進口農(nóng)業(yè)機械監(jiān)管探討

□文/尹建麗 于得水

進口農(nóng)業(yè)機械是我國目前進口商品中重要的一部分，在國家惠農(nóng)利農(nóng)政策背景下，確保農(nóng)業(yè)機械消費安全和消費者權益保障至關重要。但目前進口農(nóng)業(yè)機械監(jiān)管涉及不同行業(yè)、不同部門，各部門間的監(jiān)管協(xié)調及法律法規(guī)完善等問題仍值得思考和探討。

一、法律監(jiān)管中的車輛定義

車輛、機動車、汽車、拖拉機、摩托車等不同的概念其定義范圍也不同，既有包含又有交叉。道路交通安全法中“機動車”的定義：是指以動力裝置驅動或者牽引，上道路行駛的供人員乘用或者用于運送物品以及進行工程專項作業(yè)的輪式車輛?！胺菣C動車”，是指以人力或者畜力驅動，上道路行駛的交通工具，以及雖有動力裝置驅動但設計最高時速、空車質量、外形尺寸符合有關國家標準的殘疾人機動輪椅車、電動自行車等交通工具。2004版道路交通安全法實施條例所稱“上道路行駛的拖拉機”，是指手扶拖拉機等最高設計行駛速度不超過每小時20公里的輪式拖拉機和最高設計行駛速度不超過每小時40公里、牽引掛車方可從事道路運輸?shù)妮喪酵侠瓩C。

國家現(xiàn)行有關法律、技術規(guī)范中關于機動車的定義基本是一致的，但在農(nóng)業(yè)機械、林業(yè)機械方面，如四輪方向盤式拖拉機，機動車與非機動車（農(nóng)機）較難區(qū)分，由于拖拉機生產(chǎn)時設計時速、是否上道路等信息與銷售后使用信息無法限定，存在不確定因素，單以時速判定又容易陷入類似電動自行車與電摩區(qū)分的難題。而目前我國進口車輛中主要以汽車（整車監(jiān)管）和機動車（零部件3C監(jiān)管）為界定，導致進口如農(nóng)業(yè)、林業(yè)整機或散件存在管與不管的難題：一是部分農(nóng)林機械屬于機動車，應當采取與進口汽車等其他車輛相同的監(jiān)管方式；二是國內(nèi)交通管理部門和農(nóng)林主管部門對不同機動車的分頭管理不能與進口機動車檢驗檢疫的統(tǒng)一管理無縫對接，進口檢驗完畢仍需農(nóng)機鑒定等試驗，或進口僅一般項目檢驗沒有進行“安全技術檢驗”，造成重復檢驗監(jiān)管或漏檢。

二、進口車輛相關要求

目前，出入境檢驗檢疫對車輛的具體管理辦法只有《進口汽車檢驗管理辦法》，其中第十一條：經(jīng)檢驗合格的進口汽車，由口岸檢驗檢疫機構簽發(fā)“入境貨物檢驗檢疫證明”，并一車一單簽發(fā)“進口機動車輛隨車檢驗單”；對進口汽車實施品質檢驗的，“入境貨物檢驗檢疫證明”須加附“品質檢驗報告”，也就是通常所說的“機動車安全技術檢驗”。除汽車外，其他機動車按《進口汽車檢驗管理辦法》第十七條參照執(zhí)行：進口摩托車等其他進口機動車輛由收貨人所在地檢驗檢疫機構參照本辦法負責檢驗。而2009年11月1日起施行的國務院令2009年第563號《農(nóng)業(yè)機械安全監(jiān)督管理條例》第十三條規(guī)定：進口的農(nóng)業(yè)機械應當符合我國農(nóng)業(yè)機械安全技術標準，并依法由出入境檢驗檢疫機構檢驗合格。依法必須進行認證的農(nóng)業(yè)機械，還應當由出入境檢驗檢疫機構進行入境驗證。

三、進口農(nóng)機整車及散件的檢驗監(jiān)管

進口農(nóng)機中有整機、成套散件、散件等不同情況，具體監(jiān)管要求不同，其對應的進口HS編碼也不相同。以輪式拖拉機為例，首先，整車也分3C范圍內(nèi)和范圍外產(chǎn)品，農(nóng)機產(chǎn)品強制性認證實施規(guī)則規(guī)定的該產(chǎn)品范圍為：以單缸柴油機或功率不大于18.40kW（25馬力）的多缸柴油機為動力的輪式拖拉機。其次，整車也分機動車和非機動車，屬于機動車按《進口汽車檢驗管理辦法》執(zhí)行，非機動車按《農(nóng)業(yè)機械安全監(jiān)督管理條例》執(zhí)行。再次，散件還分大散件和一般散件，大散件主要指實際為整車成套散件，進口HS編碼為整車編碼，一般按整車監(jiān)管；一般散件即普通散件，列入實施強制性產(chǎn)品認證的機動車零部件產(chǎn)品目錄的則需要3C認證。

