨執(zhí)政能力的提高和管理方式的民主化與公開化。

（二）節(jié)能減排授信環(huán)境信息共享機(jī)制的完善。為了保證“綠色信貸”的有效實(shí)施，環(huán)保部已向中國人民銀行征信系統(tǒng)提供了3萬多條企業(yè)環(huán)境違法信息，各商業(yè)銀行以此為依據(jù)對部分違法企業(yè)采取了停貸或限貸措施?？梢哉f，這種環(huán)境信息共享的模式在節(jié)能減排授信工作中的效果初顯，使“綠色信貸”的實(shí)施更具可操作性。但是，環(huán)境信息共享機(jī)制還處在初建階段，各項(xiàng)內(nèi)容還有待于完善和實(shí)踐檢驗(yàn)，該機(jī)制越完善，節(jié)能減排授信工作的成果就越明顯。我們要在立足現(xiàn)狀，吸收借鑒先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)行合理的規(guī)劃與組織，遵循統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，完善制度建設(shè)，加強(qiáng)合作共建，改進(jìn)表征手段，更好地發(fā)揮環(huán)境信息為管理決策和公眾服務(wù)的作用。

首先，《關(guān)于全面落實(shí)綠色信貸政策，進(jìn)一步完善信息共享工作的通知》（以下簡稱《通知》）中規(guī)定了環(huán)保部門報(bào)送信息的兩種方式。其中，方式一：按照《關(guān)于規(guī)范向中國人民銀行征信系統(tǒng)提供企業(yè)環(huán)境違法信息工作的通知》，通過“12369環(huán)保熱線”網(wǎng)站中“環(huán)境監(jiān)察專用信息管理系統(tǒng)”中設(shè)立的供各級環(huán)保部門填報(bào)的“向中國人民銀行征信系統(tǒng)提供企業(yè)環(huán)境違法信息明細(xì)表”，作為向中國人民銀行征信系統(tǒng)公開企業(yè)環(huán)境違法信息的平臺。處罰決定作出后20日內(nèi)將已經(jīng)下達(dá)的環(huán)境行政處罰信息填報(bào)至“12369環(huán)保熱線”網(wǎng)站。各級環(huán)保部門分別填報(bào)，自行負(fù)責(zé)，及時(shí)更新。筆者認(rèn)為，此方式雖可有效地為銀行部門提供企業(yè)的環(huán)境違法信息，但一個(gè)完善的信息系統(tǒng)，不僅要能反映企業(yè)的違法信息也應(yīng)包括其積極遵守環(huán)境法律并履行環(huán)境責(zé)任的信息。根據(jù)2007年《關(guān)于落實(shí)環(huán)保政策法規(guī)防范信貸風(fēng)險(xiǎn)的意見》，環(huán)保部門要按照職責(zé)權(quán)限和《環(huán)境信息公開辦法（試行）》的規(guī)定，向金融部門提供的環(huán)境信息也包括環(huán)境友好企業(yè)名單和企業(yè)環(huán)境行為評價(jià)信息。這一點(diǎn)似乎并未在目前的信息共享系統(tǒng)中得到充分體現(xiàn)。如果企業(yè)很好地履行了環(huán)境責(zé)任，那么其公布的《社會(huì)責(zé)任報(bào)告》中一定會(huì)進(jìn)行專門地說明，而由于這種環(huán)境信息公開的自愿性且由企業(yè)自己對外進(jìn)行公布，那么其真實(shí)性和有效性就應(yīng)經(jīng)環(huán)境部門認(rèn)證核準(zhǔn)后納入信息共享系統(tǒng)（或是條件成熟后，將企業(yè)履行環(huán)境責(zé)任認(rèn)證和評級交由公信力強(qiáng)的第三方機(jī)構(gòu)，再經(jīng)環(huán)境部門審核）而作為節(jié)能減排授信的正式參考標(biāo)準(zhǔn)。這樣，銀行就可以省去對這類積極環(huán)境信息的收集與確認(rèn)，把更多的精力放在更多的金融產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新上。

