我國食品安全監(jiān)管機制完善探析——以“瘦肉精”事件為例

王 旭

(河北經貿大學研究生學院，石家莊 050061)

我國食品安全監(jiān)管機制完善探析
——以“瘦肉精”事件為例

王 旭

(河北經貿大學研究生學院，石家莊 050061)

食品安全直接關系到廣大人民群眾的身體健康和生命財產安全，關系到國民經濟的健康發(fā)展和社會的和諧與穩(wěn)定，是一個涉及多部門、多層面、多環(huán)節(jié)的復雜的系統(tǒng)工程。雖然我國近年來在立法、執(zhí)法、司法上進行了不懈努力，但是在各方面仍然存在漏洞，食品安全違法案件仍然層出不窮。這一方面顯示了我國對食品安全問題的重視，另一方面也反映出實踐中食品安全問題十分嚴重。應從政府監(jiān)管角色轉變，各監(jiān)管部門相互配合，企業(yè)內部監(jiān)管體制的完備，相關法律的切實落實等方面進一步完善我國食品安全監(jiān)管機制。

食品安全;食品安全監(jiān)管;完善建議

在當今世界上，食品安全被視為一個世界性難題，即使是在食品安全法律相對比較完備、監(jiān)管比較健全的美國，通過民意調查顯示，有超過60%的民眾對美國的食品安全體系沒有足夠的信心。食品安全直接關系到廣大人民群眾的身體健康和生命財產安全，關系到國民經濟的健康發(fā)展和社會的和諧與穩(wěn)定。在我國，食品安全涉及多部門、多層面、多環(huán)節(jié)，因此是一個復雜的系統(tǒng)工程。近年來，盡管我國連續(xù)頒布了一系列的法律、行政法規(guī)，在立法環(huán)節(jié)上進行不斷完善;審理相當數(shù)量的具體案件，在司法實踐中嚴格把握立法精神;嚴厲查處并處罰具體違法案件，在執(zhí)法環(huán)節(jié)上嚴格要求，加大處罰力度。但是食品安全違法案件仍層出不窮，一方面顯示了我國對食品安全問題的重視，另一方面也反映出實踐中食品安全問題十分嚴重。

一、我國食品安全的現(xiàn)狀及原因分析

(一)我國食品安全問題的現(xiàn)狀

自改革開放以來，我國的經濟飛速發(fā)展，尤其是在加入WTO以后，我國與世界各國的政治、經濟、文化的交流越來越密切。這為我國的全面發(fā)展提供了契機?！笆濉币?guī)劃中重點強調了我國經濟發(fā)展的轉型，隨著經濟主體的日益多元化，各種利益矛盾都更加復雜，也產生了各種各樣的問題。食品安全更是在近年來吸引了社會各界的廣泛關注。俗話說“民以食為天”，食品安全方面的任何動靜都足以引發(fā)“蝴蝶效應”。近年來，我國頻繁發(fā)生食品安全事件:“蘇丹紅”事件、啤酒甲醛事件、“大頭娃娃”奶粉事件、大閘蟹致癌事件……這一系列的食品安全事件的爆發(fā)使廣大消費者對于市場上銷售的產品的信任度大為下降，2008年末的“三鹿奶粉”事件更是將我國的食品安全問題推上了風頭浪尖［1－2］。今年的三一五，“瘦肉精”事件再次被曝光，因其是在國家對食品安全嚴厲監(jiān)管的背景下發(fā)生，這次事件將人們剛剛平復的心再次提到了嗓子眼。每個人都不禁要問:“我們還敢吃什么呢?”

雙匯是國內肉類加工企業(yè)的“龍頭老大”，獲得的華麗頭銜有很多:國家質量管理卓越企業(yè)、國家質量免檢產品、國家安全食品等等。身為“老大”，理應為“守規(guī)則、講誠信”的典范，但是雙匯卻賣起了法律法規(guī)明令禁止的“毒肉”，實在愧對其實際身份。這也就難怪有不少人表示，“這樣的大公司受點挫折也好，讓它多反省一下，不要糊弄消費者”!但是在義憤和指責之后，我們更應當冷靜下來想一想為什么。市場有其固有的缺陷;食品生產者和經營者受利益的驅動同時又缺乏強有力的監(jiān)管;就像雙匯所承諾的“十八道檢驗，十八道放心”只不過是一句廣告詞而已，并沒有真正落實。為什么會如此呢?

