公共財(cái)政與社會主義新農(nóng)村建設(shè)

□文/閆曉麗

公共財(cái)政與社會主義新農(nóng)村建設(shè)

□文/閆曉麗

財(cái)政作為政府宏觀調(diào)控的重要工具，在社會主義新農(nóng)村建設(shè)中擔(dān)負(fù)著非常重要的職責(zé)和任務(wù)。未來中長期運(yùn)用公共財(cái)政政策推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，應(yīng)切實(shí)加大國家財(cái)政對“三農(nóng)”投入的傾斜力度；建立規(guī)范的支農(nóng)資金管理機(jī)制；著力深化縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制改革；積極化解鄉(xiāng)村債務(wù)；逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的現(xiàn)代稅收制度；財(cái)政政策要與農(nóng)村金融政策協(xié)調(diào)配合。

公共財(cái)政；新農(nóng)村；農(nóng)村問題

公共財(cái)政是社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下國家財(cái)政的一種運(yùn)行模式，是國家或政府滿足公共需要的一種經(jīng)濟(jì)行為。在本質(zhì)上，它是以國家為主體的“取之于民，用之于民”的分配關(guān)系。從出發(fā)點(diǎn)和歸宿點(diǎn)來看，它應(yīng)市場主體的需要而產(chǎn)生，為滿足市場主體的公共需要而存在。公共財(cái)政作為國內(nèi)生產(chǎn)總值再分配的重要手段和提供公共產(chǎn)品的具體模式，在處理利益分配關(guān)系，充分調(diào)動各方面積極性，以及解決“三農(nóng)”問題的歷史進(jìn)程中擔(dān)當(dāng)著重要角色。公共財(cái)政是建設(shè)社會主義新農(nóng)村的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，是促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民增收及農(nóng)村社會發(fā)展的體制保障，是解決“三農(nóng)”問題的必由之路。

一、公共財(cái)政概述

（一）公共財(cái)政的內(nèi)涵。公共財(cái)政是指國家或政府為市場提供公共服務(wù)、滿足社會公共需要的一種分配活動。它是與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的一種財(cái)政模式，是國家以社會和經(jīng)濟(jì)管理者的身份從市場上取得收入，并將這些收入用于政府公共活動的支出，為社會提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，以充分保證國家機(jī)器正常運(yùn)轉(zhuǎn)、保障國家安全、維護(hù)社會秩序，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。簡而言之，公共財(cái)政就是指為彌補(bǔ)市場失靈、滿足公共需要而構(gòu)建的政府財(cái)政收支活動。

（二）公共財(cái)政的特征。一是公共財(cái)政是彌補(bǔ)市場失靈的財(cái)政。市場失靈表現(xiàn)為公共產(chǎn)品、外部性、壟斷、信息不充分、市場不完全、偏好不合理、收入分配不公、通貨膨脹和經(jīng)濟(jì)擴(kuò)充等方面。市場失靈是市場不能控制、而必須由政府的公共財(cái)政發(fā)揮作用的領(lǐng)域；二是公共財(cái)政是非營利組織財(cái)政，即公共財(cái)政原則上不介入非競爭性領(lǐng)域。營利性是人們參與市場活動的唯一動力，但政府作為社會管理者，其行動的動機(jī)不是、也不能是取得相應(yīng)的報(bào)酬和盈利，而只能是通過滿足社會公共需要的活動，為市場有序運(yùn)轉(zhuǎn)提供必要的物質(zhì)基礎(chǔ)和制度保障；三是公共財(cái)政要求政府對所有百姓一視同仁、惠及全民；四是公共財(cái)政是民主性、法制性財(cái)政。市場經(jīng)濟(jì)是民主法制經(jīng)濟(jì)，對于政府來說，其活動也應(yīng)當(dāng)置于法律的根本約束規(guī)范之下，財(cái)政作為政府直接進(jìn)行的活動，在市場經(jīng)濟(jì)下無疑必須受到法律的約束和規(guī)范，從而具有明顯的民主性、法制性特征。