其次，《通知》同時(shí)也規(guī)定了金融機(jī)構(gòu)報(bào)送信息的職責(zé)和方式。文件規(guī)定的逐級上報(bào)和上報(bào)周期可以說很詳細(xì)、周密。但是從整體上看，環(huán)保與金融機(jī)構(gòu)的“溝通”體現(xiàn)得并不充分。這并非是否認(rèn)兩部門的積極態(tài)度，相反，二者之間環(huán)境信息的相互反饋恰恰表明了有效溝通的重要性。信息公開的雙向性決定，只有雙方有效地尋求與溝通才能起到最大的互動(dòng)與雙贏的效果。筆者認(rèn)為，現(xiàn)階段環(huán)保與金融機(jī)構(gòu)的雙向溝通在現(xiàn)有規(guī)定中不夠順暢，囿于其繁瑣的程序，如果建立一個(gè)獨(dú)立的節(jié)能減排授信信息共享電子平臺，使雙方掌握的和需要的環(huán)境信息都直接匯入一個(gè)信息載體，作為中國人民銀行征信系統(tǒng)的一個(gè)子系統(tǒng)，同時(shí)雙方依據(jù)職責(zé)對各類信息分類審核管理，這樣就減少了信息往來的過程，使信息利用更便捷、有效。當(dāng)然，這需要進(jìn)一步論證建立該平臺的必要性與可能性。

再次，要研究建立跨區(qū)域、跨地區(qū)、跨部門、跨應(yīng)用的信息資源共建與維護(hù)運(yùn)行機(jī)制，加強(qiáng)區(qū)域間、相關(guān)行業(yè)與部門間的合作與信息共享。抓住機(jī)遇以典型應(yīng)用化解“孤島”，通過典型應(yīng)用項(xiàng)目的建設(shè)，大力拉動(dòng)“縱橫”整合，實(shí)現(xiàn)環(huán)境信息集中統(tǒng)一管理、發(fā)布與分網(wǎng)共享。而且要進(jìn)一步完善環(huán)境信息發(fā)布制度，出臺相匹配的法規(guī)解釋，健全相關(guān)信息公開與共享利用的規(guī)章制度。環(huán)保不再是兩個(gè)部門之間的事情，各部門的行業(yè)協(xié)會(huì)和監(jiān)管機(jī)關(guān)也要發(fā)揮作用，節(jié)能減排是全社會(huì)的共同責(zé)任。

最后，《環(huán)境信息公開辦法（試行）》在企業(yè)環(huán)境信息公開自愿與強(qiáng)制的中間環(huán)節(jié)上，沒有一個(gè)有效的執(zhí)行細(xì)則，這給企業(yè)和NGO，甚至是政府、公眾等都帶來了難以繞開的灰色地帶。在各種法規(guī)體制還不夠成熟的情況下，各方利益代表都像行走在信息公開的“無間道”上，沒有統(tǒng)一的遵循路徑。而這種缺乏底線的彈跳最終會(huì)延滯環(huán)境信息公開的整體進(jìn)程，延誤對整個(gè)環(huán)境污染狀況的充分了解與有效治理。這在某種程度上也減弱了企業(yè)對環(huán)境信息公開的力度與重視程度。

實(shí)際上，環(huán)境信息公開不但是企業(yè)的責(zé)任，更是政府的一項(xiàng)重要責(zé)任。地方政府的節(jié)能減排任務(wù)的決心和環(huán)境公共權(quán)力的正義感在很大程度上影響著環(huán)境信息公開與共享的順利程度，因此，政府的政績必須加入環(huán)保的考量。信息資源的公開與共享是信息社會(huì)發(fā)展的趨勢所在，其最終目標(biāo)是為管理服務(wù)，為社會(huì)與公眾服務(wù)。在政策有效性方面，初步的結(jié)論是：被公開的企業(yè)大部分在短期內(nèi)就會(huì)有所反應(yīng)，特別是那些環(huán)境表現(xiàn)較差的大型企業(yè)。但一項(xiàng)信息公開政策究竟能對企業(yè)的環(huán)境行為有多大刺激作用，刺激時(shí)間有多長，還需要更加深入、廣泛地研究。其答案一是取決于政策設(shè)計(jì)和實(shí)施本身；二是取決于企業(yè)所處的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境以及自身?xiàng)l件。

[1]裴敬偉，潘磊.企業(yè)環(huán)境社會(huì)責(zé)任的法制化[J].世界環(huán)境，2008.5.

[2]王華，陳棟.企業(yè)環(huán)境信息公開理念實(shí)踐和挑戰(zhàn)[J].世界環(huán)境，2008.3.

[3]周衛(wèi).環(huán)境信息公開及其制度化闡釋[J].云夢學(xué)刊，2001.2.

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（作者單位：浙江農(nóng)林大學(xué)浙江省環(huán)境法治與人文社會(huì)發(fā)展研究中心）