(二)我國食品安全現(xiàn)狀的原因分析

1．信息不對稱

信息的不對稱性決定了社會公眾是處于信息缺乏地位的一方，而大的公司企業(yè)處于絕對的信息優(yōu)勢地位，雖然我國公司法規(guī)定了企業(yè)的信息披露制度，但是實際運作中公司信息披露的不及時、不真實、不完全一直阻礙著司法的進行。雙匯產品肉類來源的信息的不徹底公開性決定了“健美豬”情況的發(fā)生。

2．違法成本低

作為理性人的任何行為都是對成本收益分析的結果，作為以收益為目的的商人其行為更是對經濟利益的最終追求。當有足夠的利益誘導時，他就會鋌而走險，置法律于不顧，因為他認為法律的懲罰相對于其收益是小的。因此只有當法律的懲罰足夠大時他才會放棄違法行為。

3．食品安全監(jiān)管不力

這也是我國食品安全總出現(xiàn)問題的關鍵所在，因為一個好的經濟環(huán)境必須要有一套完整有效的制度保障，商人的唯利性決定了不可能讓商人做自己的監(jiān)管者，那就必須有一套正規(guī)有效的監(jiān)管體系來規(guī)范他們的行為。這種監(jiān)管不僅僅是政府的監(jiān)管，也包括企業(yè)自身的監(jiān)管，不僅僅要完善立法進行監(jiān)督，更要形成一種行業(yè)道德規(guī)范，使所有參與經濟行為的主體都要遵守。

筆者認為要解決食品安全問題，就必須完善食品安全監(jiān)管制度，用制度的保障來規(guī)范食品市場。

二、食品安全監(jiān)管機制的內涵

(一)食品安全的內涵

對于食品安全的內涵，國內大致有以下幾種觀點:1．食品安全是個科學概念。食品安全離不開科學技術的發(fā)展，涉及醫(yī)學、生物學、化學、物理學等學科。每一次食品安全的大的進步，都與科技進步帶來的對新的病菌或危害的確認有直接關系。2．食品安全是個經濟學概念。食品作為一種必需品，有巨大的市場。隨著經濟的發(fā)展，食品貿易將不斷增長，一方面，這帶動了全世界食品工業(yè)經濟的發(fā)展;另一方面，一系列食品安全事件的爆發(fā)又對全球經濟產生了嚴重的負面影響。周應恒等從經濟學角度對食品安全問題進行了分析，他們認為食品安全問題是現(xiàn)代生產和消費方式的產物。3．食品安全是個政治概念。食品安全是企業(yè)和政府對社會的最基本的責任和必須做出的承諾。

根據(jù)世界衛(wèi)生組織的定義，食品安全是“食物中有毒、有害物質對人體健康影響的公共衛(wèi)生問題”［3］。食品安全也是“一門專門探討在食品加工、存儲、銷售等過程中確保食品衛(wèi)生及食用安全，降低疾病隱患，防范食物中毒的一個跨學科領域”。2009年6月1日起頒布實施的《中華人民共和國食品安全法》中的定義是“食品無毒、無害，符合應當有的營養(yǎng)要求，對人體健康不造成任何急性、亞急性或者慢性危害”。筆者更贊成《食品安全法》的定義。

(二)食品安全監(jiān)管機制的含義及其結構要素

食品安全監(jiān)管是指一種對食品安全進行監(jiān)督管理的行為?！笆称钒踩O(jiān)管機制，是在整體上賦予食品安全監(jiān)管以運作的動力和載體，是食品安全監(jiān)管系統(tǒng)的整體運作體制。”每個國家根據(jù)國情不同，在食品安全監(jiān)管運行機制中也各不相同，但是，無論是什么樣的模式，這一機制都是整個系統(tǒng)的內部互相作用的結果，而系統(tǒng)內部的各個要素是否協(xié)調，作用過程是否順暢，以及作用方式是否科學等方面直接影響食品安全監(jiān)管機制的完善程度［4］。結合我國國情，我們就可以對食品安全監(jiān)管機制的結構要素做出如下劃分:

