城中村改造中的問題及對策

陳小燕，董 冬

（湖北大學(xué) 政法與公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430062）

城中村改造中的問題及對策

陳小燕，董 冬

（湖北大學(xué) 政法與公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430062）

城中村是我國城市化進(jìn)程中出現(xiàn)的一種獨特現(xiàn)象，它是現(xiàn)代化城市與舊式村落的一種混合體。城中村的存在，給城市的發(fā)展帶來了嚴(yán)重的經(jīng)濟、社會、環(huán)境問題，阻礙了城市化進(jìn)程。因此，城中村改造已經(jīng)成為全面推進(jìn)城市化和諧發(fā)展的一項迫切要求。擬從城中村改造中存在的主要問題入手，進(jìn)而分析該問題的成因，并給出一些解決方法。在綜合學(xué)者觀點的基礎(chǔ)上進(jìn)而提出本人觀點，目的在于使該問題得到有效解決。

城中村改造；問題；解決對策

在加快我國城市化的進(jìn)程中，城中村改造作為一種獨特的社會現(xiàn)象，越來越凸顯出其重要性。城中村是現(xiàn)代化城市與原有的舊式村落的一種結(jié)合，突出地反映了城市化與中國所實行的城鄉(xiāng)二元化管理制度二者之間的矛盾。目前，城中村改造過程中突出表現(xiàn)的問題主要有5個方面：城中村改造缺乏國家宏觀政策的支持；總體規(guī)劃的編制力度不夠；土地征用難并成為各種利益關(guān)系和各種矛盾的交織點；社會保障不能與城中村改造同步進(jìn)行；原有村落文明與城市文明沖突，導(dǎo)致了城中村改造存在文化阻力。當(dāng)然，在改造過程中還有其他的問題也要解決。這些問題的存在嚴(yán)重影響了我國城市化進(jìn)程，并且與黨中央所提出的科學(xué)發(fā)展觀相悖，嚴(yán)重影響了中國的現(xiàn)代化建設(shè)。因此，城中村改造這項問題的解決意義十分重大。

一、城中村改造中目前存在的主要問題

（一）城中村改造缺乏國家宏觀政策的支持

到目前為止，國家沒有一部關(guān)于指導(dǎo)城中村改造的法規(guī)文件。除直轄市外，也沒有省級政府出臺的法規(guī)。目前城中村改造方面的有關(guān)法規(guī)政策都是各地、市根據(jù)自己的實際參照其它城市的做法制定的。政策的完善程度不足，造成實際操作中因缺乏依據(jù)而出現(xiàn)偏差，影響到城中村改造工作的順利進(jìn)行[1]。任何一個社會工程的進(jìn)行都需要合理、科學(xué)、權(quán)威的法律來進(jìn)行指導(dǎo)和保障。然而，國家在這方面的法律十分缺乏和落后，只有《土地管理法》、《城市房屋拆遷管理條例》來進(jìn)行規(guī)范。調(diào)查中，居民反映，政府在城中村改造時經(jīng)常出現(xiàn)違規(guī)和違法操作，而更多的是明顯的不合理操作而沒有法律進(jìn)行規(guī)制。最大的問題在于沒有合理、科學(xué)、權(quán)威的法律進(jìn)行保障，同時政府也沒有制定相適應(yīng)的政策法規(guī)來規(guī)范城中村各方面的改造，造成城中村改造遭遇法律空白。

（二）總體規(guī)劃的編制力度不夠

城中村改制完成后，城中村改造的主體是改制后的新經(jīng)濟組織或者投資人，村集體和開發(fā)商均可以作為經(jīng)濟實體參與改造。但由于村集體認(rèn)識的局限和開發(fā)商對利益的追逐，在實際操作中很難將村莊的改造與城市社會、經(jīng)濟、環(huán)境的總體發(fā)展相結(jié)合，致使一些城中村在開發(fā)建設(shè)中與城市總體發(fā)展規(guī)劃脫節(jié)。城中村土地的規(guī)劃雖然受到城市的指導(dǎo)，但是并未真正納入城市的統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)管理中，其發(fā)展和規(guī)劃具有很大的盲目性和自發(fā)性，許多城中村建筑凌亂，存在巨大的火災(zāi)安全隱患。

