從“國(guó)進(jìn)民退”定位政府職能

□文/賈 軍 王效珍

從“國(guó)進(jìn)民退”定位政府職能

□文/賈 軍1王效珍2

“國(guó)進(jìn)民退”不利于效率的提高和社會(huì)福利的改進(jìn)，還會(huì)在民營(yíng)企業(yè)的發(fā)展、收入分配、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、金融風(fēng)險(xiǎn)和增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)型等方面對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生不利影響。為防止進(jìn)一步“國(guó)進(jìn)民退”，應(yīng)對(duì)國(guó)有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)進(jìn)行合理定位，并對(duì)政府職能重新進(jìn)行認(rèn)識(shí)。

國(guó)進(jìn)民退；國(guó)有企業(yè)；民營(yíng)企業(yè)；政府職能

近年來(lái)，“國(guó)進(jìn)民退”現(xiàn)象在資源、鋼鐵、航空等國(guó)有經(jīng)濟(jì)占有絕對(duì)比重的壟斷領(lǐng)域迅速推進(jìn)，在競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域，國(guó)有企業(yè)也不放過(guò)“窩邊草”，先后在地產(chǎn)、食品等行業(yè)“大顯身手”，開(kāi)始與民營(yíng)企業(yè)“搶地盤”。在2008年金融危機(jī)過(guò)后，為了迅速撫平危機(jī)的創(chuàng)傷，國(guó)家更是作為助推手加快了“國(guó)進(jìn)民退”的進(jìn)程。于是，國(guó)有企業(yè)以強(qiáng)大的發(fā)展規(guī)模和政策優(yōu)勢(shì)短時(shí)間內(nèi)輕松地挺進(jìn)了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的很多行業(yè)并占據(jù)絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，這就進(jìn)一步加強(qiáng)了國(guó)家對(duì)市場(chǎng)的控制，但與此同時(shí)，在增加就業(yè)、拉動(dòng)內(nèi)需和復(fù)蘇經(jīng)濟(jì)方面起著巨大作用的眾多中小企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)卻受到冷落，不僅在國(guó)家的財(cái)政上得不到優(yōu)惠，更在政策上得不到支持，眾多的中小企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)短時(shí)間內(nèi)被強(qiáng)大的國(guó)企吞并，成為金融危機(jī)后的犧牲者。

一、“國(guó)進(jìn)民退”現(xiàn)象分析

“國(guó)進(jìn)民退”狹義上講，表現(xiàn)為國(guó)有經(jīng)濟(jì)在某一或某些產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域市場(chǎng)份額的擴(kuò)大，以及民營(yíng)企業(yè)在該領(lǐng)域市場(chǎng)份額的縮小、甚至于退出。廣義上講，除了上述內(nèi)容外，還表現(xiàn)為政府對(duì)經(jīng)濟(jì)干預(yù)或者說(shuō)宏觀調(diào)控力度的加強(qiáng)。改革開(kāi)放以來(lái)，非國(guó)有經(jīng)濟(jì)尤其是民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，占國(guó)民經(jīng)濟(jì)的比重越來(lái)越高，在推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、增加出口、提供就業(yè)和稅收收入等方面起著至關(guān)重要的作用。但是，隨著國(guó)有企業(yè)在上游行業(yè)壟斷地位的增強(qiáng)和利潤(rùn)的增長(zhǎng)，一些國(guó)有企業(yè)重新開(kāi)始在各個(gè)行業(yè)擴(kuò)張。特別是2008年全球金融危機(jī)爆發(fā)后，我國(guó)政府推出了4萬(wàn)億元的政府投資計(jì)劃和寬松的信貸政策來(lái)拉動(dòng)內(nèi)需，以大型央企為主的國(guó)有企業(yè)成為主要受益者。于是，一些大型國(guó)企開(kāi)始更大規(guī)模地兼并民企，并重新向一些競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)擴(kuò)張，“國(guó)進(jìn)民退”呈現(xiàn)出進(jìn)一步擴(kuò)散的態(tài)勢(shì)：中糧集團(tuán)入主蒙牛乳業(yè)股份有限公司、山東鋼鐵集團(tuán)并購(gòu)日照鋼鐵公司、四川航空控股鷹聯(lián)航空、山西煤炭重組、郵政行業(yè)通過(guò)立法實(shí)現(xiàn)國(guó)進(jìn)民退，限制民營(yíng)快寄業(yè)，各大央企在房地產(chǎn)市場(chǎng)上的豪擲千金等，這說(shuō)明在一些選擇性的領(lǐng)域出現(xiàn)了“國(guó)進(jìn)民退”的態(tài)勢(shì)，而不是普遍性的“國(guó)進(jìn)民退”，因?yàn)槌霈F(xiàn)這樣爭(zhēng)議的領(lǐng)域是鋼鐵、化工、房地產(chǎn)、郵電、航空業(yè)等個(gè)別行業(yè)。但是，這樣的態(tài)勢(shì)必然擴(kuò)大了國(guó)有經(jīng)濟(jì)占有范圍，對(duì)應(yīng)的也擠壓了民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展空間，或者更加準(zhǔn)確地說(shuō)是國(guó)有企業(yè)進(jìn)入了“不應(yīng)進(jìn)入”或“不必進(jìn)入”的新領(lǐng)域。