1．監(jiān)管主體

在我國，食品安全的監(jiān)督主體比較廣泛，包括政府、大眾傳媒、企業(yè)內部監(jiān)督機構等，食品安全的監(jiān)管主體中政府的管理是最有效的，其管理主體的地位是無法替代的。其他監(jiān)督主體如媒體、大眾及企業(yè)內部監(jiān)督機構等都只有監(jiān)督的權利而沒有管理的權力。其中隨著大眾傳媒的技術的發(fā)展和人們的廣泛關注，并且基于其監(jiān)督方式的靈活性，大眾傳媒的監(jiān)督地位也日益增強。而企業(yè)內部監(jiān)督機構，因為是屬于企業(yè)的機構，其監(jiān)督的方式和力度有待進一步加強，本文在后面會對其進行介紹。

2．監(jiān)管客體

在食品安全監(jiān)管機制中，監(jiān)管的客體是涉及食品生產、流通。消費等各個環(huán)節(jié)的所有企事業(yè)單位、組織和個人。理想的狀態(tài)應該是由監(jiān)管主體各司其職，各個監(jiān)管對象被納入監(jiān)管范圍，使得整個監(jiān)管體制不會遺漏任何的監(jiān)管對象，以構成完整的監(jiān)管體制。但是，在實際的操作中，監(jiān)管的客體往往不是那么完整。如，2008年末的“三鹿奶粉事件”，很大程度上就是由于一些零散奶站沒有被納入監(jiān)管范圍，使其失去了有效的管理和監(jiān)督，而引發(fā)此次事故。又如今年的雙匯“瘦肉精”事件，是因為對其肉制品的來源監(jiān)管的不利，才導致了農戶喂養(yǎng)出“健美豬”的情況，并且，雙匯集團的豬肉檢驗標準中沒有“瘦肉精”檢驗這一項，這樣嚴重違法的行為在企業(yè)內部沒有被發(fā)現(xiàn)，也是監(jiān)管客體不完善所致?？梢?，被監(jiān)管客體的完善程度如何，在食品安全監(jiān)管機制中是起著十分重要的作用的。

3．監(jiān)管手段

政府部門所具有的強制力，大眾媒體所具有的監(jiān)督主體的廣泛性，手段的靈活性是監(jiān)管得以實現(xiàn)的保障，監(jiān)管手段可以理解為:“為了實現(xiàn)食品安全監(jiān)管的具體目標，確保市場上流通食品類商品的安全，所采取的具體的監(jiān)督和管理的方式和技巧。”具體看來，現(xiàn)行的監(jiān)管手段主要包括基層執(zhí)法人員的現(xiàn)場執(zhí)法檢查，包括明察和暗訪。借助一些高科技的檢測儀器和設備，利用多媒體和網絡，利用媒體和大眾的監(jiān)督。雙匯“瘦肉精”事件就是通過三一五活動向社會大眾披露的，這就是大眾媒介的監(jiān)管手段在實際治理中的體現(xiàn)。

4．監(jiān)管媒介

食品安全的監(jiān)管要在一定的媒介中才能得以實現(xiàn)，這個媒介就是市場，食品從生產到流通再到消費都是在市場中進行的。市場監(jiān)督的好壞直接影響整個食品安全監(jiān)管能否順利進行。雙匯“瘦肉精”事件得以披露就是在生豬收購環(huán)節(jié)中，也就是商品的生產階段，即市場中。

三、我國食品安全監(jiān)管存在的問題

(一)政府監(jiān)管不力

1．政府還處于相對被動的監(jiān)管思維中

2008年的“三鹿”奶粉事件，是由于一篇《甘肅14嬰兒同患腎病疑因喝“三鹿”奶粉所致》的文章的發(fā)表而引起廣泛關注，政府才介入。今年的雙匯“瘦肉精”事件，也是通過三一五曝光后政府才開始介入，進行整治、處罰。這種政府不積極、被動的思維也導致了此類事件的屢禁不止。因此，這種被動思維對我國食品安全監(jiān)管產生很不利的影響。