需要注意的是，3C強制性認證和進口法檢是兩個不同的概念，國外發(fā)達國家技術法規(guī)較為完善，一般按立法或指令對進口產(chǎn)品做技術要求，我國加入WTO世貿(mào)組織時間短、市場經(jīng)濟特別是我國的技術法規(guī)體系還不健全，在當時“入世”大背景下、考慮當時的實際情況，修改商檢法時引入了種類表即法檢目錄的概念。國外發(fā)達國家一般淡化種類表而強調認證認可。

四、進口成套整車散件監(jiān)管分析

某公司從國外進口方向盤式四輪農(nóng)用拖拉機（成套整車散件/100馬力，設計最高時速60千米），HS編碼8701901190，該拖拉機為整車分拆成幾大部件后以整車散件報檢報關，擬進口后重新組裝后用于國內(nèi)銷售，并擬爭取國內(nèi)農(nóng)機補貼。按實際情況該批貨物為整車大散件，該公司也以整車HS編碼辦理進口手續(xù)，應按整車檢驗監(jiān)管，包括檢驗所采用的國家標準也應按整車劃分。但據(jù)了解，國內(nèi)東北、新疆等幾大進口農(nóng)機地區(qū)操作不盡相同，由于拖拉機是否屬于機動車尚未界定，口岸局不能簽發(fā)“進口機動車輛隨車檢驗單”；整車（100馬力）不屬于3C范圍，未進行3C入境驗證；零部件也未按機動車零件進行3C入境驗證。

按照《中華人民共和國道路交通安全法》及其實施條例、《GA 802-2008機動車類型術語和定義》等，部分拖拉機還屬于機動車，而其相應的零配件如車身反光標識、制動軟管、后視鏡、喇叭、安全玻璃等均在3C認證目錄內(nèi)機動車零配件目錄之中，屬于機動車零配件目錄部分的農(nóng)機零件也須取得3C認證。即便不屬于3C范圍，上述整機或散件大部分也屬于進口法檢產(chǎn)品，仍需進口檢驗檢疫。

而成套散件貨物到達目的地后，目的地檢驗檢疫待整車組裝后按法檢產(chǎn)品檢驗與農(nóng)機鑒定檢驗造成重復檢驗；如按散件監(jiān)管又可能使得進口機動車整車國外制造變通為國內(nèi)生產(chǎn)。如上述進口四輪方向盤式拖拉機產(chǎn)地應是巴西，為整車拆散以整車編碼進口，按實際整車監(jiān)管即可防止不法生產(chǎn)商將國外制造變通為國內(nèi)生產(chǎn)，又可防止國外生產(chǎn)的農(nóng)用機械套取國內(nèi)生產(chǎn)農(nóng)機補貼份額。

由于操作尺度彈性大，就容易造成監(jiān)管遺漏、監(jiān)管重復等，不僅使得檢驗檢疫、農(nóng)機管理部門各自為政，不能相互協(xié)調，也使得進口法檢和與3C強制性驗證混為一談，但對于農(nóng)機產(chǎn)品來說，特別是未列入機動車范圍的農(nóng)業(yè)車輛，造成口岸局和目的地檢驗檢疫局檢驗監(jiān)管操作性不強。

五、對進口農(nóng)業(yè)機械監(jiān)管的建議

鑒于我國進口農(nóng)機監(jiān)管中存在的實際問題，試從認證認可和檢驗監(jiān)管客觀方面提出以下建議：

（一）建立統(tǒng)一的認證認可制度。盡管我國相繼建立并完善了認證認可組織機構體系，但仍有許多領域不符合國際化、市場化規(guī)律。使得在國際上總是處于被動地位，如汽車安全認證等被美國、歐盟壟斷，近年來國外針對中國產(chǎn)品綠色壁壘不斷增多；國內(nèi)的認證認可行業(yè)分治或者說各部委分管主要受標準分治影響，其間又夾雜著行業(yè)利益。鐵道有鐵路的認證、衛(wèi)生有醫(yī)藥行業(yè)的認可，民航用品認證、體育器材認證、汽車認證、消防產(chǎn)品認證等等，電動自行車/電摩事件的博弈、歐典地板、牙防組等事件背后，都反映了各種矛盾導致的各類認證、認可等領域里存在的混亂、不規(guī)范等局面。從一些發(fā)達國家認證認可制度的發(fā)展歷史來看，都經(jīng)歷了一個從分散到統(tǒng)一的過程。

