行政法視角下煤炭企業(yè)兼并重組問(wèn)題研究

張彥軍

(河南工程學(xué)院人文社會(huì)科學(xué)系，河南鄭州 451191)

按照《河南省煤炭企業(yè)兼并重組實(shí)施意見(jiàn)》(豫政〔2010〕32號(hào))及《年度行動(dòng)計(jì)劃》(豫政〔2010〕68號(hào))，河南省的煤礦企業(yè)兼并重組工作要在2010年底前初步完成，2011年上半年進(jìn)入檢查驗(yàn)收階段。這個(gè)任務(wù)無(wú)論是對(duì)于21家兼并主體(核心是6家骨干國(guó)有煤炭企業(yè))，還是對(duì)于總數(shù)多達(dá)466處的小煤礦兼并對(duì)象，都是非常艱巨和緊迫的。正是由于時(shí)間緊、任務(wù)重，所以在兼并重組過(guò)程中可能會(huì)出現(xiàn)為趕時(shí)間、搶進(jìn)度而忽視質(zhì)量、回避矛盾的現(xiàn)象。

河南省和先期已經(jīng)初步完成煤炭企業(yè)兼并重組的山西省，作為全國(guó)煤炭行業(yè)兼并重組改革的試點(diǎn)，負(fù)有積累經(jīng)驗(yàn)、探索路子的重要使命。認(rèn)真研究兼并重組過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，尋找合適的對(duì)策，對(duì)下一步在全國(guó)范圍推進(jìn)這項(xiàng)工作具有重要的意義。

筆者在此對(duì)一些可能出現(xiàn)的問(wèn)題作一分析，以期能得到相關(guān)重組各方和地方政府的重視，對(duì)這項(xiàng)工作下一步的深入開(kāi)展有所裨益。

一、存在的問(wèn)題

(一)被兼并主體的資格確認(rèn)問(wèn)題

由于各種歷史和現(xiàn)實(shí)的復(fù)雜原因，很多被兼并重組的地方國(guó)有煤礦、鄉(xiāng)村辦煤礦在工商局登記注冊(cè)的產(chǎn)權(quán)主體和實(shí)際經(jīng)營(yíng)的主體并不一致，非法承包、多次轉(zhuǎn)包、非法轉(zhuǎn)讓的情形十分突出。［1］于是造成了在作為兼并重組主體的國(guó)有礦業(yè)集團(tuán)確定被兼并主體的談判對(duì)象時(shí)，被兼并主體的名義投資人和實(shí)際投資人各執(zhí)一詞，交替登場(chǎng)，讓兼并重組主體企業(yè)無(wú)所適從，給談判工作帶來(lái)了巨大阻力，也是兼并重組工作推進(jìn)過(guò)程中面臨的重大障礙之一。因此，理順產(chǎn)權(quán)關(guān)系便成為兼并重組工作首先面臨的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。

如果煤礦的出資人未能在工商登記中得到真實(shí)準(zhǔn)確的反映，出資人的法律地位就會(huì)處于不確定的狀態(tài)。如果實(shí)際控制人代替工商登記所載明的投資人進(jìn)行談判、簽約，即使談判順利，簽約成功，協(xié)議本身的法律效力也會(huì)受到質(zhì)疑，肯定會(huì)留下協(xié)議有效性的法律隱患，有可能使歷經(jīng)艱苦談判所達(dá)成的所謂“兼并重組協(xié)議”最后成為一紙空文。

更有甚者，如果煤礦的實(shí)際控制人簽約后，直接受讓轉(zhuǎn)讓款，然后不進(jìn)行約定中的債權(quán)債務(wù)清算就攜款走人，則很可能會(huì)導(dǎo)致原煤礦債權(quán)人以工商注冊(cè)為依據(jù)，向登記為集體性質(zhì)的煤礦的名義所有者——鄉(xiāng)村集體組織追償，而后者勢(shì)必以自己并非煤礦實(shí)際投資者為由而拒絕，這很可能在一定程度上影響礦區(qū)的社會(huì)穩(wěn)定。

(二)礦產(chǎn)資源有償使用費(fèi)的返還標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題

根據(jù)《河南省煤炭企業(yè)兼并重組實(shí)施意見(jiàn)》，對(duì)退出煤炭開(kāi)采領(lǐng)域的被兼并煤礦，由相關(guān)部門(mén)對(duì)其剩余資源儲(chǔ)量進(jìn)行核查，并按原價(jià)款的1.5—2倍由政府予以退還，如其剩余資源被整合給其他煤炭企業(yè)，則由兼并重組主體企業(yè)支付。

