村莊民主治理納入紀委專室監(jiān)察的制度創(chuàng)新及其績效※
——基于湖北省通山縣村務(wù)公開和民主管理“難點村”治理的調(diào)查與思考

梁東興，唐 鳴，陳榮卓

（華中師范大學，湖北 武漢 430079）

·政治學研究·

村莊民主治理納入紀委專室監(jiān)察的制度創(chuàng)新及其績效※
——基于湖北省通山縣村務(wù)公開和民主管理“難點村”治理的調(diào)查與思考

梁東興，唐 鳴，陳榮卓

（華中師范大學，湖北 武漢 430079）

現(xiàn)有的村務(wù)公開和民主管理“難點村”的治理機制，不僅使具體承辦者陷入主客體混同的雙重角色尷尬，而且其現(xiàn)實推動力有限，難以形成民主治理的長效機制。出于“難點村”治理的現(xiàn)實需要和爭創(chuàng)黨風廉政建設(shè)示范縣的政治激勵，湖北省通山縣試行將村莊民主治理納入紀委專室監(jiān)察施行。這一做法雖然由于缺乏來自自我理論覺醒的提升而十分粗糙，卻具有制度創(chuàng)新的重要意義，并已在實踐中取得初步成效。

村莊民主治理；紀委專室監(jiān)察；村務(wù)公開；民主管理；“難點村”

由全國村務(wù)公開協(xié)調(diào)小組推行的村務(wù)公開和民主管理“難點村”治理工作目前正在全國范圍內(nèi)如火如荼地進行①關(guān)于這一專項治理計劃的內(nèi)容，請參見全國村務(wù)公開協(xié)調(diào)小組辦公室文件“村發(fā)[2009]6號”：全國村務(wù)公開協(xié)調(diào)小組關(guān)于印發(fā)《村務(wù)公開和民主管理“難點村”治理工作計劃（2009——2011年）》的通知。。這場專項治理工作以村莊民主為核心內(nèi)容，產(chǎn)生于基層民眾對民主渴求的內(nèi)源驅(qū)動。從學理上看，實質(zhì)是基層參與型政治生態(tài)在政府主導和強力推動下的建構(gòu)過程。無容置疑，這場聲勢浩大的治理運動回應(yīng)了民眾的民主訴求，受到村民廣泛歡迎，增強了我黨執(zhí)政的合法基礎(chǔ)。然而，隨著治理活動的深入推行，一個關(guān)乎全局的重要問題突出地擺在了基層政府的面前。諸如：作為一場專項治理活動，不可能無限期地進行，在治理活動中建立起來的領(lǐng)導（協(xié)調(diào)）機構(gòu)也不能無限期地保留，因此，專項治理的目標精神能不能內(nèi)化為制度化的自覺行動，并交由專門的職能部門常態(tài)化監(jiān)控，以使村莊民主在后治理時期仍能不治而治？

2010年初，在當?shù)乜h委、政府的推動下，湖北省通山縣以推行“十個全覆蓋”、爭創(chuàng)農(nóng)村黨風廉政建設(shè)示范縣為切入點，事實上將村莊民主治理納入紀委專室監(jiān)察之中，創(chuàng)建了不同于由領(lǐng)導（協(xié)調(diào)）小組負責，事實上由民政部門具體承辦的治理機制。半年來，不僅村務(wù)公開和民主管理“難點村”取得了良好的治理績效，還在全縣村社區(qū)形成了落實“三化四權(quán)”（“三化”即村務(wù)公開和民主管理的制度化、規(guī)范化、程序化；“四權(quán)”即村民的知情權(quán)、決策權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)）的有效機制和良好氛圍。2010年6月，筆者一行3人對該縣村務(wù)公開和民主管理難點村治理情況進行了實地調(diào)查。本文試圖根據(jù)我們調(diào)查所獲資料，對通山縣村莊民主治理納入紀委專室監(jiān)察制度作些初步分析。