因各國生產(chǎn)的產(chǎn)品技術標準、安全標準不統(tǒng)一、產(chǎn)品質量參差不齊，經(jīng)濟區(qū)域化的擴大和貿(mào)易的發(fā)展受到嚴重的貿(mào)易障礙性影響，也影響到人身、健康和環(huán)境。在這一背景下，歐盟首先制定了統(tǒng)一的技術標準，并就標準的實施又制定了若干個指令。根據(jù)這些歐盟指令，各國都陸續(xù)建立了統(tǒng)一的認證認可制度。目前，我國尚無“合格評定法”，僅有一部唯一的認證認可專門的法規(guī)，希望盡早有一部像《食品安全法》那樣的認證認可的法律，從法律上規(guī)范政府各機構及產(chǎn)業(yè)界的行為。國家認證認可監(jiān)管部門應統(tǒng)一管理質檢、農(nóng)業(yè)等各行業(yè)認可實驗室，只要是認可范圍內(nèi)合格評定機構，不同行業(yè)、部門應相互認可，且依據(jù)先后優(yōu)先原則。特別是后WTO時代，中國作為統(tǒng)一大市場，進口商品應當有統(tǒng)一的準入機制。如上述拖拉機進口案例中，如該產(chǎn)品屬于機動車，按機動車執(zhí)行，不屬于機動車的農(nóng)業(yè)機械，按進口次序、按有關規(guī)定執(zhí)行，涉及重復檢驗的，依據(jù)優(yōu)先次序相互認可。

另外，交通安全法對拖拉機等最高設計行駛速度都是界定的不超過某個值，而對于超過者未予明確。無論質檢、農(nóng)林還是交通管理部門，在各自監(jiān)管認證范圍內(nèi)，諸如設計時速等判定拖拉機是否機動車的重要信息，都應如車架號一樣在車輛整個使用壽命周期內(nèi)永久標識、不得更改，避免如電動自行車和電摩定義不清而導致管理混亂的尷尬局面。

（二）完善技術法規(guī)，盡快修改“進口汽車檢驗管理辦法”。我國的技術法規(guī)稱其為國家技術規(guī)范的強制性要求，技術法規(guī)體系的建立與完善，是一個國家標準化戰(zhàn)略中的關鍵所在。隨著經(jīng)濟全球化和貿(mào)易自由化的發(fā)展，以技術法規(guī)和標準為核心的技術性貿(mào)易措施日趨增強，一方面建立并完善我國技術法規(guī)體系是形勢的需要；另一方面從建國以來我國標準化工作發(fā)展來看，特別是加入WTO以后隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展與完善，我國的技術法規(guī)體系也亟須科學發(fā)展。

目前，我國道路交通安全法、農(nóng)業(yè)機械安全監(jiān)督管理條例等都已新修訂出臺，1999年底發(fā)布的進口汽車檢驗管理辦法已不適應經(jīng)濟社會發(fā)展。一是進口汽車檢驗管理辦法本身發(fā)布在兩次國務院機構改革之前；二是雖然辦法提到除汽車外其他機動車按本辦法參照執(zhí)行，但僅此一句顯得過于簡單和籠統(tǒng)，布局操作性或者說操作彈性太大。應擇機修訂發(fā)布“進出口機動車檢驗管理辦法”，以適應新形勢發(fā)展的需要。

進口商品應當符合我國技術規(guī)范的強制性要求，對于農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民，進口的農(nóng)業(yè)機械檢驗監(jiān)管尤為重要，進口的農(nóng)業(yè)機械應當符合我國農(nóng)業(yè)機械安全技術標準，無論機動車整車檢驗、還是機動車零部件3C驗證，絕不能出現(xiàn)監(jiān)管漏洞，我們要在各監(jiān)管部門實際業(yè)務操作與完善法律法規(guī)、文件體系中持續(xù)改進。

[1]進口汽車檢驗管理辦法.質檢總局令，2000年第1號.

[2]農(nóng)業(yè)機械安全監(jiān)督管理條例.國務院令，2009年第563號.

[3]機動車零部件3C目錄清單.質檢總局、認監(jiān)委，2005年第137號公告.

[4]中華人民共和國道路交通安全法實施條例.國務院令，2004年第405號.

[5]中華人民共和國道路交通安全法及其實施條例.主席令，2011年第47號.

[6]GA 802-2008機動車類型.術語和定義.公安部，2008.10.1.