（三）土地征用難并成為各種利益關(guān)系和各種矛盾的交織點

城中村由于其獨特的地理位置，所擁有的土地更是寸土寸金，所以許多地方政府對城中村改造的熱情與一路走高的土地價格密切相關(guān)。而城中村中既有宅基地、自留地以及工業(yè)用地，又有老房、新房及出租房，還有合法產(chǎn)權(quán)以及違章、違法建筑等，形成復(fù)雜紛繁的土地、房屋關(guān)系，此外，村民、集體、開發(fā)商、政府以及全社會的利益、村民的眼前利益和長遠(yuǎn)利益等多方利益交織在一起，圍繞土地問題所產(chǎn)生的利益糾葛與矛盾沖突自然在所難免。

按照《土地管理法》規(guī)定，征用土地按照被征地的原用途給予補償，在具體執(zhí)行過程中，是以農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式和投入為參照制定補償標(biāo)準(zhǔn)，這給地理位置相同但農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式不同的土地帶來了征地補償標(biāo)準(zhǔn)的差異，也帶來了補償?shù)牟缓侠硇?，最終造成了征地的困難。征地難的第二個原因是，以人均耕地制定補償標(biāo)準(zhǔn)在城中村征地執(zhí)行中矛盾更加突出。往往在同一個單位征地過程中涉及兩個或兩個以上農(nóng)民集體經(jīng)濟組織，由于人均耕地的不同，形成了補償標(biāo)準(zhǔn)的差別，使得補償?shù)偷霓r(nóng)民難以接受。

（四）社會保障不能與城中村改造同步進(jìn)行

城中村改造的目的之一就是完成農(nóng)民的市民化轉(zhuǎn)變。市民化也就意味著由身份的轉(zhuǎn)變而帶來的傳統(tǒng)權(quán)利的喪失和新權(quán)利的取得，他們需要的并不是簡單的市民身份認(rèn)證，而是市民身份背后的權(quán)益保障，特別是直接關(guān)系到他們生存生活的社會保障制度。否則失去土地后的他們，很可能因沒有固定生活來源而被社會邊緣化，或者因為不能享有與市民同等的社會保障而排斥城中村改造。但現(xiàn)行的社會保障制度只是在一部分部門規(guī)章和規(guī)范性文件中對城中村改造后的農(nóng)民作了原則性規(guī)定，很不系統(tǒng)，且操作性差。嚴(yán)格地講，目前各地幾乎還沒有真正建立失地農(nóng)民的社會保障制度。既有的相關(guān)實踐只能稱為“生活保障”制度，其與以社會性、福利性、公平性和互助性為本質(zhì)特性的“社會保障”相差甚遠(yuǎn)。

（五）原有村落文明與城市文明沖突，導(dǎo)致了城中村改造存在文化阻力

原有農(nóng)村都有自己約定俗成的習(xí)慣，千百年來文化沉淀形成了一種特殊的文化向心力，從而不愿意打破這種已經(jīng)成熟的運行機制，特別是年歲較大的老人。同時，一般村民受教育程度較低，缺乏對城市機制的了解，自身競爭力有限，恐懼面對強大的城市文明，加上依戀故土和城中村改造后的生活擔(dān)憂，因此人們本能地抵觸城中村的改造[2]。

