非政府組織與政府良性互動關系研究

胡 曉

(上海師范大學政法學院,上海200234)

非政府組織與政府良性互動關系研究

胡 曉

(上海師范大學政法學院,上海200234)

近年來,我國非政府組織迅速發(fā)展,在社會生活的方方面面發(fā)揮著重要作用。然而,非政府組織在與政府互動過程中,仍然存在著一些問題。本文分析了非政府組織與政府互動過程中存在的問題,并從合作與制衡的角度探討了構建非政府組織與政府良性互動關系的對策。

互動;非政府組織;政府

非政府組織概念是一個舶來品,它的英文縮寫是Non-GovernmentOrganization。非政府組織一詞,最早是在1945年6月簽訂的聯(lián)合國憲章的第71款中正式加以使用的。該條款授權聯(lián)合國經(jīng)社理事會“為同那些與該理事會所管理的事務有關的非政府組織進行磋商作出適當?shù)陌才??！?952年,聯(lián)合國經(jīng)社理事會在其決議中,將非政府組織定義為:“凡不是根據(jù)政府間協(xié)議建立的國際組織均可被看作非政府組織?！?/p>

本文將非政府組織界定為:以增進公共福祉為宗旨、不以營利為目的、具有志愿性和自治性的社會組織。它具有非政府性、非營利性、自治性、志愿性、公益性等特征。所謂互動是指社會上個人與個人之間、個人與群體、群體與群體之間通過信息的傳播而發(fā)生的相互依賴性的社會交往活動[1]。非政府組織與政府之間的互動關系指的是非政府組織與政府彼此之間的相互獨立,相互協(xié)作,相互制衡,相互影響,相互促進的關系。

一、當前我國非政府組織與政府關系中存在的問題

非政府組織作為公共社會的一種組織化形式,其與政府的關系實質(zhì)上就是社會與國家的關系。新中國成立之初,由于當時所處的特殊歷史階段以及所肩負的特殊歷史任務,黨和政府確立高度集中的計劃經(jīng)濟機制及高度集權的政治體制。在這一體制之下,國家控制著所有資源,國家權力滲透到社會的各個角落,國家與社會的界限十分模糊。改革開放之后,雖然國家進行了政治經(jīng)濟體制改革,但是這種改革的力度和廣度還不能適應社會的需求,上述全能主義體制殘留因素還在繼續(xù)影響著我國政府與非政府組織的關系。具體來說,主要表現(xiàn)在以下幾個方面:

1.政府管理事物過泛,負擔過重

治理理論認為,政府自身也存在著諸多弊端如官僚性、低效率、無成本意識等,所以現(xiàn)代社會的公共事務管理應該由包括非政府組織在內(nèi)的多個主體參與,而不應該由政府一家獨攬。而且在公共事務管理主體多元化以后,政府應該成為“掌舵者”,具體“劃槳”的事務應該交給營利性組織和非政府組織去做。縱觀新中國成立以來我國政府職能的發(fā)展變化,我們發(fā)現(xiàn):新中國成立到改革開放這段時間,我國政府是大包大攬的全能主義政府。改革開放之后,政府大包大攬的現(xiàn)象有所改變,但是由于受全能主義殘留因素的影響,政府仍然管了很多不應該管、管了也管不好的事。這主要表現(xiàn)在以下兩個方面:一,政府管理非政府組織內(nèi)部事務。雙重管理體制使得非政府組織既要受民政部門監(jiān)管,又要受業(yè)務部門的管理。這就導致很多非政府組織不得不向政府組織靠攏。為了換取政府部門的支持,許多非政府組織不得不將自己內(nèi)部的人事任免權、財政權等內(nèi)部重要權力交給了政府,根據(jù)我國學者的調(diào)查,在我國非政府組織領導人中,有49%在現(xiàn)職之前曾在政府部門任職,有28%曾在政府事業(yè)單位任職[2]2。二,政府管理本該由非政府組織管理的社會事務。在我國,由于政府職能轉(zhuǎn)變不徹底,許多本該由非政府組織管理的事務,仍然掌握在政府手里。大量事業(yè)單位的存在使得政府既掌舵又劃槳。例如醫(yī)療、教育等領域,皆被事業(yè)單位所主導。非政府組織的活動領域十分狹窄,僅限于環(huán)保、扶貧等少數(shù)幾個領域。