一、實踐探索的緣起

民主的有效推行，總是離不開民主制度的供給和民主程序的監(jiān)督。在現(xiàn)行的以推行村莊民主為核心內(nèi)容的“難點村”治理過程中，由于治理領(lǐng)導（協(xié)調(diào)）小組由各政府部門抽調(diào)力量組成，這種兼職而非專職的工作機制使得作為成員單位之一的民政部門因其責任內(nèi)容的相關(guān)性，事實上成為推行治理的具體承辦者①關(guān)于如何加強“難點村”治理的組織領(lǐng)導，《全國村務(wù)公開協(xié)調(diào)小組關(guān)于印發(fā)〈村務(wù)公開和民主管理“難點村”治理工作宣傳提綱〉的通知》，主要強調(diào)了三點：一是要強化黨委統(tǒng)一領(lǐng)導、黨政齊抓共管、村務(wù)公開（協(xié)調(diào)）機構(gòu)組織協(xié)調(diào)、有關(guān)部門各負其責的領(lǐng)導體制和工作機制，縣鄉(xiāng)兩級主要負責同志要切實履行第一責任人的責任。二是各省（區(qū)、市）要建立健全村務(wù)公開領(lǐng)導（協(xié)調(diào)）機構(gòu)，真正形成一級抓一級、層層抓落實的工作格局。三是要抽調(diào)精干人員組建治理工作組。。因此，作為民主治理核心內(nèi)容的制度文本設(shè)計和民主程序監(jiān)督事實上均交由民政部門處理。這種工作機制的天然不足在現(xiàn)實治理中逐漸表現(xiàn)出來。

1.民政部門陷入雙重角色尷尬。在“難點村”治理過程中，民政部門既要進行制度文本設(shè)計，又要進行民主程序監(jiān)督，從法理上看，無論是制度文本設(shè)計的合法性還是民主程序監(jiān)督的公正性，都要求其是一個超然于治理客體之外的獨立利益體。然而民政部門本身與村莊民主治理的內(nèi)容有著無可分割的聯(lián)系。比如：低保對象的核查審批、救濟補助的審批發(fā)放等都是民政部門的日常行政內(nèi)容，同時又是村莊民主治理的重要項目。這使得民政部門既是合法“約定”的治理主體，又事實上廣泛成為治理的客體。主客體的重疊使民政部門擔當著尷尬的雙重角色，出于不同利益的考慮，它不可避免地在雙重角色之間搖擺不定而難以有效行使職責。

2.民政部門的現(xiàn)實推動力有限?！半y點村”大多經(jīng)濟發(fā)展慢、民主管理弱、民生服務(wù)少、社會風氣壞、社會治安差、矛盾糾紛多、村級運轉(zhuǎn)難。因此，“難點村”治理是一項系統(tǒng)工程，政策性強、難度大、要求高②根據(jù)《全國村務(wù)公開協(xié)調(diào)小組關(guān)于印發(fā)〈村務(wù)公開和民主管理“難點村”治理工作宣傳提綱〉的通知》，治理“難點村”要實現(xiàn)的目標要求有四項：一是提高農(nóng)村基層干部群眾民主法制素質(zhì)。二是健全并落實村務(wù)公開和民主管理制度。三是加強農(nóng)村基層組織建設(shè)。四是促進各項工作。。當前各縣市都建立了黨委統(tǒng)一領(lǐng)導、有關(guān)部門各負其責的領(lǐng)導體制和工作機制。但從制度設(shè)計的角度看，管理體制仍然不順?！半y點村”治理工作涉及到紀委、組織、司法、農(nóng)業(yè)、國土、財政、婦聯(lián)等多個政府部門，治理主體又是縣、鎮(zhèn)兩級政府，從權(quán)責上看，民政部門在這些政府部門之中并無天然的權(quán)威性，難以轉(zhuǎn)化為統(tǒng)一的協(xié)調(diào)力。盡管大多數(shù)縣市都由主要領(lǐng)導擔任領(lǐng)導（協(xié)調(diào)）小組組長，但如果考慮基層主要領(lǐng)導實際繁雜的工作量，這種總指揮的崗位也只能是掛帥性的象征行為。因此，民政部門對其事實上扮演的協(xié)調(diào)施政角色力不從心，推動力有限。