但是，世界銀行高級(jí)經(jīng)濟(jì)學(xué)家高路易對(duì)此的分析是：4萬(wàn)億元投資雖說(shuō)大部分投向了政府和國(guó)有企業(yè)大項(xiàng)目，但是這些領(lǐng)域本來(lái)也是民間資本稍有涉足和具備競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的領(lǐng)域，因此他認(rèn)為4萬(wàn)億元投資計(jì)劃并沒(méi)有產(chǎn)生政府投資對(duì)于私人投資的“擠出效應(yīng)”，也就是說(shuō)沒(méi)有造成“國(guó)進(jìn)民退”態(tài)勢(shì)。其實(shí)，矛盾的中心不在于爭(zhēng)論是否真的“國(guó)進(jìn)民退”了，也不在于進(jìn)或退，有進(jìn)有退本身是由市場(chǎng)規(guī)律決定的，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的正?，F(xiàn)象。問(wèn)題的實(shí)質(zhì)是這種進(jìn)退是否存在壟斷，是否破壞了公平競(jìng)爭(zhēng)。北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院周其仁也表示，是否存在傳統(tǒng)意義上的“國(guó)進(jìn)民退”現(xiàn)象，取決于行為本身是雙方自愿的市場(chǎng)化行為，還是由于政府的強(qiáng)迫。市場(chǎng)行為的交易原則上是自主交易，政府行為的交易非自主交易，而是授命交易。

二、“國(guó)進(jìn)民退”后果分析

改革開(kāi)放初期，我國(guó)經(jīng)濟(jì)在所有制結(jié)構(gòu)上的變動(dòng)趨勢(shì)是“國(guó)退民進(jìn)”，即國(guó)有經(jīng)濟(jì)比重的降低和非國(guó)有經(jīng)濟(jì)比重的上升。經(jīng)過(guò)近30年的發(fā)展，截至2008年底，民營(yíng)企業(yè)已達(dá)657.42萬(wàn)家，占全國(guó)法人企業(yè)的80%以上；個(gè)體私營(yíng)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造的GDP已占全國(guó)GDP的45%以上，提供的就業(yè)人數(shù)占全國(guó)城鎮(zhèn)就業(yè)的70%以上；民營(yíng)企業(yè)占絕大多數(shù)的中小企業(yè)提供了大約70%的技術(shù)創(chuàng)新、65%的發(fā)明專利和80%以上的新產(chǎn)品。因此，民營(yíng)企業(yè)對(duì)于保持我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，增加就業(yè)機(jī)會(huì)發(fā)揮了重要作用。雖然國(guó)有企業(yè)在競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的擴(kuò)張有助于國(guó)有資產(chǎn)的保值增值，保持國(guó)有企業(yè)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的控制力，但對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、收入分配、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等也會(huì)帶來(lái)負(fù)面影響。

