高校適用聽證制度利弊分析

□文/賈霄燕 榮冀川

政府在立法、價格和處罰方面適用聽證，可以廣泛參考民意，對于政府決策有很大幫助。隨著高等教育領域法制化進程的深入，高校學生管理應遵循一定的程序。浙江工商大學率先把聽證制度應用于學校管理，對于聽證制度應否在高校廣泛推行還沒有形成統(tǒng)一的認識。在此，對于高校適用聽證制度進行利弊分析，從而對高校適用聽證制度提出筆者的觀點。

一、聽證制度的內(nèi)涵

聽證制度起源于英國的自然公正原則，也就是“自然正義原則”，自然正義原則是英國行政法上的一項重要原則，是法律默認的符合公平正義的程序規(guī)則。自然正義即“自然的是非觀”，是對公正行使權(quán)力最低限度的程序要求。其核心思想被凝練為兩句法律箴言：任何人都不得做自己案件的法官；任何人在受到不利影響之前都要被聽取意見。后來美國發(fā)展為“正當程序原則”。美國憲法第五、十四條修正案規(guī)定：“不經(jīng)正當法律程序，不得剝奪任何人的生命、自由和財產(chǎn)”。聽證制度中主持人的中立性和陳述和申辯制度都是英國自然正義原則的體現(xiàn)。聽證制度體現(xiàn)的程序公正則是美國“正當程序原則”的反映。所謂聽證制度是指權(quán)力主體在作出影響相對人權(quán)利義務的決定之前，給相對人提供發(fā)表意見、提出證據(jù)的機會，并對特定事項進行質(zhì)證、辯駁的程序性法律制度。

聽證制度通過正當程序提供了權(quán)力主體和相對人一個溝通的平臺，從而可以使相對人充分闡述自己的觀點，而權(quán)力主體在聽取了相對人的陳述和申辯后，可以對事實了解得更全面，從而能夠做出更公正、更合理的決定。

二、高校適用聽證制度利弊分析

（一）高校適用聽證制度的有利方面

1、高校適用聽證制度有利于學校的決策民主。從英國的“自然公正原則”和美國的“正當程序原則”，我們可以看出，聽證制度的核心在于申辯和傾聽。通過聽證，在做出對教師和學生不利的決定時，提供一個辯解的平臺，是學校能更好地傾聽他們的心聲，有利于學校的教師和學生暢所欲言，發(fā)揚民主。

高校行政權(quán)具有權(quán)利的共性，即擴張性和侵犯性，雖然教師和學生是高校的主體，但現(xiàn)在高校的決定往往只是高校最高層的內(nèi)部決定，很少能夠參考教師和學生的意見?！捌爠t暗、兼聽則明”，通過聽證，可使高校的管理更加透明、公正，對于學校的一些重大決策可以用聽證的方式，聽取教師和學生代表的意見，并在聽證會上進行充分的交流。對于傳統(tǒng)的交流形式，如職工代表大會，往往是下面開會，寫一個紙面的提案，之后就不了了之了。對于學校共同關心的問題，學校的管理者與學校的服務主體——教師和學生沒有機會進行充分的溝通和交流，這樣不利于決策的民主。管理者聽不到下層的聲音，可能只是做了外部的調(diào)研，與“閉門造車”做決策差不多。對于學校的發(fā)展，學校的主體——教師和學生不了解，無法與學校管理者形成一致的思想，無法共同努力，對于學校的發(fā)展不利。

2、高校適用聽證制度有利于保護教師和學生權(quán)益。教師和學生是高校的主體，但現(xiàn)在高校的行政性特點，使高校的決定往往只是高校最高層的內(nèi)部決定，很少能夠參考教師和學生的意見。聽證制度體現(xiàn)了正當程序，即行政主體在作出影響相對人權(quán)益的行政行為時必須遵循正當法律程序，包括事先告知相對人、向相對人說明行為的根據(jù)和理由，聽取相對人的陳述、申辯，事后為相對人提供相應的救濟途徑，以保證所作出的行為公開、公正、公平。本身就體現(xiàn)了公正、公平的原則要求，其程序設計更是注重充分保障當事人陳述、申辯、對證據(jù)的質(zhì)證等權(quán)利。高校管理通過適用聽證制度實現(xiàn)正當程序，對于影響教師權(quán)益的職稱評審，對于教師因教學事故的處分，都可適用聽證保障教師的權(quán)益。對于學生的評優(yōu)、入黨和給予的處分，都可適用聽證來保障學生的權(quán)益。