3.難以保持民主治理的長效性?！半y點村”的出現(xiàn)和存在往往是矛盾長期積累、多方面因素交織作用的結(jié)果。其存在既是一個客觀的事實，也將是一個長期的現(xiàn)象。對于“難點村”的治理，一方面要全力以赴，在規(guī)定的時間內(nèi)實施應(yīng)有的措施，化解存在的突出問題，但同時必須認識到“難點村”治理將是一項長期性的巨大工程、決不是一蹴而就、更不能簡單草率。而且由于社會主義民主政治的不斷發(fā)展，“難點村”的治理本身具有相對性和流動性。舊的“難點村”治理好了，原有的一些村相應(yīng)成了新的“難點村”，今天的“難點村”治理好了，或許在明天又成了新的“難點村”。因此，必須切實構(gòu)建“難點村”治理的長效機制，防止“難治村”和“返難村”的出現(xiàn)。而現(xiàn)有的領(lǐng)導（協(xié)調(diào)）小組及其辦公室是為專項治理而成立的，既無保持村莊民主治理長效性的內(nèi)源性動力，又缺乏來自外部監(jiān)督和激勵的制度性壓力，難以適應(yīng)基層民主建設(shè)的長期需要。

出于推行村務(wù)公開和民主管理“難點村”治理的現(xiàn)實需要，以及集全縣之力動員起來的爭創(chuàng)黨風廉政建設(shè)示范縣的政治壓力，2010年初，通山縣集中加強了縣鄉(xiāng)村三級紀檢監(jiān)察組織建設(shè)?？h編辦落實增加縣紀委機關(guān)6個編制和派出紀工委監(jiān)察分局20個編制，縣委組織部將26名紀委干部選配到位。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立監(jiān)察室，做到有牌子、有隊伍、有制度、有辦公用房、有辦公辦案經(jīng)費、有辦公辦案裝備、有舉報電話。全縣各行政村配備紀檢小組，紀檢小組由三人組成，紀檢小組人員補貼按每人每月60元標準由縣財政納入預算。由此，村務(wù)公開和民主管理“難點村”治理的任務(wù)作為爭創(chuàng)黨風廉政建設(shè)示范縣的重要內(nèi)容，也事實上相應(yīng)轉(zhuǎn)由紀委統(tǒng)一領(lǐng)導部署，村莊民主治理至此制度化地納入紀委專室監(jiān)察施行之中。

二、制度創(chuàng)新的意義

研究中國鄉(xiāng)村發(fā)展的歷史，我們常常感嘆改革總是在不經(jīng)意間蹣跚起步于某個平凡的角落。通山縣將村莊民主治理納入紀委專室監(jiān)察的做法，其原初想法始于何種靈感已無法考證，但調(diào)查期間一位普通干部不經(jīng)意間的一句話或許能為我們的好奇提供一些蛛絲馬跡。這位干部在談到他承辦“難點村”治理的具體工作時不無感慨地說：“每次布置工作時有阻力，我就把縣紀委書記搬出來，對各部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導說，這是紀委書記交待的事情，辦不好，紀委會來找你的！”盡管，這種狐假虎威玩笑話的背后邏輯不見得一定成立，但這種實踐中經(jīng)驗性積累出的做法表明，一定會有一種新的工作機制優(yōu)于既有的管理體制。而村莊民主治理納入紀委專室監(jiān)察做法的施行便使這種邏輯逐漸明朗化，顯現(xiàn)出重要的制度創(chuàng)新意義。