這一表面看來(lái)似乎還算公允的賠償標(biāo)準(zhǔn)在現(xiàn)實(shí)中卻被普遍質(zhì)疑和抵制。一個(gè)重要原因就是近年來(lái)采礦權(quán)倒買(mǎi)倒賣(mài)現(xiàn)象非常普遍，很多煤礦都屢經(jīng)轉(zhuǎn)手，現(xiàn)在的煤礦實(shí)際掌控人獲取采礦權(quán)的價(jià)格已經(jīng)是數(shù)倍、數(shù)十倍于當(dāng)年從政府手中獲取的價(jià)格了。如果按照《河南省煤炭企業(yè)兼并重組實(shí)施意見(jiàn)》所規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，不少投資人就真正是血本無(wú)歸、欲哭無(wú)淚了。因而在實(shí)際操作中有些兼并主體為了減少被兼并方的抵觸情緒，盡快完成兼并重組任務(wù)，或明或暗地答應(yīng)被兼并方在該標(biāo)準(zhǔn)之外另行予以一定的補(bǔ)償。這種做法雖然有利于兼并重組工作的順利推進(jìn)，但決策者卻冒著相當(dāng)程度的法律風(fēng)險(xiǎn)。一旦相關(guān)部門(mén)追究下來(lái)，其就有可能背上“流失國(guó)有資產(chǎn)”等嚴(yán)重的罪名。如何既保護(hù)投資者的合法權(quán)益，又不違背國(guó)家政策，確實(shí)非常考驗(yàn)相關(guān)決策者的智慧。

(三)被兼并煤礦與所在地農(nóng)村村組關(guān)系的處理問(wèn)題

眾所周知，被兼并煤礦所在地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平一般都比較低，鄉(xiāng)村公益事業(yè)和村民生活在相當(dāng)程度上依賴(lài)著煤炭產(chǎn)業(yè)。此次煤炭企業(yè)兼并重組勢(shì)必造成相關(guān)各方利益格局的重新分配，在很大程度上影響縣、鄉(xiāng)、村各級(jí)組織的經(jīng)濟(jì)收入和部分村民的實(shí)際利益。如果處理不好，就會(huì)引起各種矛盾沖突的爆發(fā)。此類(lèi)問(wèn)題的恰當(dāng)解決，對(duì)于維護(hù)地方的和諧穩(wěn)定有著顯而易見(jiàn)的重要意義。［2］但如果繼續(xù)采取以前普遍采用的由煤礦無(wú)償向村組提供生活用煤、用電、用水，年節(jié)發(fā)糧油，甚至直接發(fā)錢(qián)的做法，無(wú)疑與現(xiàn)代企業(yè)制度下企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)和自主財(cái)產(chǎn)權(quán)相背離。企業(yè)的上述做法沒(méi)有法律依據(jù)，對(duì)基層組織和村民自然也就沒(méi)有長(zhǎng)期的保障。

(四)被兼并企業(yè)的債權(quán)債務(wù)清理問(wèn)題

企業(yè)之間的兼并重組，包括資產(chǎn)收購(gòu)和股權(quán)收購(gòu)兩種大的模式。對(duì)兼并主體而言，采用哪種方式更有利于風(fēng)險(xiǎn)的控制并不可一概而論。如果采用股權(quán)收購(gòu)的模式，被兼并企業(yè)就不存在清算注銷(xiāo)的問(wèn)題，兼并方可以主導(dǎo)企業(yè)債權(quán)債務(wù)的清理和處置過(guò)程，對(duì)被兼并方的產(chǎn)權(quán)狀況和債權(quán)債務(wù)處置就能進(jìn)行有效的監(jiān)控。而如果采用資產(chǎn)收購(gòu)的方式，原企業(yè)的清算注銷(xiāo)工作一般就由被兼并企業(yè)或其產(chǎn)權(quán)人自行完成。實(shí)踐中，被兼并企業(yè)的產(chǎn)權(quán)人往往只注重拿錢(qián)走人，早日從原企業(yè)脫身，而怠于履行清算和對(duì)債務(wù)的償付義務(wù)。原企業(yè)法人的注銷(xiāo)工作經(jīng)常不能順利完成甚至遲遲不能開(kāi)始進(jìn)行，勢(shì)必造成未能得到及時(shí)清償?shù)膫鶛?quán)人向兼并重組后的企業(yè)追償，從而形成大的訴訟風(fēng)險(xiǎn)。