1、“國(guó)進(jìn)民退”破壞了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，容易形成官僚市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。凡是國(guó)有企業(yè)主導(dǎo)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，必定是公權(quán)力肆意擴(kuò)張的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，也是特權(quán)泛濫的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，這樣的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)必然遭到民眾的怨恨。同時(shí)，國(guó)進(jìn)民退容易強(qiáng)化行政性壟斷，削弱市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的基礎(chǔ)，使得我國(guó)偏離現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的軌道。

2、“國(guó)進(jìn)民退”容易形成分配不公，擴(kuò)大貧富差距。目前，壟斷國(guó)企的職工占全國(guó)職工的8%，但其工資總額占全國(guó)的65%。國(guó)有企業(yè)壟斷的金融、銀行只給大企業(yè)、跨國(guó)公司貸款，不給中小企業(yè)、個(gè)人、農(nóng)民融資，造成了企業(yè)的兩極分化以及財(cái)富分配的兩極分化。壟斷國(guó)企對(duì)私人企業(yè)產(chǎn)生擠出效應(yīng)，民營(yíng)企業(yè)面臨著越來(lái)越惡化的經(jīng)營(yíng)環(huán)境。

3、“國(guó)進(jìn)民退”容易扼殺民族創(chuàng)新能力。壟斷的國(guó)企沒(méi)有必要、沒(méi)有動(dòng)力創(chuàng)新，弱小的民營(yíng)企業(yè)沒(méi)有資金、沒(méi)有能力創(chuàng)新，由此導(dǎo)致了我國(guó)雖然經(jīng)濟(jì)規(guī)模龐大，但無(wú)核心技術(shù)、無(wú)品牌、無(wú)名牌；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)低級(jí)化，產(chǎn)品低端化。

4、“國(guó)進(jìn)民退”可能帶來(lái)一定的示范效應(yīng)。目前，雖然未出現(xiàn)全面的“國(guó)進(jìn)民退”現(xiàn)象，選擇性的“國(guó)進(jìn)民退”現(xiàn)象較為頻繁的發(fā)生也會(huì)給整個(gè)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)一種示范效應(yīng)，會(huì)向整個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)出某種信號(hào)，使得越來(lái)越多的官員、國(guó)企和百姓視“國(guó)進(jìn)民退”為當(dāng)然，導(dǎo)致越來(lái)越多的“國(guó)進(jìn)民退”現(xiàn)象無(wú)障礙地發(fā)生。這樣一來(lái)，“國(guó)進(jìn)民退”會(huì)成為一種大趨勢(shì)，這就背離了我國(guó)的基本經(jīng)濟(jì)制度，難以健全我國(guó)的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。

三、“國(guó)有企業(yè)”與“民營(yíng)企業(yè)”性質(zhì)分析

西方經(jīng)濟(jì)學(xué)理論表明，只有私有企業(yè)才能更好地在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中運(yùn)行。因此，在市場(chǎng)能有效發(fā)揮作用的領(lǐng)域，市場(chǎng)的主體都應(yīng)該是私有企業(yè)；只有市場(chǎng)不能發(fā)揮作用的領(lǐng)域，即公共產(chǎn)品的提供領(lǐng)域，才需要政府設(shè)立國(guó)有企業(yè)。當(dāng)然，也可以通過(guò)提供資金給私有企業(yè)并由其來(lái)完成公共產(chǎn)品的供給。可見(jiàn)，西方經(jīng)濟(jì)學(xué)理論告訴我們，即使是為了彌補(bǔ)“市場(chǎng)失靈”的缺陷，創(chuàng)辦和發(fā)展國(guó)有企業(yè)也并非必需。