（二）高校適用聽證制度的弊端

1、聽證制度的適用會影響學校管理效率。公平與效率往往是矛盾的，聽證制度側(cè)重于公平，但因為多項學校決策都要經(jīng)過聽證才能實現(xiàn)，學校決策的執(zhí)行效率會大大降低。譬如，對于學生的處分，原來是學校領導班子研究發(fā)一個文件就可解決的，現(xiàn)在需要進行聽證，而聽證需要很多環(huán)節(jié)，包括選取代表，發(fā)出通告，舉行聽證會，然后決定，不服還要涉及申訴等環(huán)節(jié)，這使決策的時間大大的延長。

2、聽證制度適用的成本比較高。高校實行聽證需要有相應的組織機構(gòu)，配備相應的人員，這需要有一定的經(jīng)費，這是金錢成本。還有聽證主持人與聽證決定委員會分離，聽證決定委員會成員的選取，聽證參與人的選取，都需要有具體的制度設計，這也需要學校在實施聽證之前進行大量的調(diào)研考察，投入一定的人力、物力。

3、聽證制度的適用會流于形式。在進行了充分的準備之后，聽證實施后還會出現(xiàn)聽證的實際效果達不到預期目的。因為聽證的主持人和聽證委員會組成的選擇具有局限性，主要局限于學校的高層管理者，所以最終的決定對于教師和學生并不一定產(chǎn)生有利的影響。對決定不服的處理往往還是局限于學校內(nèi)部，從而還是無法實現(xiàn)聽證結(jié)果的改變。

聽證要實現(xiàn)公平和公正選擇合適的參加人也是成功的關鍵。而選擇參加人的關鍵是參加聽證的人必須是與聽證行為有利害關系的人。現(xiàn)在的聽證大部分只有最直接的利害關系人到場，而其他關系人則無法參與聽證。如，在對教師考評中進行的聽證，其參加人除了被考評的教師以外，一般沒有教務處、專家組、學生代表、本部門主管教學的領導以及教師同行代表的參加，這樣，在聽證過程中，難以全面地傾聽各界人士的意見，全面客觀地對一個人作出公正的評判。而在對學生進行重大處分的聽證中，參加人則一般難見有學生所在班級的學生代表、學生被處分事件的見證人、負責處理該事件的教師、學生所在班級的班主任或輔導員、本系或?qū)W院主管學生工作的領導。這樣的聽證肯定從效果上要大打折扣，結(jié)果也未必能順利實現(xiàn)。聽證只是走個過場，不發(fā)揮實質(zhì)性作用。長此以往，教師和學生對于聽證沒有多大的希望，對于自己的權(quán)益，不再用聽證的方式維護，聽證的機構(gòu)和制度也就束之高閣，不再起用，慢慢就消失了。

三、對高校適用聽證制度的建議

（一）聽證制度可以在高校實行。我國聽證制度已經(jīng)在《中華人民共和國行政處罰法》、《中華人民共和國價格法》、《中華人民共和國立法法》、《中華人民共和國行政許可法》、《行政法規(guī)制定程序條例》、《規(guī)章制定程序條例》、《政府價格決策聽證辦法》、《國土資源聽證規(guī)定》中進行了規(guī)定，主要體現(xiàn)在《立法法》、《處罰法》、《許可法》中?！读⒎ǚā分杏行谌肼犠C制度后，使立法更加規(guī)范化、民主化，從而在法律源頭進行監(jiān)督，起到治標治本的效果。《行政許可法》第四十六條明確規(guī)定“法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定實施行政許可應當聽證的事項，或者行政機關認為需要聽證的其他涉及公共利益的重大許可事項，行政機關應當向社會公告，并舉行聽證。”許可權(quán)中添加了聽證制度有利于民主的實施，有效地限制了政府審批行為的濫用。這些法律的制定和實施，說明我國聽證制度已逐步建立并趨于完善。隨著我國的民主法制進程，民眾的民主法律意識的發(fā)展密切聯(lián)系。民眾自己的權(quán)益如何維護，通過怎樣的正當途徑去維護，他們的這種意識也逐步形成。