1.理順了村莊民主治理的工作機制。將村莊民主治理納入紀委專室監(jiān)察施行，表面上看只是承辦施行單位由民政部門轉(zhuǎn)歸紀委部門，似乎只是在政府不同部門之間的簡單轉(zhuǎn)換，實則有著本質(zhì)的區(qū)別。（1）紀委超然于村莊民主治理的內(nèi)容，是相對獨立的“經(jīng)濟利益體”。一般來看，村莊民主管理的具體內(nèi)容，無論是行政決策和利益的劃分等都與紀委沒有任何的利害關(guān)聯(lián)，紀委是目前構(gòu)成的領(lǐng)導（協(xié)調(diào)）小組成員單位中最能超然于治理客體的單位，這使得它作為村莊民主治理的主體更加合適，具有法理上的相對公正性。（2）紀委的日常職責使其在領(lǐng)導（協(xié)調(diào)）小組成員單位中具有一定的權(quán)威性，容易形成統(tǒng)一的協(xié)調(diào)推動力。村莊民主治理不僅需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊等諸多權(quán)利資源直接施行，也大量關(guān)乎組織、司法、民政、農(nóng)業(yè)、國土、財政、婦聯(lián)等多個政府部門的協(xié)同推動。民政部門雖然與村莊民主治理的內(nèi)容涉及最廣、聯(lián)系最為緊密，在日常行政中卻與這些政府部門之間是平等的關(guān)系，缺乏紀委部門因合法的監(jiān)察職能而積聚的權(quán)威能量資源。從這一點看，由紀委來承辦施行，大大增強了民主治理的推動力。（3）紀委專室監(jiān)察施行改變了領(lǐng)導（協(xié)調(diào)）小組辦公室給人臨時性機構(gòu)的感覺，有利于形成規(guī)范化的長效治理機制。實行紀委專室監(jiān)察施行，堅持定編定崗定職責，不僅從源頭上規(guī)范了工作機制，賦予了其合法的治理職能，而且通過健全辦事機構(gòu)，確保了有專班理事，通過明確責任機制，確保了有專人管事，通過落實辦公經(jīng)費，確保了有專錢辦事，從而對村莊民主治理保持一種常態(tài)化的監(jiān)控。

2.完善了村級民主管理的制度體系。民主目標的實現(xiàn)得益于有效的制度運作，而有效的制度運作必須是各制度元素有效架構(gòu)、聯(lián)結(jié)運轉(zhuǎn)的閉合體系。將村莊民主治理納入紀委專室監(jiān)察，通過健全縣鄉(xiāng)村三級紀檢監(jiān)察組織，大大完善了村級民主管理的制度體系。（1）完善了村級組織體系。在原有村級組織體系中，村黨支部是村級各項事業(yè)和工作的政治領(lǐng)導機構(gòu)，村民大會和村民代表會議是村務(wù)管理的決策機構(gòu)，村民委員會是執(zhí)行村重大決策和管理村務(wù)的機構(gòu)。通過增設(shè)村紀檢小組，適時對村兩委班子履行職責情況和村重大事項進行監(jiān)督，使領(lǐng)導、決策、管理、監(jiān)督組織更加健全完備。（2）健全了村級管理制度。按照通山縣規(guī)定，村級紀檢小組要召開黨員大會選舉產(chǎn)生，紀檢小組由3人組成，組長由村支部委員擔任，另兩名成員由無職黨員擔任①根據(jù)“通山縣村紀檢小組成員選舉流程圖”，村紀檢小組的選舉有七步：黨員大會推薦候選人→支委確定初步候選人→報鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委審定→鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委會議研究決定并批復候選人→村黨員大會選舉→村委會向鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委報告正式結(jié)果→鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委發(fā)文任命。。紀檢小組工作保障必須做到“五有”：有牌子、有辦公用房、有辦公設(shè)備、有舉報電話、有工作經(jīng)費，村紀檢小組人員還按每人每月60元標準納入縣財政預算。這就確保了村紀檢小組的工作開展能夠深入有效地進行。（3）拓寬了行政幫扶渠道。村紀檢小組雖然由村黨員大會選舉產(chǎn)生，卻又接受縣鄉(xiāng)紀檢監(jiān)察部門的指導培訓，兩者之間保持了良好的互動關(guān)系，這使其既能較好地發(fā)揮監(jiān)督職能，聽取村民的意見，又能暢通地向上反映情況，當不良決策難以阻止和非法侵害一經(jīng)出現(xiàn)時，能迅速有效地向上尋求幫扶救濟。