二、公共財(cái)政在支持社會主義新農(nóng)村建設(shè)過程中出現(xiàn)的問題

（一）國家財(cái)政支農(nóng)支出絕對規(guī)模不斷擴(kuò)大，但占財(cái)政總支出的比例卻仍在下降。國家財(cái)政用于農(nóng)業(yè)的支出，其絕對量呈現(xiàn)出不斷增長的趨勢，從1990年的676.09億元增加到 2004年的 2，881.72億元，但財(cái)政支農(nóng)支出占財(cái)政總支出的比例卻在持續(xù)下降，由1990年的21.90%下降到2004年的10.16%。財(cái)政支農(nóng)支出占國家財(cái)政總支出的比例，低于農(nóng)業(yè)GDP占GDP的比例；財(cái)政支農(nóng)支出占財(cái)政總支出比例的下降速度快于農(nóng)業(yè)GDP占GDP比例的下降速度。隨著工業(yè)化、城市化進(jìn)程的推進(jìn)，我國農(nóng)業(yè)GDP占GDP的比例呈現(xiàn)下降的趨勢，這符合結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換規(guī)律，也是必然趨勢。但是，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的下降并不意味著農(nóng)業(yè)在工業(yè)化、城市化進(jìn)程中的基礎(chǔ)地位和重要作用的喪失，否則，農(nóng)業(yè)部門的發(fā)展滯后將成為工業(yè)化、城市化發(fā)展的“瓶頸”。因此，國家財(cái)政對農(nóng)業(yè)的支持不應(yīng)隨之減弱。1990～2004年財(cái)政支農(nóng)支出占財(cái)政總支出的比例從21.90%下降到10.16%，下降了11.74個百分點(diǎn)，這與農(nóng)業(yè)在我國工業(yè)化、城市化進(jìn)程中的重要地位不相符合。

（二）農(nóng)村公共產(chǎn)品提供資金不足，缺乏財(cái)政支持“三農(nóng)”的穩(wěn)定增長機(jī)制。中央與地方提供農(nóng)村公共服務(wù)的責(zé)任劃分不明確，應(yīng)由中央財(cái)政提供的農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生、教育等公共產(chǎn)品卻交由地方政府提供，而應(yīng)由地方政府提供的某些公共產(chǎn)品卻交由市場供給。另外，我國對“三農(nóng)”的財(cái)政支持沒有達(dá)到《農(nóng)業(yè)法》的規(guī)定：財(cái)政支農(nóng)增長速度快于財(cái)政支出增長速度的目標(biāo)。

（三）財(cái)政支持“三農(nóng)”的支出結(jié)構(gòu)仍需進(jìn)一步優(yōu)化。我國財(cái)政間接支持多于直接支持，這主要表現(xiàn)在兩方面：一方面是農(nóng)產(chǎn)品流通領(lǐng)域的間接支持；另一方面是政府通過財(cái)政撥款對農(nóng)業(yè)事業(yè)單位的間接支持。1998～2003年國家糧食流通體制改革實(shí)行“三項(xiàng)政策，一項(xiàng)改革”。國家財(cái)政每年用于糧、棉、油、糖流通的補(bǔ)貼在500～700億元，約占財(cái)政支農(nóng)支出的30%。實(shí)踐證明，國家財(cái)政投入巨資用于農(nóng)產(chǎn)品流通環(huán)節(jié)的補(bǔ)貼效益低下。隨著糧食直接補(bǔ)貼試點(diǎn)政策的推行，以及糧食流通體制的市場化改革，加之從1998年起實(shí)施積極財(cái)政政策，國家加大了對主要江河堤防建設(shè)和病險(xiǎn)水庫除險(xiǎn)加固的投資，加大了對長江中上游和黃河上游林業(yè)生態(tài)建設(shè)的投入，水利和林業(yè)的支出比重大幅度上升，6年用于水利建設(shè)和林業(yè)生態(tài)建設(shè)的支出分別為1，700多億元、1，300多億元，分別占中央財(cái)政支持“三農(nóng)”支出的較大比重，農(nóng)產(chǎn)品政策性補(bǔ)貼呈下降趨勢。另外，政府通過對農(nóng)業(yè)事業(yè)單位的財(cái)政撥款，即向農(nóng)村公共服務(wù)供給方提供財(cái)政資金的方式，支持農(nóng)村公共服務(wù)的發(fā)展。但長期以來，我國農(nóng)村公共服務(wù)單位在機(jī)構(gòu)設(shè)置上主要源于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，在人事與財(cái)政方面幾經(jīng)“下劃”、“上收”，但最終仍沒有在體制上理順關(guān)系。這種向供給方提供資金的方式，長期以來一直沒有擺脫“有錢養(yǎng)人，無錢打仗”的狀況。向供給方提供財(cái)政資金的方式也是影響財(cái)政支持“三農(nóng)”資金使用效率低下的原因之一。目前，我國公共財(cái)政面臨著如何應(yīng)對農(nóng)村改革發(fā)展和國際經(jīng)濟(jì)形勢急劇變化的巨大挑戰(zhàn)，這也是理論界和實(shí)際部門亟待研究的課題。