立法、行政機關實施聽證制度的已有經(jīng)驗和我國整體民眾民主法治意識的提高，為高校實行聽證制度提供了參考和良好的民眾基礎，從而使聽證制度在高校實施能夠有良好的外部環(huán)境。因為聽證制度是程序公正的體現(xiàn)，程序的公正對于高校管理的實體公正也有促進作用，對于促進高校的民主建設很有幫助，對于維護教師和學生的利益也會發(fā)揮一定的作用。所以，在高校適用聽證制度具有可行性和必要性。

（二）聽證制度在高校適用可采用小步漸進方式推行?，F(xiàn)在高校普遍存在“行政化”現(xiàn)象，高?！靶姓敝饕侵感姓?quán)力和行政管理模式的濫用，即把高校作為完全的行政機關來管理，而忽視了高校作為學術機構(gòu)的特殊性，其實質(zhì)是行政權(quán)力對學術事務的過度干涉，是行政權(quán)力與學術權(quán)力分界不清。職能界定不清，政府大包大攬、高度集中，高校作為辦學主體的地位不彰，辦學自主權(quán)得不到保證，一切圍繞政府部門的規(guī)劃指令行事。整個校園環(huán)境不是學術優(yōu)先、平等和諧的，而是表現(xiàn)了政府部門的一些官僚作風，行政人員高高在上，忽視作為主體的教師和學生的利益。在高校行政化的影響下，高校管理者很難主動適用聽證制度實現(xiàn)高校管理的民主，即是實行，也只能使聽證停留在程序的公正，很難實現(xiàn)實體的公正。聽證制度的實行需要有很多的前期準備，各高校從思想上、人員和制度上都沒有準備充分，所以現(xiàn)階段不宜大面積推行。

應該用小步漸進的方式，結(jié)合各高校具體情況選擇適用聽證制度。作為政府可以用行政指導的方式，而不是行政命令的方式，引導高校有條件的適用聽證制度。小步漸進可以體現(xiàn)在對于聽證的適用范圍，可以先窄后寬，比如有的高校可以只規(guī)定對于學生開除處分的應舉行聽證，隨著使用一段時間，逐步完善成熟了，可以擴大聽證的范圍，可以增加對于作弊學生處理的聽證等；之后還可以再擴大，包括對于教師權(quán)益的不利影響的聽證。

（三）高校適用聽證要作充分的準備

1、充分的調(diào)研。要對政府適用聽證的情況進行了解，了解政府適用聽證的相關法律、法規(guī)和規(guī)范性文件，還要對適用聽證之后的反饋進行了解，從而可以更好地總結(jié)經(jīng)驗。同時，對已經(jīng)實行聽證制度的高校進行調(diào)研，從而了解聽證制度適用在高校應具備的特點，從而為聽證制度的準備打好基礎。

2、制度上的準備。在充分調(diào)研的基礎上，要制定關于聽證制度的規(guī)范性文件，從而使聽證的實行有所依據(jù)。規(guī)范性文件中對于聽證制度實施的目的，聽證實施的各個環(huán)節(jié)要明確規(guī)定，同時對于聽證之后的效力要明確，否則聽證無法發(fā)揮作用。聽證實施之后，聽證委員會依據(jù)聽證筆錄進行決定。

3、組織機構(gòu)人員上的準備。組織機構(gòu)和人員是制度實施的必要條件，組織機構(gòu)主要是聽證委員會的設立，聽證委員會的組成人員要確定，還要明確聽證委員會與高校管理層的關系。聽證委員會應是相對獨立的，如果完全隸屬，可能會影響聽證結(jié)果的公正。

總之，作為高校的管理者，應以海納百川的胸懷看待聽證制度，聽證制度的適用可能會影響領導班子的單獨決策，但會使學校的決策更加科學。學校的建設需要教師和學生的共同努力，胡錦濤提出：權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀。作為高校的領導者，也要從教師和學生的利益出發(fā)，才能上下齊心協(xié)力共創(chuàng)高校美好的明天。

[1]楊亞君.自然公正原則在英國的歷史發(fā)展.商業(yè)文化（學術版），2008.12.

[2]姜明安.行政法與行政訴訟法：北京，北京大學出社，1999.

[3]唐玲，陳東.高校聽證制度的引入與學生管理.閩江學院學報（社會科學版），2006.12.