從兼并重組工作的實(shí)際情況看，雙方大多數(shù)會(huì)通過(guò)數(shù)輪博弈，最后采用資產(chǎn)收購(gòu)的方式完成兼并。分析其原因，有可能多數(shù)兼并方認(rèn)為，采用資產(chǎn)收購(gòu)模式，將債權(quán)債務(wù)處理通過(guò)合同條款作為被收購(gòu)方的義務(wù)，這樣的做法簡(jiǎn)單易行，麻煩少，收購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較小;而被兼并方也往往愿意采用這種模式，他們希望盡快從兼并方獲取出售資產(chǎn)的對(duì)價(jià)，同時(shí)承諾由自己去完成原煤礦企業(yè)債權(quán)債務(wù)的清理。因此，兼并重組的雙方非常容易達(dá)成采用資產(chǎn)收購(gòu)模式的共識(shí)。但正是這種方式，恰恰為糾紛的發(fā)生埋下潛在的隱患。

筆者認(rèn)為，兼并方的這種認(rèn)識(shí)具有一定程度的片面性，不利于對(duì)法律風(fēng)險(xiǎn)的控制。實(shí)際上，兼并重組的資產(chǎn)收購(gòu)和股權(quán)收購(gòu)兩種模式各有利弊。一般情況下，資產(chǎn)收購(gòu)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)確實(shí)要小于股權(quán)收購(gòu)，［3］但資產(chǎn)收購(gòu)模式的所謂優(yōu)勢(shì)必須建立在被兼并企業(yè)資產(chǎn)狀況比較明晰，最好能夠及時(shí)正常注銷(xiāo)的前提下，否則，就會(huì)遺留很多問(wèn)題。另外，對(duì)該被收購(gòu)資產(chǎn)享有某種權(quán)利的人(如其他債權(quán)人、保證人、抵押權(quán)人、商標(biāo)權(quán)人、專(zhuān)利權(quán)人、租賃權(quán)人等)，如果對(duì)于這些財(cái)產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓不知情或不同意，則可能依據(jù)《合同法》、《擔(dān)保法》等法律中規(guī)定的撤銷(xiāo)權(quán)，向法院或仲裁機(jī)構(gòu)主張收購(gòu)合同的無(wú)效，從而導(dǎo)致收購(gòu)失敗。

(五)虛假債務(wù)問(wèn)題

作為這次兼并重組對(duì)象的小煤礦，絕大多數(shù)在法律登記上屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體所有，但實(shí)際上投資人一般都比較復(fù)雜，多數(shù)都經(jīng)過(guò)多次轉(zhuǎn)包，產(chǎn)權(quán)關(guān)系混亂，加上有意無(wú)意的財(cái)務(wù)和法律手續(xù)不全，債權(quán)債務(wù)真?zhèn)坞y辨，不排除虛假債務(wù)存在的可能。而一些兼并主體并未認(rèn)識(shí)到債權(quán)債務(wù)處理不當(dāng)所可能產(chǎn)生的法律后果的嚴(yán)重性，面對(duì)混亂不確定的債權(quán)債務(wù)狀況，單方面幻想將其推給被兼并企業(yè)去處理，省卻自己太多的麻煩。一些兼并主體因主客觀原因并未對(duì)被兼并煤礦進(jìn)行詳盡的資產(chǎn)調(diào)查，導(dǎo)致一些虛假債務(wù)蒙混過(guò)關(guān)，使兼并主體付出了不合理的代價(jià)。

二、對(duì)策建議

兼并重組主體企業(yè)應(yīng)該高度重視對(duì)談判對(duì)象資格的審查，只跟擁有被兼并煤礦合法產(chǎn)權(quán)的單位或個(gè)人進(jìn)行談判和交涉。對(duì)于沒(méi)有在工商、礦產(chǎn)等部門(mén)進(jìn)行合法登記的實(shí)際投資人，建議他們首先與登記產(chǎn)權(quán)人通過(guò)訴訟、仲裁或調(diào)解完成確權(quán)手續(xù)，否則一律不予談判。