三、公共財(cái)政推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的對策建議

（一）加大農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)投入，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件。2007年中央財(cái)政支持“三農(nóng)”基礎(chǔ)設(shè)施資金總量達(dá)到4，200億元，較上年增加400多億元，2008年中央財(cái)政對“三農(nóng)”投入增長將達(dá)到1，000億元，以確保農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)的需要。而我國用于支農(nóng)財(cái)政資金仍然十分有限，在這種條件下，要有計(jì)劃、有步驟、分階段、分區(qū)域地逐步加以解決農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)問題。首先要解決農(nóng)民最關(guān)心、最需要的農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給。解決農(nóng)村改革發(fā)展問題，必須加大公共財(cái)政對農(nóng)村道路、人畜飲水、農(nóng)田水利設(shè)施等農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的支持力度，促進(jìn)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件、改變農(nóng)村落后面貌；必須明確以農(nóng)田水利為重點(diǎn)的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重要物質(zhì)條件，加快改造中低產(chǎn)田。

（二）公共財(cái)政應(yīng)支持、鞏固和發(fā)展新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。我國的現(xiàn)狀是醫(yī)療衛(wèi)生資源80%集中在城市和大醫(yī)院，農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生資源嚴(yán)重不足，條件差、設(shè)備少、水平低。雖然農(nóng)村人口有了農(nóng)村合作醫(yī)療的醫(yī)療保障，但其對解決農(nóng)民“看不起病”問題的效用是微乎甚微的。而且農(nóng)村缺乏合格的衛(wèi)生人才。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院人員中，本科畢業(yè)生僅占1.6%，大專生占16.9%，中專生占59.9%，有21.6%的衛(wèi)生人員沒有任何學(xué)歷，難以承擔(dān)繁重的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)任務(wù)。因此，應(yīng)加大公共財(cái)政對公共衛(wèi)生、醫(yī)療服務(wù)和醫(yī)療保障體系建設(shè)的支持力度，盡快建立健全農(nóng)村三級醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，進(jìn)一步做到使廣大農(nóng)民“病有所醫(yī)”。

要加大農(nóng)村公共財(cái)政對農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生（公共產(chǎn)品供給）的投入應(yīng)做到以下幾點(diǎn)：一是要整頓縣鄉(xiāng)政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)，裁汰冗員；二是要理順財(cái)政體制，使基層農(nóng)村財(cái)政事權(quán)與財(cái)權(quán)相對應(yīng)；三是要明確農(nóng)村公共財(cái)政的兩個職能——保障和發(fā)展。

（三）公共財(cái)政應(yīng)支持農(nóng)村社會保障體系建立。農(nóng)民社會保障問題是涉及到民生的大問題。我國有9億左右的農(nóng)民，農(nóng)民社會保障問題是最大的民生問題。然而，這一問題由于歷史的原因一直沒有解決好。在目前9億農(nóng)村人口中，僅有5，000萬人享受到養(yǎng)老保險(xiǎn)。因此，農(nóng)村社會保障需要公共財(cái)政不斷加大支持力度。我國剛剛公布了2009年起開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，2009年試點(diǎn)覆蓋面為全國10%的縣（市、區(qū)、旗），以后逐步擴(kuò)大試點(diǎn)，在全國普遍實(shí)施，2020年之前基本實(shí)現(xiàn)對農(nóng)村適齡居民的全覆蓋。根據(jù)這個政策，只要農(nóng)村人口按年繳納社會養(yǎng)老保險(xiǎn)，60歲后便可每月領(lǐng)取55元。