3.形成了良性互動的村務(wù)監(jiān)管模式。（1）構(gòu)建了村級權(quán)力制衡機制。按照制度設(shè)計，村紀檢小組由黨員代表大會選舉產(chǎn)生，對村級事務(wù)具有建議權(quán)和監(jiān)督權(quán)，成為與村黨支部、村委會并行的一個村級權(quán)力機構(gòu)，彼此相對獨立、互不隸屬。從而實現(xiàn)了村務(wù)監(jiān)督與村務(wù)管理的分離，在村級權(quán)力體系中建構(gòu)了一種制衡機制。（2）打造了全程常態(tài)監(jiān)督模式。村紀檢小組作為一個常設(shè)的專門機構(gòu)，由3名專職成員構(gòu)成。他們不僅擔負著村莊民主治理原初文本的設(shè)計任務(wù)，如設(shè)計公開的版式、內(nèi)容和形式，提請、審查、督促搞好各種公布、召開各項會議等，平時還對村務(wù)實施全程性的監(jiān)督，堅持事前參與決策過程，事中實施跟蹤監(jiān)督，事后進行監(jiān)察核實，有效避免了事后監(jiān)督的滯后性。（3）創(chuàng)新了雙重交叉監(jiān)督體系。村務(wù)管理活動雖然由村級組織施行，但其中諸多內(nèi)容卻不可避免地受到基層政府職能部門的行政影響。將村莊民主治理納入紀委專室監(jiān)察，一方面，村級紀檢小組的成立完善了村內(nèi)民主監(jiān)督體系，另一方面，由于村紀檢小組可以垂直地向鄉(xiāng)、縣紀檢部門反映情況，又事實上在村莊之外形成了自下而上的，對基層政府職能部門影響村務(wù)民主行為的反向反饋式監(jiān)督。一旦這種監(jiān)督的力量產(chǎn)生作用并引起基層政府職能部門的重視，就會內(nèi)化為他們自覺的民主行政行為，從而將影響村務(wù)民主管理的不良因素降到最低點。

三、現(xiàn)實運作的績效

通過將村莊民主治理納入紀委專室監(jiān)察，通山縣的村務(wù)公開和民主管理“難點村”治理工作普遍感覺體制順了、抓得實了，不僅密切了干群關(guān)系、促進了廉潔自律，而且強化了群眾的思想基礎(chǔ)、加快了經(jīng)濟發(fā)展，村風村貌有了顯著的改善。

1.村莊治理主體的合法性權(quán)威大大增強。在新的工作機制下，村莊民主治理主體發(fā)生了根本性的變化，這種變化不僅表現(xiàn)為由過去事實上的民政部門承辦轉(zhuǎn)歸更具有權(quán)威能量積累的紀委部門，更重要的是，村莊民主治理成為紀委日常履職盡責的重要內(nèi)容，這些內(nèi)容又通過一系列制度化的措施，如定編定崗定職責等加以合法化確認。由此，一方面，村莊民主治理成為制度化的常態(tài)行政內(nèi)容，具有了合法性的長抓機制，不再給人以專項治理可以應(yīng)付了事的感覺；另一方面，紀委據(jù)此進一步強化了對相關(guān)村鎮(zhèn)乃至政府部門的監(jiān)督，使得村莊民主治理既借用了紀委的權(quán)威能量，而紀委的權(quán)威能量又通過村莊民主治理進一步增強。

2.在新的工作機制下運行效率明顯提高。在機制創(chuàng)新之前，盡管縣鄉(xiāng)兩級都成立了領(lǐng)導（協(xié)調(diào)）小組，而且主要領(lǐng)導也掛了帥，形式上看來領(lǐng)導重視、專班理事。實際上這種兼職的工作方式，無異于新瓶裝舊酒，往往主要領(lǐng)導忙不過來，小組人員名在身不在，成員單位不主動作為，具體辦事員也因額外增加了任務(wù)而敢怒不敢言，最終消極怠工。究其原因，在于具體辦事的人沒有位子，而有位子的人又覺得這些位子太“虛”、太“空”，在“屁股決定腦袋”的現(xiàn)實行為邏輯下，由于屁股不愿意挪位，腦袋自然懶得思考。改由紀委專室監(jiān)察施行后，為其定了編、正了名、明了責，主動作為的積極性大大提高，運行效率也明顯提升。