馬克思主義經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，發(fā)展國(guó)有企業(yè)是為了實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)平等，即地位平等、分工平等、決策平等、分配平等等方面。在現(xiàn)階段的條件下，勞動(dòng)平等最本質(zhì)的表現(xiàn)就是按勞分配，就是在生產(chǎn)資料或者說(shuō)資本公有的條件下，人們只憑借自己勞動(dòng)的多少來(lái)獲取收入。這就避免了收入分配的兩極分化和由此造成的有效需求不足，從而保證生產(chǎn)與消費(fèi)的良性循環(huán)，實(shí)現(xiàn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。但是，在生產(chǎn)資料或者說(shuō)資本私有的條件下，按資分配就成為必然的分配方式，同時(shí)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中優(yōu)勝劣汰機(jī)制和“馬太效應(yīng)”，會(huì)造成生產(chǎn)資料或者說(shuō)資本歸屬的兩極分化，進(jìn)而加劇按資分配與按勞分配的矛盾，即憑借資本能取得更多的收入。因此，收入分配的兩極分化是私有制的必然結(jié)果，收入分配的兩極分化又必然造成有效需求的不足和生產(chǎn)與消費(fèi)循環(huán)的斷裂。因此，根據(jù)馬克思主義經(jīng)濟(jì)學(xué)，我國(guó)建立和發(fā)展國(guó)有企業(yè)，具有極強(qiáng)的理論依據(jù)。

因此，當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展階段，不論承襲哪個(gè)理論，都要求國(guó)有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)的同時(shí)存在，但市場(chǎng)的主體須是民營(yíng)企業(yè)，特別是在一般性競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域，國(guó)有企業(yè)做大做強(qiáng)從而擠出民營(yíng)企業(yè)不利于資源配置效率的提高。由于國(guó)有企業(yè)所創(chuàng)造的利潤(rùn)很大程度上是由于資源壟斷和政府的隱性補(bǔ)貼，這種環(huán)境下的國(guó)有企業(yè)也無(wú)法成為真正的微觀經(jīng)濟(jì)主體，經(jīng)濟(jì)體制改革也將會(huì)因?yàn)闆](méi)有自由平等競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)而無(wú)法取得成功。可見(jiàn)，“國(guó)進(jìn)民退”對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是不利的選擇，而民營(yíng)企業(yè)發(fā)展中投資過(guò)度及社會(huì)責(zé)任缺失問(wèn)題更不能通過(guò)簡(jiǎn)單的“國(guó)進(jìn)民退”來(lái)解決。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而不斷調(diào)整政府經(jīng)濟(jì)管理模式是經(jīng)濟(jì)體制改革的應(yīng)有之義，而這也需要經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)等一系列領(lǐng)域的改革與之相輔相成。

四、政府職能的定位分析

政府職能，亦稱行政職能，是國(guó)家行政機(jī)關(guān)依法對(duì)國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行管理時(shí)應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)和所具有的功能。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府的職能表現(xiàn)在兩個(gè)方面：糾正市場(chǎng)失靈和引導(dǎo)市場(chǎng)。一般地講，對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)自身運(yùn)用的相當(dāng)完善的地方，政府無(wú)須干預(yù)，在這些方面，政府的職能有限，但這并不意味著政府就無(wú)事可做了。恰恰相反，政府的作用在市場(chǎng)條件下是相當(dāng)重要的。首先，政府的作用是糾正市場(chǎng)的固有缺陷。為了彌補(bǔ)市場(chǎng)的這些缺陷，政府就需要擔(dān)負(fù)起相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)職能，最大限度地減少市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的消極面。其次，政府的作用是引導(dǎo)市場(chǎng)。政府干預(yù)市場(chǎng)不僅僅是為了糾正市場(chǎng)缺陷，更重要的是引導(dǎo)市場(chǎng)。超越市場(chǎng)就是要求政府能夠站在市場(chǎng)之上，控制市場(chǎng)的總體運(yùn)行，防止其自發(fā)發(fā)展造成的危害。這樣做的好處是，可以縮小政府的規(guī)模，減少開(kāi)支，提高效率。因此，有效的政府并不是一個(gè)“實(shí)干”的政府，不是一個(gè)“執(zhí)行”的政府，而是一個(gè)能夠治理并且善于治理的政府。