農(nóng)村最低生活保障體系的構(gòu)建過程需要公共財(cái)政支出的支持，必須循序漸進(jìn)。要提高財(cái)政補(bǔ)助水平和籌資標(biāo)準(zhǔn)，堅(jiān)持大病住院保障為主、兼顧門診醫(yī)療保障；堅(jiān)持政府主導(dǎo)，整合城鄉(xiāng)衛(wèi)生資源，加強(qiáng)農(nóng)村衛(wèi)生人才隊(duì)伍建設(shè)，定向免費(fèi)培養(yǎng)培訓(xùn)農(nóng)村衛(wèi)生人才，妥善解決鄉(xiāng)村醫(yī)生補(bǔ)貼；堅(jiān)持預(yù)防為主，擴(kuò)大農(nóng)村免費(fèi)公共衛(wèi)生服務(wù)和免費(fèi)免疫范圍，加大地方病、傳染病及人畜共患病防治力度；合理劃定最低生活保障線，合理確定保障對象，整合財(cái)政扶貧、民政救濟(jì)等公共資源；逐步建立確保農(nóng)村貧困人口基本生活需要的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)體系；完善農(nóng)村最低生活保障制度，發(fā)展農(nóng)村社會福利和慈善事業(yè)，從而構(gòu)建一個新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保障體系，進(jìn)一步做到使廣大農(nóng)民“老有所養(yǎng)”。

（四）公共財(cái)政應(yīng)支持農(nóng)村土地制度和農(nóng)村金融制度創(chuàng)新

第一，農(nóng)村土地制度的創(chuàng)新。創(chuàng)新農(nóng)村土地制度并不是改變農(nóng)村土地的所有制性質(zhì)，而是要放活對農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的管制。要想推進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制機(jī)制創(chuàng)新，必須賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，維持現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變；允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營；積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制機(jī)制向農(nóng)戶聯(lián)合與合作，向多元化、多層次、多形式經(jīng)營服務(wù)體系的方向轉(zhuǎn)變，發(fā)展各種農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織，鼓勵龍頭企業(yè)與農(nóng)民建立利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，努力提高組織化程度。

第二，農(nóng)村金融體制的創(chuàng)新。目前，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部信貸嚴(yán)重失衡，農(nóng)業(yè)貸款僅占全國貸款余額的5.4%左右，農(nóng)民從正規(guī)金融機(jī)構(gòu)獲得貸款非常困難，制約了農(nóng)村的改革發(fā)展。要解決當(dāng)前我國農(nóng)村金融中存在的突出問題，必須創(chuàng)新農(nóng)村金融體制，具體包括：加強(qiáng)農(nóng)村金融體系建設(shè)、加大對農(nóng)村金融政策支持力度，放寬農(nóng)村金融準(zhǔn)入政策，拓寬融資渠道；加快建立商業(yè)金融、合作金融、政策性金融相結(jié)合的農(nóng)村金融體系；大力發(fā)展小額信貸，鼓勵發(fā)展適合農(nóng)村特點(diǎn)和需要的各種微型金融服務(wù)；允許農(nóng)村小型金融組織從金融機(jī)構(gòu)融入資金；對農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和農(nóng)村信用社的功能進(jìn)行合理的定位和調(diào)整等。

[1]張晉武.公共財(cái)政和我國公共財(cái)政體制構(gòu)建.

[2]郭素玲.完善公共產(chǎn)品供給，加快新農(nóng)村建設(shè)[J].農(nóng)業(yè)科技與信息，2007.

[3]韓艷.我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給現(xiàn)狀簡析[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2008.

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（作者單位：河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)財(cái)稅學(xué)院）