3.村民參與村務(wù)有了更廣泛的組織載體。村民參與村務(wù)是落實村民對村務(wù)運作知情權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)的重要前提。在以往只有兩委的情況下，村民參與村務(wù)的渠道十分有限，往往陷入比較窘迫的境地。村紀檢小組的成立，使村民有了合法的意見表達和參與管理的渠道。村民有什么疑問或者建議，可以直接向村紀檢小組反映，而按照新的制度設(shè)計，村紀檢小組有義務(wù)在規(guī)定的時間內(nèi)給予合理的解釋，或者要求兩委答復，或者直接對兩委的決策進行程序?qū)彶?。這樣，村紀檢小組事實上成為村民參與村務(wù)的重要組織載體。

4.實現(xiàn)了村務(wù)全程性多渠道的有效監(jiān)督。村紀檢小組成立之前，雖然也設(shè)有村理財小組，但理財小組的監(jiān)督職能只停留在事后對票據(jù)的審核，對有關(guān)賬目進行查閱核對上，這種制度上的缺陷使其無法了解村務(wù)運作的全過程，更無法對村務(wù)決策程序的合法性進行監(jiān)察。村務(wù)公開也因此停留在表面上，往往以結(jié)果公開代替村務(wù)公開。村紀檢小組成立后，按照制度設(shè)計可以對村務(wù)運作決策的過程全程參與、全程監(jiān)督，真正實現(xiàn)了事前超前監(jiān)督、事中跟蹤監(jiān)督、事后檢查監(jiān)督。不僅如此，在新的工作機制下，由于有專室監(jiān)察，來自縣鄉(xiāng)的督查也逐漸加強。如通山縣規(guī)定：除有專門督查人員外，還聘請60余名人大代表、政協(xié)委員為兼職督查員，實行劃片管理、交叉督查。

5.構(gòu)建了村民與村干部的良好溝通機制。良好的溝通機制有利于村民參與村務(wù)、了解村務(wù)，促使村干部面向群眾、心想群眾，從而加強村民與村干部之間的相互理解，建立和諧的干群關(guān)系。不僅如此，良好的溝通機制還有利于集中集體的智慧，共同為村莊建設(shè)獻計獻策。在新的治理機制下，村民可以通過村紀檢小組反映自己的想法，提出良好的建議。村干部也可以通過村紀檢小組的監(jiān)督和解釋增強自己的合法性權(quán)威?？梢哉f，村紀檢小組的成立，起到了干群關(guān)系的“潤滑劑”和集體智慧的“助推器”的作用，受到村民的廣泛歡迎。

通過新機制下將近半年的工作，目前，通山縣村務(wù)公開民主管理局面明顯改善，初步實現(xiàn)了制度化、規(guī)范化和程序化。

1.實現(xiàn)了村務(wù)公開民主管理的制度化。一是實現(xiàn)了工作制度化。先后制定出臺了縣《村務(wù)公開實施管理辦法》、《村務(wù)公開考評驗收細則》、《村務(wù)公開工作流程圖》、《紀檢小組成員選舉流程圖》等，匯編了相關(guān)理論政策文件讀本和工作手冊，系統(tǒng)明確了村務(wù)公開的職責單位、考評方式、紀律規(guī)定和目標效果，明確了各部門的聯(lián)系點和幫扶單位。二是實現(xiàn)了監(jiān)察制度化。在督查范圍上，實行點面結(jié)合，每季度第一個月15日前隨機抽查三分之一的單位，每半年組織一次全面普查；在督查方式上，堅持明察與暗訪相結(jié)合，暗訪時督查人員不預約、不陪同，直接進村入戶；在督查力量上，專兼職相結(jié)合，實行劃片管理、交叉督查。三是實現(xiàn)了考核制度化。將村務(wù)公開納入年度工作目標考核，制定了詳細的考評驗收細則，實行逐條打分。建立了責任追究制度，對村務(wù)公開中出現(xiàn)嚴重問題的，實行一票否決，同時對做出重要成績的，給予提拔重用。