2．食品安全監(jiān)管的政策往往不能得到很好的執(zhí)行

我國的《食品安全法》出臺后，我們看到其對于食品監(jiān)管的相關制度都有明確的說明。食品安全監(jiān)管的各個環(huán)節(jié)及相關部門職責的設定也很詳細，較之前有了很大的改善。但是，在監(jiān)管行為的具體執(zhí)行中常常不能按照政策制定者的意愿進行。在《食品安全法》出臺以前，我國進行食品安全監(jiān)管所依據(jù)的，是以《食品衛(wèi)生法》和《中華人民共和國農產品質量安全法》為主的法律體系，雖然比較分散，但對于一些必要的規(guī)定也有較為明確的說明。但是出現(xiàn)了“三鹿”奶粉事件;《食品安全法》實施以后，為了使該法更好地貫徹執(zhí)行，國務院又出臺了《中華人民共和國食品安全法實施條例》，政策法律體系可謂非常的完備，也顯示了我國政府對于執(zhí)行上重視的程度。但是，在出臺后的一年多就出現(xiàn)了雙匯“瘦肉精”事件。出現(xiàn)這種事件不能只怪法律不好，更重要的是法律是不是落實了，落實的效果如何，直接關系著食品安全的問題。

3．食品安全檢測標準的制定落后于監(jiān)管實踐

在進行食品安全的監(jiān)督管理中，對食品的檢測是重要的一環(huán)，食品檢測的標準和結果關系著整個監(jiān)管的效果［5］。如果檢測標準清晰到位，就可以及時查處違法違規(guī)產品，及早預防食品安全事故的發(fā)生。但是，如果檢測標準總是落后于監(jiān)管實踐，就會使制定的標準無法正常實施，起不到檢測的作用［6］?？傮w看來，我國的檢測標準還不能跟上實踐的步伐。當然，制定檢測標準不是輕而易舉就會跟上監(jiān)管實踐的，因為現(xiàn)在各種商品層出不窮，五花八門，要想跟上步伐，還要依靠技術方面的提高進步。

(二)企業(yè)內部監(jiān)管不力

在《公司法》中規(guī)定的具有監(jiān)督職能的機構是監(jiān)事會，《公司法》第54條規(guī)定的監(jiān)事的職能包括:對董事、高級管理人員執(zhí)行公司職務的行為進行監(jiān)督，對違反法律、行政法規(guī)、公司章程或者股東會決議的董事，高級管理人員提出罷免的建議這一項權利。股東會和董事會的職能中沒有涉及違法性的監(jiān)督，只是在制定公司章程不得違法，對于內部管理人員的行為沒有法定的監(jiān)督管理的職能。因此，實踐中監(jiān)督董事和高管行為的職責就由監(jiān)事會執(zhí)行。但是，實踐中監(jiān)事會的職能是很小的，并且法律規(guī)定了在小的有限責任公司中可以不設監(jiān)事會，由此可見，董事高管的行為在實踐中只受公司章程和法律的約束，而其進行公司職務時很難受到限制。監(jiān)事會職能太小，沒有實際權力，也就無法實現(xiàn)監(jiān)管的職能。此次的雙匯“瘦肉精”事件，就是在產品來源上的監(jiān)管不力，監(jiān)管不周導致的收購環(huán)節(jié)中收購食用“瘦肉精”的豬肉，這樣的行為應當在公司的監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)，前提是監(jiān)管有效。雙匯是中國肉類加工業(yè)的老大，相對于小企業(yè)來說，它的公司的運營應當是相對比較規(guī)范的。這也反映了企業(yè)中的監(jiān)管職能部門的職能缺失，是食品安全監(jiān)管的一個缺陷。