《礦產(chǎn)資源法》第六條第一款規(guī)定，已取得采礦權(quán)的礦山企業(yè)，因企業(yè)合并、分立，與他人合資、合作經(jīng)營(yíng)，或者因企業(yè)資產(chǎn)出售以及有其他變更企業(yè)資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的情形而需要變更采礦權(quán)主體的，經(jīng)依法批準(zhǔn)可以將采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓他人采礦。該條第三款進(jìn)一步明確規(guī)定，禁止將探礦權(quán)、采礦權(quán)倒賣(mài)牟利。國(guó)務(wù)院發(fā)布的《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》第十條規(guī)定，當(dāng)事人申請(qǐng)轉(zhuǎn)讓采礦權(quán)的，在申請(qǐng)得到批準(zhǔn)后，轉(zhuǎn)讓合同才能生效，轉(zhuǎn)讓合同生效的時(shí)間為批準(zhǔn)之日。因此，那些未經(jīng)礦產(chǎn)資源行政管理部門(mén)審批認(rèn)可的所謂“采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議”，由于已經(jīng)違反了我國(guó)法律的強(qiáng)制性規(guī)定，是沒(méi)有法律約束力的。接手煤礦的投資者應(yīng)該自己承擔(dān)這種法律風(fēng)險(xiǎn)，向政府要求獲得所謂“市場(chǎng)價(jià)”的礦產(chǎn)資源有償使用費(fèi)補(bǔ)償是沒(méi)有法律依據(jù)的，政府應(yīng)該予以抵制，他們與轉(zhuǎn)讓方可以通過(guò)訴訟解決交易公平問(wèn)題。而對(duì)于經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)的采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓?zhuān)灰霞娌⒅亟M的相關(guān)政策，被兼并企業(yè)可以將依法取得的采礦權(quán)轉(zhuǎn)化為被兼并后在新企業(yè)中的股份，而不必非要選擇退出煤炭開(kāi)采領(lǐng)域。畢竟，做小股東也還是股東，仍然能夠繼續(xù)享受煤炭開(kāi)采的利益。甚至由于兼并后獲得了大型骨干煤礦企業(yè)的技術(shù)、資金和管理支持，其實(shí)際收益可能還會(huì)更大。

筆者認(rèn)為，無(wú)論是尊重歷史原因，還是考慮農(nóng)村和諧穩(wěn)定的大局，以及正視煤礦企業(yè)特別是小煤礦對(duì)當(dāng)?shù)丨h(huán)境和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的破壞，都不允許我們無(wú)視地方基層組織和村民對(duì)相關(guān)煤礦企業(yè)正當(dāng)合理的要求。否則，兼并重組即便強(qiáng)行推行了，也會(huì)為未來(lái)埋下矛盾的伏筆。具體做法可以考慮由重組后的煤礦企業(yè)各家股東在煤礦所在地的集體經(jīng)濟(jì)組織甚至包括農(nóng)民個(gè)人不實(shí)際出資或者少量出資的情況下，通過(guò)簽訂“贈(zèng)股協(xié)議”的方式適當(dāng)送給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民一定數(shù)量的“干股”，使其成為股東，從而使其有權(quán)定期從重組后的煤礦企業(yè)獲得分紅。這樣就在法律制度上保障了他們的長(zhǎng)期權(quán)益，可以有效地化解雙方的矛盾，推動(dòng)兼并重組工作的順利進(jìn)行。

當(dāng)然，這種做法的前提是新煤礦應(yīng)該建立起真正的現(xiàn)代企業(yè)制度，在《公司法》的框架內(nèi)進(jìn)行操作。因?yàn)檫@次煤炭企業(yè)兼并重組的一個(gè)重要目標(biāo)就是要真正建立起煤炭企業(yè)的現(xiàn)代企業(yè)制度，用規(guī)范化、法制化的管理制度代替原先普遍存在的簡(jiǎn)單粗放、隨意性強(qiáng)的管理方法。目前應(yīng)當(dāng)抓緊研究制定明確的可操作性強(qiáng)的相應(yīng)政策，以保證兼并重組后煤礦企業(yè)的規(guī)范運(yùn)行。

在兼并方式的選擇上，不可盲目相信資產(chǎn)收購(gòu)模式，要充分考慮兼并對(duì)象企業(yè)的資產(chǎn)和債權(quán)債務(wù)的具體情況，在大量調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，通盤(pán)考慮，綜合分析，最終選擇真正適合的兼并方式。

兼并方應(yīng)高度重視對(duì)兼并重組對(duì)象企業(yè)債權(quán)債務(wù)真實(shí)性的甄別調(diào)查，及時(shí)剔除其中可能存在的虛假部分。對(duì)于發(fā)現(xiàn)的已經(jīng)支付的部分，重組后的煤炭企業(yè)要勇于拿起法律武器，積極向法院或仲裁機(jī)構(gòu)主張撤銷(xiāo)權(quán)，以保護(hù)自己的合法權(quán)益，確保國(guó)有資產(chǎn)不流失。

［1］楊利柱.淺議礦山企業(yè)中的采礦權(quán)承包問(wèn)題［J］.礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)，1998(5):5.

［2］張培禮.搞好煤礦與地方關(guān)系之我見(jiàn)［J］.中共安徽省委黨校學(xué)報(bào)，1993(4):91-93.

［3］劉遠(yuǎn).資本經(jīng)營(yíng)中的股權(quán)收購(gòu)與資產(chǎn)收購(gòu)［J］.經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，2002(2):33-59.