2.非政府組織在與政府的合作中缺乏獨立性

合作主體的獨立性是雙方合作的前提,沒有獨立性就沒有真正的合作。改革開放以來,隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的確立以及政治體制改革逐步深入,我國的非政府組織不斷發(fā)展壯大、能力不斷增強,在環(huán)保、扶貧等領域與政府進行了合作。但是,由于上述所說的政府職能觸及領域過于廣泛,導致我國非政府組織在與政府合作中缺乏應有的獨立性。衡量組織獨立性程度的兩個重要指標就是組織的財政來源和組織的人事任免權。根據(jù)一些學者的調(diào)查,1998年度,被調(diào)查的我國非政府組織的財政收入中有50%以上來自于政府的財政撥款、補貼以及項目經(jīng)費,而會費僅占21%[2]58。顯然,我國非政府組織的財政來源比較單一,而且大部分來自政府。同時由于受雙重管理體制的影響,我國大部分非政府組織的人事任免權都掌握在其業(yè)務領導部門手中。由此可見,我國非政府組織與政府的合作關系是一種附庸性的合作關系。在非政府組織與政府的合作中,政府處于主導地位,非政府組織的活動受到政府較大干預。

3.非政府組織缺乏制度化的政治參與渠道

非政府組織能夠通過有效的政治參與表達自己的意志、影響國家的政策,從而實現(xiàn)自身的合法權益。暢通的、制度化的政治參與渠道是非政府組織進行政治參與的前提。當前非政府組織不能進行有效政府參與的主要原因之一就是缺乏有效的、制度化的政治參與渠道。當前我國的非政府組織進行政治參與的主要方式主要有以下幾種:一是舉辦講座、培訓班。通過舉辦面向政府官員的培訓班、講座,在向政府官員傳授知識的同時,影響政府官員的偏好,進而影響政府官員的決策;二是參加官方舉辦的各種正式的、非正式的會議,表達自己的偏好;三是通過與個別官員進行溝通,進而影響官員的決策;四是通過走訪群眾、發(fā)傳單、新聞媒體等媒介,宣傳其關心的事務以引起政府部門的重視,進而影響政府的決策。上述幾種政治參與渠道均是不固定的、非制度化的。它們都具有以下幾方面的弊端:首先,它們都不具有法律效力,上述幾種政治參與渠道均不具有法律效力,缺乏法律效力就會導致政府的不重視,進而使政治表達的效果大打折扣;其次,它們是不固定的。所謂不固定就是指這些政治參與方式并不是定期的,而是比較隨意的。顯然,這種非制度化的政治參與渠道并不符合“強國家,強社會”目標的要求。

4.監(jiān)督的非對稱性

在當前我國非政府組織與政府的關系中,雙方的監(jiān)督和制衡是非對稱的。這種非對稱性主要表現(xiàn)在政府通過雙重管理體制等制度對非政府組織進行嚴格的監(jiān)督和管理,而非政府組織缺乏對政府部門進行很好的監(jiān)督和制衡。

二、改善我國非政府組織與政府部門關系的對策和建議

隨著我國公共社會的不斷成長,構建政府與非政府組織的良性互動關系已經(jīng)成為大勢所趨。筆者認為,應當從以下幾個方面出發(fā),構建非政府組織與政府的良性互動關系:

1.將非政府組織視為合作伙伴

“隨著中國特色社會主義市場經(jīng)濟體制的建立、政治體制和社會體制改革的逐步深入,政府過去一些關于非政府組織的看法如將非政府組織視為自己的附屬機構、將非政府組織視為“養(yǎng)老院”甚至將非政府組織視為異己力量已經(jīng)不合時宜。在新時期政府應該將非政府組織視為“公民社會最活躍的公共部門,不是在與政府爭權,而是在幫助政府治理社會”[3]。在公民利益日趨分化、各種社會問題如環(huán)境問題、貧困問題等不斷出現(xiàn)的今天,政府應該清醒地認識到單靠自己的力量已無法滿足社會各方面的需求、解決各種各樣的社會問題。而非政府組織由于其具有政府無法比擬的一些優(yōu)勢如志愿精神、貼近基層、高效率低成本等等,可以很好地解決或者和政府一起解決政府獨自不能有效解決的問題。