2.實現(xiàn)了村務(wù)公開民主管理的規(guī)范化。一是公開形式規(guī)范化。堅持媒體公開、網(wǎng)絡(luò)公開、會議公開、公開欄公開和流動公開多種形式相統(tǒng)一，并統(tǒng)一了村務(wù)公開標識、公開欄的版式和尺寸。二是公開內(nèi)容規(guī)范化。堅持“凡是群眾關(guān)心的、凡是群眾想知道的、凡是群眾有疑慮的”都進行公開，并在具體工作中做到三個延伸：由側(cè)重財務(wù)公開向公共事務(wù)公開延伸，由側(cè)重辦事結(jié)果公開向辦事標準、辦事程序公開延伸，由一般性問題公開向?qū)嵸|(zhì)性問題公開延伸。三是公開時間規(guī)范化。公開內(nèi)容分四個部分進行，年度公開在每年元月10日前到位；季度公開在下季度第一個月10日前到位；半年公開在7月10日前到位；隨時公開的內(nèi)容立即公開。

3.實現(xiàn)了村務(wù)公開民主管理的程序化。按照村務(wù)公開的程序要求，村委會按規(guī)定的時間和內(nèi)容，及時、全面、如實編制村務(wù)公開內(nèi)容的草案，并經(jīng)村紀檢小組逐項審核簽章，報鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關(guān)治理部門審批后方可在村務(wù)公開欄進行公開。村務(wù)公開后，村委會一般利用會議、專題座談、個別走訪、意見箱、電話等形式，廣泛聽取村民的意見。對村民提出的詢問和意見，必須在15日之內(nèi)答復。半數(shù)以上村民對村務(wù)公開的事項不同意的，立即予以糾正，并重新公布。在村務(wù)公開的過程中，必須建立村務(wù)公開檔案，將村務(wù)公開的情況按要求逐項建檔歸案，村紀檢小組定期檢查監(jiān)督，通報情況，并征求村民的意見建議。

四、相關(guān)問題的思考

盡管村莊民主治理納入紀委專室監(jiān)察的做法已在通山縣形成局面，并且，其運作績效也已初步顯現(xiàn)。但筆者一行在調(diào)查中也發(fā)現(xiàn)，這一做法本身或許只是基層在治理過程中的無意識創(chuàng)造，由于沒有從自發(fā)到自覺的自我覺醒，使這一做法始終缺乏理論上的指導和自覺提升。因此目前仍顯粗糙，存在諸多的問題需要思考，尤其亟需從學理上進行探究和反思。

1.村紀檢小組如何具有代表性和保持獨立性？其一，按照現(xiàn)有的制度設(shè)計，村紀檢小組成員由黨員大會而不是村民大會或村民代表會議選舉產(chǎn)生，按照誰授權(quán)代表誰的原則，村紀檢小組豈不只是全村的黨員代表？如何能代表和反映全體村民的意志呢？其二，就人員構(gòu)成而言，村紀檢小組的組長由一名支部委員擔任，另兩名成員由無職的黨員擔任，這不僅有可能遭遇個別村黨員人數(shù)少的現(xiàn)實尷尬，從運行上看，紀檢組長和村黨支部的書記是被領(lǐng)導與領(lǐng)導的關(guān)系，這種組織架構(gòu)無法真正達到權(quán)力的相互制約，久而久之監(jiān)督可能會流于形式。其三，在已經(jīng)組建了村紀檢小組的情況下，原有的村理財小組仍然存在，是不是機構(gòu)重疊？又怎樣界定它們之間的權(quán)責呢？