(三)國內立法不完善

根據(jù)《食品安全法》的規(guī)定，我國食品安全監(jiān)管的體制采取多部門分段監(jiān)管模式，即食品安全的監(jiān)管主體有多個，包括衛(wèi)生行政部門、農業(yè)行政部門、質量監(jiān)督部門、工商行政管理和食品藥品監(jiān)督管理部門，各部門根據(jù)法律法規(guī)對食品安全共同進行監(jiān)管。在國家層面，國務院衛(wèi)生行政部門承擔著食品安全綜合協(xié)調的職責，負責食品安全的風險評估、食品安全標準的制定、食品安全信息的公布、食品檢驗機構的資格認定條件和檢驗規(guī)范的制定，組織查處食品安全的重大事故;國務院農業(yè)行政部門、質量監(jiān)督部門、工商行政管理和國家食品藥品監(jiān)督管理部門分別對各種農產品、食品生產和流通、餐飲服務活動實施監(jiān)督管理。此次《食品安全法》的立法者也意識到了這類問題，專門設立了國務院食品安全委員會。其職責雖然未在法律中明確規(guī)定，但讓其作為一個統(tǒng)籌領導的協(xié)調機構的用意是顯而易見的。但在實際操作中還是多個部門進行共同管理，因而很容易產生監(jiān)管疏漏和重復監(jiān)管的問題，并且會產生相互推諉責任的情況。我國目前這種以分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔的監(jiān)管模式，需要各個部門嚴密的協(xié)調和配合，增加了管理的難度。并且食品安全監(jiān)管的任何一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)了問題都會影響到整個食品安全監(jiān)管體系，造成監(jiān)管流程的漏洞。

四、完善我國食品安全監(jiān)管體系的建議

(一)政府從被動監(jiān)管轉變?yōu)橹鲃颖O(jiān)管

政府部門要在食品安全監(jiān)管中承擔履行自己的責任，首先要求政府部門及部門內部的工作人員進行態(tài)度和思維的轉變，因為內因決定事物的本質和發(fā)展方向［7］。只有從根本上轉變政府監(jiān)管的思維方式，即從被動思維轉移到主動思維上來，才能使監(jiān)管責任的承擔有個穩(wěn)固的基礎。當前政府部門在食品安全監(jiān)管責任上的問題很大一部分都是監(jiān)管思維不夠主動，監(jiān)管態(tài)度不夠積極所致。因此，不能等事故發(fā)生以后才做出反應，而要在事發(fā)前就充分做好各項準備。以積極預防為主，防止食品安全事故的發(fā)生。在具體實踐中就要求提高政府工作人員整體的素質，因為內因的轉變要依靠個人的能力提高來實現(xiàn)。所以，應當規(guī)范工作人員的聘任制度，其從業(yè)資格和從業(yè)能力應當是首先考慮的因素。從整體上提高工作能力，完成思維的轉變。

(二)從各部門相對分散的監(jiān)管到相互配合的統(tǒng)一的監(jiān)管

這主要體現(xiàn)在立法要繼續(xù)明確專門的食品安全監(jiān)管委員會的職能，不能只是籠統(tǒng)規(guī)范［8］。首先，我國的《食品安全法》中明確提到了要設立專門的食品安全監(jiān)管委員會，因為食品安全事故發(fā)生的風險每時每刻都會存在［9］。因此，食品安全監(jiān)管委員會也是需要長期存在的。具體對策就是設立食品安全監(jiān)管委員會的日常機構，這一機構要由固定的工作人員組成，處理食品安全監(jiān)管的日常事務。其主要職責應是具體協(xié)調層面的，主要的事務是處理各個食品監(jiān)管部門在具體工作過程中存在的爭議，以及在衛(wèi)生部門綜合監(jiān)督失效時啟動應急機制。其次，食品安全監(jiān)管委員會所針對的是非常固定的事——食品安全監(jiān)督管理。因此，從事這樣工作的人員也就應該是固定的。而且，對工作人員的素質要求要高。有過硬的業(yè)務水平，因為進行食品安全監(jiān)管要涉及很多食品安全專業(yè)知識，不了解這類知識就不能很好地進行監(jiān)管工作。并且因為此類工作要更多的接觸企業(yè)，會受到很多誘惑，所以工作人員的思想覺悟水平也要高，能抵住各種誘惑的攻擊。