二、城中村改造問題的成因

（一）城中村改造指導(dǎo)的法律法規(guī)文件不健全

目前，中國在有關(guān)城中村改造問題方面的法律法規(guī)文件出現(xiàn)了空白，造成了在城中村改造過程中，執(zhí)法部門沒有相關(guān)的指導(dǎo)文件，無法可依，因此造成了很多問題的出現(xiàn)，而且無法得到切實有效的解決。中國目前處于社會主義法制建設(shè)時期，許多法律法規(guī)都不健全，這也是立法機關(guān)和地方政府失職的地方。要使中國的法制建設(shè)得到長足發(fā)展，就必須要做到“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”。而其中首先要做到的就是有法必依。如果沒有健全的法律法規(guī)作指導(dǎo)，其他的都成為無稽之談。對于城中村改造問題，亦是如此。

（二）政府在城中村規(guī)劃問題與社會保障問題中的作為不力

對于上述第二個問題“總體規(guī)劃的編制力度不夠”，我們認(rèn)為主要原因在于地方政府有不可推卸的責(zé)任。城市規(guī)劃是政府應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)，不僅要進(jìn)行城市規(guī)劃，而且要使城市規(guī)劃做到和經(jīng)濟、社會相統(tǒng)一。而現(xiàn)實中，很多地方政府在城中村規(guī)劃中都沒有盡到應(yīng)有的職責(zé)，不僅沒有做到和經(jīng)濟社會相統(tǒng)一，甚至沒有進(jìn)行基本的城中村改造規(guī)劃。對于上述的第四個問題，我們認(rèn)為責(zé)任也應(yīng)當(dāng)歸結(jié)在政府。城中村改造過程中出現(xiàn)的社會保障問題，這是城中村居民關(guān)注的焦點，而政府只是單純的進(jìn)行改造，漠視了他們背后的權(quán)益問題。公務(wù)員享受完善的社會保障體系的同時，一定不要忘記納稅人。如果社會保障工作做的不夠充分，就會使廣大城中村居民失去土地后成為所謂的弱勢群體。他們很多人沒有學(xué)歷，也沒有技術(shù)，沒有固定生活來源。所以，如果在城中村改造過程中，不處理好城中村居民的生活保障問題的話，勢必會造成改造工作舉步維艱。政府缺位的根本原因在于思想的不正確，總是認(rèn)為公務(wù)員凌駕于人民之上，這不僅僅反映在城中村改造問題上，在其他許多問題上，也是如此。因此，不能把為人民服務(wù)的思想只停留在口頭上，而要落實在行動上，樹立以人為本的思想，把人民的利益作為一切工作的出發(fā)點、落腳點，真正做到發(fā)展為了人民，發(fā)展依靠人民，發(fā)展成果由人民共享。

城中村的改造是一項十分龐大的社會工程，需要社會各界的共同努力，特別是政府需要發(fā)揮主導(dǎo)作用，從而促進(jìn)城中村的改造。然而改造的過程中，政府的協(xié)調(diào)能力不高，改造過程政策不透明，導(dǎo)致改造進(jìn)程緩慢。例如，政府將一些社區(qū)的城中村改造工作在條件不具備的情況下，全部委托給居委會，而自己卻退居二線，導(dǎo)致了許多矛盾的產(chǎn)生，使房屋拆遷工作難上加難；在有的社區(qū)存在嚴(yán)重的強制拆遷和強制征地，引起了許多問題的產(chǎn)生。另外，政府在改造城中村過程中政策信息不透明導(dǎo)致了居民和政府之間存在巨大的隔閡。溝通不夠，致使城中村改造工作無法順利展開。

（三）思想認(rèn)識問題

主要表現(xiàn)在：一是畏難情緒。城中村改造首先要碰到的是大規(guī)模拆遷安置，這是該項工作最為棘手的頭等大事?，F(xiàn)實中出現(xiàn)的“難纏戶”和“釘子戶”以及群體性上訪，在干部群眾中產(chǎn)生畏難情緒；二是麻痹情緒。有的干部對城中村改造的重要性、艱巨性認(rèn)識不足，思想上沒有引起足夠重視；三是敷衍情緒。一部分人認(rèn)為城中村改造是上級部署的城市建設(shè)任務(wù)， 與老百姓生活和村級發(fā)展沒有什么關(guān)系，造成改造工作不積極，不主動[3]。