2.文本設(shè)計遭遇現(xiàn)實場域時是否會發(fā)生形變？其一，現(xiàn)行的制度設(shè)計雖然規(guī)定了從村紀檢小組到縣紀委專室的職責，即規(guī)定了它們應(yīng)當如何作為，卻沒有相應(yīng)地懲戒性制度，即對它們不作為時應(yīng)遭受何種懲罰沒有明確規(guī)定。在這種情況下，治理的主體和客體是否會因為彼此的利益最大化而出現(xiàn)經(jīng)濟人的理性結(jié)盟？其二，如何理順縣紀委專室的編制、職責并評價他們的工作？村莊民主治理是一個漫長的過程，短期內(nèi)或很難達到目標，即使政策對路，其治理效果也未必立即顯現(xiàn)。在這種情況下，以推行村莊治理為己任的縣紀委專室到底多少人合適？又怎樣評價他們的工作？如果沒有治理目標和評價標準，他們的工作業(yè)績怎樣制度化地加以認可從而調(diào)動他們的工作積極性？如果有治理目標和評價標準，由于各縣市鄉(xiāng)村情況不一，其治理目標和評價標準又由誰來制定、怎樣掌握？

3.這種工作機制能否上行并在更大范圍推廣？其一，村莊民主治理絕非一朝一夕，尤其諸多村務(wù)公開和民主管理“難點村”致難的原因錯綜復雜，有的甚至積重難返，不僅經(jīng)濟落后影響民主發(fā)展，干群關(guān)系也嚴重惡化。①以湖北省為例，全省共排查出“難點村”656個，占村總數(shù)2.57%。其中，因村“兩委”班子不健全、村干部之間不團結(jié)、村級組織軟弱渙散、黨員干部素質(zhì)較低、黨和國家強農(nóng)惠農(nóng)政策得不到落實、干群關(guān)系緊張造成的“難點村”280個，占“難點村”總數(shù)42.68%；因經(jīng)濟社會發(fā)展長期滯后、村級集體無經(jīng)濟來源造成的“難點村”214個，占村總數(shù)32.62%；因村務(wù)不公開或假公開、不能落實民主管理造成的“難點村”63個，占村總數(shù)9.60%。因其他原因造成的“難點村”99個，占村總數(shù)15.09%。這使得“難點村”的治理往往不是塊香饃饃，而是燙手的山芋。在這種情況下，是否每個縣市紀委都愿意像通山縣紀委一樣自找麻煩去啃硬骨頭？其二，村莊民主治理縣市是關(guān)鍵，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是基礎(chǔ)。應(yīng)當說，大量的工作都要在縣市內(nèi)完成，而越往上走治理任務(wù)越輕松。在這種情況下，這種工作機制的上行有沒有必要？如果上行又如何理順上下之間的權(quán)責關(guān)系？其三，這種新的工作機制的施行是否會改變既有的權(quán)力場，進而影響紀委的原有職能？紀委又該有怎樣的變通呢？

然而，盡管需要思考的問題很多、需要完善的方面也很多，我們所提出和思考的也只是初步的。但是，村莊民主治理納入紀委專室監(jiān)察施行，這畢竟是來自基層民眾的有益嘗試和大膽創(chuàng)造?；蛟S，它目前只是塊石頭，而待我們精心雕琢之后，有一天，它就會變成一塊良玉。

（責任編輯 汪志強）

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A

1671-7155（2011）01-0030-05

梁東興（1977-），男，湖北隨州人，華中師范大學政治學研究院博士生，海軍工程大學人文社會科學系副教授，主要研究方向為社會主義民主與法制建設(shè)；唐鳴（1957-），男，湖北武漢人，華中師范大學政治學研究院教授、博士生導師，現(xiàn)主要從事農(nóng)村民主與法制建設(shè)研究；陳榮卓（1979-），男，湖北武漢人，法學博士，華中師范大學政治學研究院講師，華中師范大學中國農(nóng)村問題研究中心研究人員，主要從事農(nóng)村法制建設(shè)研究。

2010-10-08

2008年國家社會科學基金重大項目“健全農(nóng)村民主管理制度對策研究”（項目編號：08&ZD028）

10.3969/j.issn.1671-7155.2011.01.006