按照成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的發(fā)展規(guī)則，應(yīng)該一般性地禁止國(guó)有企業(yè)在競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的存在，即使允許其在競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域存在，它的設(shè)立、運(yùn)作、終止均應(yīng)采取立法的形式事先規(guī)定下來(lái)?；蛘叽_切地說(shuō)，針對(duì)我國(guó)的具體情況，國(guó)有企業(yè)和國(guó)有資產(chǎn)是全民財(cái)產(chǎn)，應(yīng)該為全民服務(wù)，為公共利益服務(wù)，提供公共產(chǎn)品，因此國(guó)有企業(yè)與政府一樣，能夠做什么、應(yīng)該做什么應(yīng)該事先加以列舉和規(guī)定。因此，政府必須確定好自己的角色。首先，政府需要進(jìn)一步放權(quán)給民間資本，特別是將政府控制的壟斷經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域和重要經(jīng)營(yíng)行業(yè)向民間資本敞開(kāi)；其次，政府從經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域退出來(lái)以后，須專職于市場(chǎng)監(jiān)管和公共服務(wù)，向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。因此，政府為了社會(huì)利益對(duì)一些行業(yè)進(jìn)行兼并整頓是必要的，也是政府的責(zé)任。但是，要明確幾點(diǎn)：首先，兼并整頓的目的不是國(guó)有化，應(yīng)是低耗、低排、低碳和綠色、安全、高效，應(yīng)定位為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式；其次，政府規(guī)劃是合理的，但在兼并交易上要尊重市場(chǎng)原則，應(yīng)依法、自愿、公平交易，政府不能定價(jià)、強(qiáng)賣強(qiáng)買。因?yàn)檎娌⒚鎸?duì)的是兩個(gè)法人企業(yè)，應(yīng)由雙方自愿交易，政府不能強(qiáng)迫。在此過(guò)程中，政府的追求目標(biāo)是地方利益，還是維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境，這是很重要的。如果追求地方利益，竭力提高集中度，恨不得一個(gè)省就一個(gè)企業(yè)、一家說(shuō)了算，政府主導(dǎo)的沖動(dòng)就很強(qiáng)。如果是追求公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境，那么重點(diǎn)就應(yīng)放在制定規(guī)則、改善發(fā)展環(huán)境和公平裁判等方面。

總之，政府要建立、培育、規(guī)范、管理市場(chǎng)，讓一切市場(chǎng)主體各得其所，各遂其志，公平合法競(jìng)爭(zhēng)，鼓勵(lì)創(chuàng)新，即國(guó)有企業(yè)有進(jìn)有退、有所為有所不為；民營(yíng)企業(yè)逐步進(jìn)入壟斷行業(yè)；股份制企業(yè)加速發(fā)展。我們不贊成每年都要用國(guó)進(jìn)或國(guó)退這樣的尺子來(lái)衡量經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顟B(tài)，因?yàn)椴煌男袠I(yè)、不同時(shí)期，可能會(huì)有變化，但是我們希望他們比翼齊飛。

[1]楊瑞龍.論制度供給[J].經(jīng)濟(jì)研究，1993.8.

[2]周其仁.產(chǎn)能過(guò)剩的原因[J].招商周刊，2006.52.

[3]田虹.從利益相關(guān)者視角看企業(yè)社會(huì)責(zé)任[J].管理現(xiàn)代化，2006.1.

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（作者單位：1.日本仙臺(tái)白百合女子大學(xué)；2.中共靜樂(lè)縣委黨校）