(三)運用媒體介入完善企業(yè)內部監(jiān)管體制

對于一個企業(yè)而言贏利是最終目的，在企業(yè)內部設立專門的監(jiān)管機構是不合實際的，因此就要從其他方面監(jiān)督其行為［10］。大眾媒體監(jiān)督是可行的，因為媒體的監(jiān)督技術比較先進，方式比較靈活，所以可以加大企業(yè)的信息公開范圍，加強媒體的監(jiān)督力度。具體而言就是要企業(yè)將其生產銷售過程中的非商業(yè)秘密的信息全部公開，由媒體介入進行監(jiān)督。企業(yè)應當及時全面的公開信息，社會大眾和媒體可以進行查閱。不同于以往的是，不是企業(yè)按照法律進行公開，媒體和個人可以向企業(yè)要求公開的內容和方式。這樣就會使媒體的監(jiān)督由被動審閱到主動要求，從另一方面監(jiān)督企業(yè)的行為，完善企業(yè)內部監(jiān)管體制。就像雙匯集團一樣，其肉類來源一直都是社會監(jiān)督不足的地方，才出現(xiàn)了“健美豬”的事件，如果及時有效的監(jiān)督到位，就不會發(fā)生此類事件。

(四)切實落實法律

中國的法律不是不全而是無法得到落實，如何落實法律一直是解決問題的關鍵所在。落實法律不僅僅是政府的任務，更是守法主體要做到的［10］。因此，政府應當加大執(zhí)法力度，完善每一個法律落實的環(huán)節(jié)，做到有法必依。而守法主體更加要明白，政府的力度是有限的，每一個的守法行為才是關鍵，只有從內心支持法律，才會使法律得到真正落實，才能真正的維護自身的合法權益。

五、結語

雙匯的“瘦肉精”事件的發(fā)生，并不是個案;雙匯也不會是唯一有此問題的企業(yè)，作為肉類加工業(yè)的老大，其公司規(guī)模大，相關的管理也應當是比較完善的，它都出現(xiàn)了這種事件，更何況那些小企業(yè)。而且此次事故距離“三鹿奶粉”事件也不過兩年有余，而且這期間我國出臺了《中華人民共和國食品安全法》等一系列的法律法規(guī)，國家對食品安全極端重視，可是還是發(fā)生了此類事件，不能不引起我們的反思。本文在分析此事件的同時，對我國的食品安全監(jiān)督機制進行了探討，分析了原因也提出了一些建議，希望對我國的食品安全監(jiān)管有微薄的幫助。

［1］曲英．中美食品安全管理體制比較研究［M］．武漢:武漢大學出版社，2009:89．

［2］李津京．食品安全貿易爭端:典型案例評析與產業(yè)發(fā)展啟示［M］．北京:機械工業(yè)出版社，2004:128．

［3］郭潔．中華人民共和國食品衛(wèi)生法(試行)問答［M］．北京:法律出版社，1980:35．

［4］曾紅．食品安全監(jiān)督體系［M］．上海:上海人民出版社，2003:58．

［5］李彩園．現(xiàn)代無公害食品添加劑原理［M］．北京:輕工業(yè)出版社，2006:206．

［6］富子梅．食品安全統(tǒng)一標準［M］．上海:同濟大學出版社，2002:20．

［7］張宗利．努力完善我國食品安全的法制及監(jiān)管體制［J］．中國藥業(yè)，2005，14(2)．

［8］李江華，張蓓蓓，趙蘇．我國食品安全法律體系研究［J］．食品科學，2006，(10)．

［9］羅杰．我國食品安全監(jiān)管體制的缺陷和完善［J］．食品科學，2006，(7)．

［10］蔣洋．從“衛(wèi)生”到“安全”——食品安全法今昔對比［J］．食品與生活，2009，(8)．

Analysis of China’s Food Safety Regulatory Mechanism——Take the“Clenbuterol Hydrochloride Events”as An Example

WANG Xu

Food safety is directly related to the broad masses of the people's health，life and property;the healthy development of the national economy，and social harmony and stability．It is a complex system project，which is involves multi-sector，multi-level，multi-link．Although China made unremitting efforts in recent years in legislation，enforcement，and the judicial，but there are still gaps in all respects，and the practice in the food safety problem is still very serious．We should strengthen the food safety supervision system from the role of government regulation change，the regulatory authorities cooperation，internal control system complete，and the relevant laws practical implementation，etc．

food safety;food safety regulation;perfectible suggestions

DF414

A

1008－7966(2011)04－0090－04

2011－03－22

王旭(1984－)，男，河北滄縣人，2009級經濟法學專業(yè)碩士研究生。

［責任編輯:劉曉慧］