三、城中村改造問題的解決對策

（一）加快制定指導(dǎo)城中村改造的法規(guī)文件

由于目前還沒有關(guān)于指導(dǎo)城中村改造的法律法規(guī)文件的出臺，導(dǎo)致了在城中村改造中出現(xiàn)的一些糾紛無法得到有效解決，所以加快相關(guān)法律法規(guī)的制定已經(jīng)勢在必行。建議國家盡快制定出關(guān)于城中村改造問題的宏觀指導(dǎo)性文件，省、自治區(qū)、直轄市可以根據(jù)本地的實際情況，因地制宜，對國家的宏觀指導(dǎo)性文件做靈活性變通，使本地區(qū)城中村改造更好地得到解決。目前在法律和行政法規(guī)方面，城中村改造的主要法律依據(jù)是《憲法》、《物權(quán)法》，在城中村改造的諸多矛盾中，補償標(biāo)準(zhǔn)是關(guān)鍵。盡管在有關(guān)文件中對拆遷補償安置標(biāo)準(zhǔn)有了原則規(guī)定，但是各區(qū)、各實施主體在具體實施過程中標(biāo)準(zhǔn)并不一致。建議應(yīng)盡快修改原拆遷補償估價規(guī)定，切實把補償標(biāo)準(zhǔn)提高到使被拆遷群眾不會因拆遷而受損，反 而能明顯提高受益的程度，才能實現(xiàn)拆遷中的利益共享與和諧。

（二）加大對城中村改造的整體規(guī)劃力度

由于村集體認(rèn)識的局限和開發(fā)商對利益的追逐，造成了改造與城市發(fā)展規(guī)劃相脫節(jié)。針對這種情況，城市規(guī)劃部門應(yīng)當(dāng)切實履行起職責(zé)，做好本地區(qū)的城中村改造工作，盡快制定出關(guān)于指導(dǎo)本地區(qū)改造的政府規(guī)章，在改造過程中具體問題具體分析，使城中村改造與城市發(fā)展規(guī)劃相吻合。堅持有形改造與無形改造相結(jié)合。城中村的問題復(fù)雜，涉及制度、社會管理、經(jīng)濟發(fā)展及空間形態(tài)等諸多方面，而且不同方面的問題互為因果，單方面的改造不僅不能全面解決問題，而且也很難成功。因此既要推動城中村的物質(zhì)空間的 有形改造，也要推動社會和經(jīng)濟領(lǐng)域的無形改造，同時還應(yīng)開展相應(yīng)的體制創(chuàng)新。

（三）社會保障與城中村改造同步進(jìn)行

在進(jìn)行城中村改造的同時，不可忽略的是城中村居民背后的權(quán)益保障問題。建議實施最低生活保障制度[4]。最低生活保障制度作為社會保障最后安全防線，是國民應(yīng)該享有的基本權(quán)利，同時也是國家義不容辭的“憲法義務(wù)”。作為一個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村最低生活保障的實現(xiàn)與否關(guān)系到能否全面建設(shè)小康社會的重要問題，只要還存在低保的陽光尚未溫暖到絕對貧困人口，就談不上最起碼的社會公平。城中村村民原本是農(nóng)民，祖祖輩輩以土地為生，城市化使他們失去了土地，就應(yīng)當(dāng)成為名副其實的城市市民，而不應(yīng)保留農(nóng)民身份，或者名義上擁有城市居民戶籍，但與城市居民的權(quán)利和義務(wù)事實上不平等。因此，在構(gòu)建城中村村民最低生活保障制度時，應(yīng)將失地又失業(yè)，處于最低生活保障線以下的村民全部納入社會最低生活救助范圍，打破戶籍制度的束縛，按照城市居民的保障標(biāo)準(zhǔn)，建立健全最低生活保障制度體系，以滿足在城中村改造過程中出現(xiàn)的失地農(nóng)民對社會保障的要求。