2.加快政府職能轉(zhuǎn)變

當前,我國政府職能轉(zhuǎn)變主要表現(xiàn)在兩個方面:一是深化國企改革,進一步推進政企分開。政府應該把市場自行可以解決的事情交給市場去做,把主要精力投入到宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管和公共服務上;二是繼續(xù)推進事業(yè)單位改革,進一步實現(xiàn)政社分離。政府應該還權于民,把政府不該管、管也管不好的事情交給非政府組織去做。政府則通過政策、法律來確定社會服務目標并監(jiān)督非政府組織的執(zhí)行工作,確保公民享受到高質(zhì)量的公共產(chǎn)品和服務。

3.加緊制定相關法律法規(guī)

制定的法規(guī)應該涵蓋所有的非政府組織,包括社會團體、民辦非企業(yè)單位、基金會以及各種未在民政部門注冊登記或者掛靠黨政部門的各種非政府組織。法規(guī)的主要內(nèi)容應當包括:首先,重申《憲法》規(guī)定的公民結社權利;明確登記注冊是公民實現(xiàn)結社權利的法律形式。其次,明確非政府組織的內(nèi)涵特征及類型,對合法的非政府組織提供財政稅收上的優(yōu)惠政策;認識與承認那些未經(jīng)登記或按現(xiàn)行政策難以登記的非政府組織的起碼生存空間,并從法律和政策上對其活動進行規(guī)范和制約等。第三,還要對非政府組織的基本問題,如非政府組織的設立、組織和活動、資產(chǎn)和財務管理、管理與監(jiān)督、扶持與獎勵、變更與終止以及違法行為人的法律責任等作出明確規(guī)定。第四,規(guī)定非政府組織的權利和義務,明確政府的管轄范圍。第五,建立統(tǒng)一的職業(yè)資格審批制度,明確各類非政府組織的成立標準和條件。

4.促進管理體制由控制型管理向培育型管理轉(zhuǎn)變

當前我國政府對非政府組織的管理是從控制非政府組織的角度出發(fā)的。在管理對象發(fā)育不完善的時候,這種管理體制是合理的,但是隨著管理對象的逐步發(fā)展壯大,這種管理體制一方面會限制管理對象的發(fā)展,另一方面,管理成本也會逐步增加,逐漸超出管理部門可能的承受范圍,進而導致管理者無力應付、滑向放任的局面。所謂“培育型管理”是指從促進管理對象成長的角度對其進行管理。筆者認為要從控制型管理向培育型管理轉(zhuǎn)變,必須做好以下兩點:

第一,改革現(xiàn)行的登記注冊制度。借鑒世界其他國家的一些先進做法,同時考慮中國的實際情況,可以把中國的登記注冊制度界定為:“規(guī)定特定類型和達到特定規(guī)模的非政府組織必須進行登記,同時對其他非政府組織規(guī)定自愿登記、稅收優(yōu)惠的原則。這樣,那些雖不屬于法定必須登記的組織,可以自愿登記成法人,從而在與其他社會主體發(fā)生民事、刑事、行政糾紛時,可以按照法人的相關制度承擔責任、享受權利。而未經(jīng)登記的組織,職能以公民身份享受權利,當涉及責任時,可以規(guī)定連帶責任或其他責任形式”[4]。

第二,改革雙重管理制度。當前我國的非政府組織要接受民政部門和業(yè)務主管單位的雙重管理、雙重審核。雙重管理體制人為地抬高了非政府組織的成立門檻,也不利于確保非政府組織的獨立性,同時也浪費了寶貴的政府資源。因此,我們應該改革雙重管理制度,成立專門的非政府組織管理委員會,負責非政府組織的登記注冊、審核、監(jiān)管等工作。