（四）制定合理的拆遷補償方案、科學(xué)的土地出讓政策并完善城中村改造中的征地標(biāo)準(zhǔn)

城中村房屋的拆遷改造直接觸及到廣大村民的既得利益，而且房屋多數(shù)為近年新建，產(chǎn)權(quán)屬私人所有，因而應(yīng)制定出合理的拆遷補償方案。城中村因良好的區(qū)位優(yōu)勢而已經(jīng)城市化，其地段的級差地租將日益提高，許多城中村還擁有相當(dāng)?shù)募w資產(chǎn)，妥善經(jīng)營這些集體資產(chǎn)是從根本上解決和治理好城中村問題的核心。對于村公產(chǎn)的拆遷，可以在舊村改造中留置適當(dāng)比例的空地，為村里將來的發(fā)展留出一定的空間，或者將開發(fā)建成的建筑中相當(dāng)數(shù)量的商業(yè)用房補償給村里，以保證村民的集體收益。在執(zhí)行國家和省市有關(guān)政策法規(guī)的同時，應(yīng)結(jié)合具體情況，做出適當(dāng)調(diào)整，制定出雙方都能接受的標(biāo)準(zhǔn)，協(xié)商解決補償中可能發(fā)生的爭端。同時，政府應(yīng)充分考慮房地產(chǎn)的市場容量，制定城中村全面改造地塊出讓的長期計劃，利用土地出讓的數(shù)量、價格、規(guī)劃容積率等杠桿，來調(diào)節(jié)各方利益[5]。

2008年，昆明市政府出臺了《昆明市城中村改造征地拆遷補償安置指導(dǎo)意見》，該《意見》明確了以劃撥、出讓等方式取得的土地使用權(quán)在拆遷中的補償標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)該指導(dǎo)意見，依法通過行政劃撥方式取得土地使用權(quán)的，按 25萬元每畝給予補償；通過出讓方式使用土地的，按出讓合同確定的用途、出讓剩余年限評估后補償；依法辦理部分手續(xù)，但未取得國有土地使用證的，按實際發(fā)生的費用，憑原始收據(jù)憑證據(jù)實退補。

在武漢市自 2004年起已經(jīng)實行的《武漢市征用集體所有土地補償安置辦法》中，明確征地補償安置不到位的，不得強行使用集體土地。辦法規(guī)定，征地補償費用包括土地補償費、安置補償費及其他附著物（含建、構(gòu)筑物）和青苗的補償費。征用耕地的土地補償費為該耕地被征用前 3年平均年產(chǎn)值的 10倍；征用園林、林地以及其他農(nóng)用地的，按鄰近耕地前 3年平均年產(chǎn)值的6倍補償。

對于房屋拆遷后如何補償，補償多少面積等問題，該意見也分3類予以明確：拆遷國有土地上具有合法產(chǎn)權(quán)的建（構(gòu)）筑物和附著物，按照國家、省有關(guān)房屋拆遷管理的規(guī)定進(jìn)行評估，并給予補償安置。集體建設(shè)用地上的建(構(gòu))筑物拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)及房屋裝修，附屬設(shè)施補償標(biāo)準(zhǔn)由地方政府制定。對于農(nóng)村宅基地上的住宅，按照建蓋樓層不超過4層、建筑面積不超過300平方米的原則進(jìn)行補償安置。城中村改造征地拆 遷安置可采取貨幣補償或產(chǎn)權(quán)調(diào)換兩種方式進(jìn)行，被拆遷人可任意選擇一種補償方式。

（五）努力消除村落與城市的文明阻隔，促使城中村文明進(jìn)一步城市化

建議政府可以從以下方面入手：

首先，政府可以策劃并組織城中村新社區(qū)和城市老社區(qū)進(jìn)行互動，促進(jìn)社區(qū)交流，從而促進(jìn)城中村居民的城市化。

其次，政府相關(guān)部門在城中村的社區(qū)多進(jìn)行如怎樣面對城市生活的講座和相關(guān)的活動，樹立居民面對城市生活的信心。同時，多組織加強精神文明建設(shè)的活動，提高城中村居民的素質(zhì)[6]。

四、結(jié)論

城中村改造問題是中國加快城市化進(jìn)程中存在的普遍現(xiàn)象。它是指在我國特有的土地所有制和文化背景下，伴隨城市郊區(qū)化、產(chǎn)業(yè)分散化以及鄉(xiāng)村城市化的迅猛發(fā)展，為城建用地所包圍或納入城建用地范圍的原有農(nóng)村聚落，是鄉(xiāng)村一一城市轉(zhuǎn)型不完全的、具有明顯城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的地域?qū)嶓w，這種現(xiàn)象是我國實行的城鄉(xiāng)二元化管理制度在城市化進(jìn)程中衍生的產(chǎn)物。自改革開放以來，隨著經(jīng)濟的發(fā)展和社會的全面進(jìn)步，城市建設(shè)不斷加快，城市規(guī)模也在日益擴展，城中村也得到了迅速的發(fā)展，目前在許多大中城市中都普遍存在著城中村的現(xiàn)象。城中村的存在和發(fā)展同時給社會造成了極大的負(fù)面影響，嚴(yán)重阻礙了城市化進(jìn)程，城中村問題也因此成為了各地城市政府急需解決而又難以解決的突出問題，因此這項問題的解決已經(jīng)迫在眉睫。然而它的解決又是一項系統(tǒng)的社會工程，需要全社會的共同努力，不可能一蹴而就，相信在今后的探討與實踐中，這項問題會得到完美的解決。

[1] 蘇延莉.西安城中村改造出現(xiàn)的問題及對策[J].中國科技信息,2009(20):281.

[2] 鄭慶昌,錢鼎偉.城中村:農(nóng)村城市化的困境與出路[J].東南學(xué)術(shù),2004(S1):155.

[3] 朱斌,于卓偉.城中村改造工作中存在的問題及對策措施[J].商業(yè)時代,2010(19):96.

[4] 王建軍,鄭躍鵬.城中村環(huán)境問題及其解決方法討論[J].中國校外教育,2009(13):189.

[5] 羅赤. 透視城中村[J].中國經(jīng)濟快訊周刊,2001(37):149-150.

[6] 李峰.淺析河南省中小城市城中村精神文明建設(shè)[J].政治理論研究,2010(1):27-28.

Abstract:Village-in-city is a unique phenomenon in the process of urbanizing in China. It is a mixture of modern city and old village. The existence of villages inside cities brings serious economic, social and environmental problems and hinders the urbanization process. Thus, it is necessary to reconstruct villages inside cities to boost urbanization and the harmonious development of the society. Through the analysis of the principal problems in the reconstruction of villages inside cities, this paper probes the existing reasons and the solutions to them. On the basis of acomprehensive study of the scholars’viewpoints, it raises its own view aiming at finding effective solutionsto the problems.

Key words:village-in-city reconstruction; problems; solutions

（責(zé)任編校：耿春紅英文校對：楊 敏）

Problems of Village-in-city Reconstruction and Solutions

CHEN Xiao-yan, DONG Dong

(Politics and Law and Public Administration College, Hubei University, Wuhan, Hubei 430062, China)

F292

A

1673-2065(2011)02-0023-04

2010-09-20

武漢市社會科學(xué)基金項目資助課題(200903)

陳小燕(1964-),女,湖北武漢人,湖北大學(xué)政法與公共管理學(xué)院教授,民商法碩士;

董 冬(1985-),男,河北邢臺人,湖北大學(xué)政法與公共管理學(xué)院2009級在讀碩士研究生.