5.拓展非政府組織政府參與渠道

當前我國非政府組織的一些政治參與方式如培訓政府官員,進而影響其決策;參與政府的非正式會議;與個別領導交談等都是非制度化、不固定的。這就在一定程度上影響了非政府組織政治參與的效果。因此,政府應該向非政府組織提供一些制度化的政治參與渠道。首先,可以在各級政治協(xié)商會議中增設非政府組織界別,賦予非政府組織政治表達的權利,這就可以為非政府組織提供一個制度化的、有效的政治參與渠道。其次,規(guī)定各級政府在制定各項決策時應有相應領域的非政府組織參加,非政府組織有建議權沒有決定權,當政府沒有采納非政府組織的建議時,需向非政府組織說明不予采納的理由。這既有利于社會各界了解政府的決策過程和決策原因、了解自己的意見沒有被采納的原因,從而更好地維護自己的合法權益,又有利于提高公眾對政府決策的支持度,便于政策執(zhí)行。第三,各級人大代表必須定期與其選區(qū)內(nèi)的非政府組織進行溝通,了解非政府組織有關情況,了解非政府組織的需求以及對相關問題的看法。第四,各級民政部門設立一個部門,專門負責收集非政府組織對相關社會問題的看法、意見和建議,并及時傳達給決策部門。

6.加強對非政府組織的支持

長期以來,人們都以為非政府組織的收入主要依賴捐贈。但是實際上,無論在哪個國家的非政府組織,志愿捐款都只占其收入的很小一部分。非政府組織的收入主要來源三個方面:一是捐贈;二是政府資助;三是經(jīng)營收入。根據(jù)萊斯特·薩拉蒙的調(diào)查,非政府組織收入主要來源與政府資助和經(jīng)營收入,相比之下,志愿捐贈所占的比例很小。因此,為了促進非政府組織的健康發(fā)展,政府應該加大對非政府組織的資助力度。政府資助非政府組織的方式主要有兩種:

第一,政府組織采購產(chǎn)品和服務。中國雖然已經(jīng)頒布了《中華人民共和國采購法》對政府采購的相關問題進行了規(guī)定。但是在實踐中大多數(shù)非政府組織并未被納入政府采購對象。針對這種現(xiàn)象,政府應該破除偏見,在采購產(chǎn)品和服務時,貫徹公開透明、公平競爭、公正和信用的原則,將非政府組織納入采購對象,對非政府組織和其他采購對象一視同仁。這樣一方面可以增加非政府組織的收入,促進非政府組織的發(fā)展;另一方面,也可以促進競爭,降低產(chǎn)品和服務的價格,節(jié)約政府成本。

第二,對非政府組織采取稅收優(yōu)惠制度。對非政府組織的稅收優(yōu)惠主要包括兩個方面:一是對非政府組織自身的優(yōu)惠;二是對非政府組織的捐贈方的優(yōu)惠。首先,在非政府組織自身稅后優(yōu)惠方面,擴大非政府組織稅收的優(yōu)惠范圍。針對非政府組織的優(yōu)惠不僅要有所得稅,還應包括財產(chǎn)稅、商品稅、房產(chǎn)稅、進出口關稅、車船使用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等。同時應該擴大享受稅收優(yōu)惠政策主體范圍,不能只規(guī)定人民團體才能享受稅收優(yōu)惠政策,其他符合法律規(guī)定的非政府組織也應享受稅收優(yōu)惠政策。其次,在對捐贈方的稅收優(yōu)惠方面,擴大捐贈方稅收優(yōu)惠的范圍。同時,也應該擴大稅務部門承認的企業(yè)對公益事業(yè)的捐贈對象,而不能僅僅限制在中國青少年發(fā)展基金會、希望工程基金會等24家機構。此外,還應該在政府財政可以承受的范圍內(nèi)適當提高稅收優(yōu)惠的力度。

[1]鄭杭生.社會學概論新修[M].北京:中國人民大學出版社,2009:126.

[2]鄧國勝.非營利組織評估[M].北京:社會科學文獻出版社,2001.

[3]陳振明.公共管理學[M].北京:中國人民大學出版社, 2003:418.

[4]謝海定.中國民間組織的合法性困境[M].法學研究, 2004(2):33.

Research on a Sound Interaction Between Governments and Non-Governmental Organizations

HU Xiao
(LawPolitics College,Shanghai Normal University,Shanghai 200234,China)

Recently non-governmental organizations develop rapidly in China,which plays an important role in every aspectof social life.However,there are still some problems existed in the interaction of non-governmental organizations and gov-ernments.This paper analyzes the problems,gives some advices in view of cooperation and counterbalance so as to build apositive interaction between non-governmental organizations and governments.

interaction;NGO;government

C912.3

A

1008-4738(2011)01-0029-03

2010-12-23

胡 曉(1987-),男,上海師范大學法政學院2008級中外政治制度專業(yè)研究生,研究方向:比較政府與政治。