商量行政與中國傳統(tǒng)行政文化

楊沛龍

（北京市委社會工委，北京 100743）

·文化研究·

商量行政與中國傳統(tǒng)行政文化

楊沛龍

（北京市委社會工委，北京 100743）

不同于“命令—執(zhí)行”模式，“商量行政”是指行政上級和行政下級之間，行政者和行政對象之間通過溝通和協(xié)商的方式?jīng)Q定行政任務的內(nèi)容甚至行政處理、處罰的程度和方式。這種模式與中國傳統(tǒng)行政文化中的關系、圈子、權(quán)謀、潛規(guī)則、和等因素有關，表現(xiàn)了我國具體行政方式的特色。

這就啟示我們，理解和借鑒一國的行政必須注意一國的行政文化，我國傳統(tǒng)行政文化以其極強的穩(wěn)定性、延續(xù)性和滲透力影響著當下的行政，需要在認識、理解的前提下做改進行政文化的持久努力。

商量行政；行政文化；中國行政；行政模式

文化是一個民族的性格。中華民族是有獨特文化的民族，中國傳統(tǒng)文化無處不在地影響著國人的觀念、思維和行動。作為中國傳統(tǒng)文化一部分的傳統(tǒng)行政文化以其廣泛的影響力和持久的延續(xù)性仍然潛在、深刻地塑造著當下的中國行政生態(tài)和行政行為，更因為“官本位”的民族文化特征深刻地影響和塑造著民族文化的其他組成部分，需要我們加以留意、分析和思考。其中，我國行政過程中大量存在的“商量行政”現(xiàn)象與傳統(tǒng)行政文化有著較為直接和深刻的聯(lián)系，本文試加分析。

一、商量行政：我國行政文化中一種特殊的行政現(xiàn)象

按照理論描述和理想狀態(tài)，行政過程應該是一個典型的“命令—執(zhí)行”模式，行政上級或者行政者對行政下級或者行政對象發(fā)布行政命令，行政下級或者行政對象服從行政命令，予以執(zhí)行和遵守，從而達到或者實現(xiàn)行政目的。在這個過程中，體現(xiàn)了行政命令的不可抗性以及官僚體制得以正常運轉(zhuǎn)的基本條件。

在我國，雖然行政過程中大量存在“命令—執(zhí)行”行政模式，這種模式在重大或緊要關頭表現(xiàn)得最為明顯，體現(xiàn)了行政的權(quán)威與高效，可以比較完滿地取得預期的行政效果，但另一方面，也存在很多不同于“命令—執(zhí)行”模式的“商量行政”模式，同樣影響著行政者和行政對象的行政行為，影響著行政結(jié)果或目的的實現(xiàn)。

“商量行政”主要表現(xiàn)在以下方面：第一，行政任務或者行政命令是行政上級與行政下級、行政者和行政對象之間互相事先商討的結(jié)果。這種商討不同于政策或命令發(fā)布之前的正式調(diào)研或座談，而是一種半官方半私下的事先溝通。第二，行政下級或行政對象不直接接受行政上級或行政者的行政命令，而是通過溝通、抵制、磨合等等方式改變最初的行政命令，使最初的行政命令變?yōu)橐环N商量后的變通了的調(diào)和的產(chǎn)物。第三，行政處理或者處罰往往以行政上級或者行政者（處罰方）與行政下級或行政對象（被處罰方）互相商量決定處罰辦法和程度的方式進行的，而不是以規(guī)范、嚴格的“進行處罰—接受處罰”的方式進行。前兩者是“商量行政”的一般表現(xiàn)，后一種則是“商量行政”的極端表現(xiàn)，更能體現(xiàn)“商量行政”的特點。

這種“商量行政”模式，既體現(xiàn)了行政任務、行政命令或者行政處罰一定程度上的可抗性或者變通性，又似乎并不妨礙我國行政的正常運轉(zhuǎn)，不出現(xiàn)行政的停滯和失效，因而成為一種特殊的行政現(xiàn)象，引人深思。

二、傳統(tǒng)行政文化對行政過程的影響

“行政文化應該是指人們在行政生活中形成的并長期影響其行政思維和行為模式的一系列觀念、態(tài)度、信仰的總和”[1]。傳統(tǒng)行政文化就是在傳統(tǒng)的政治、行政過程中形成的一種穩(wěn)定的行政觀念、態(tài)度、信仰等等。傳統(tǒng)行政文化作為傳統(tǒng)文化的一部分，在傳統(tǒng)的政治行政領域表現(xiàn)得最為集中，甚至因為“官本位”的民族文化傳統(tǒng)，傳統(tǒng)的政治行政文化更加深刻地決定和影響著整個民族傳統(tǒng)文化。因為文化本身的整體性，也可以說，傳統(tǒng)行政文化與傳統(tǒng)文化融合在一起，是重合關系而沒有區(qū)分，只不過因為我們在行政領域觀察和理解這種文化因素，所以稱之為傳統(tǒng)行政文化而已。

形成“商量行政”現(xiàn)象或者模式的原因有很多種，比如有關行政執(zhí)行的法律法規(guī)不健全、有法不依、執(zhí)法不嚴以及來自外部和內(nèi)部的行政監(jiān)督不力等等，但是中國傳統(tǒng)行政文化中的諸多因素以其對行政上下級和行政雙方理念、思維、心理的影響，使得“商量行政”在我國行政過程中大量存在，成為一種較為普遍的行政形象?！吧塘啃姓迸c以下一些傳統(tǒng)行政文化因素密切相關。

1.關系

有學者認為，“‘關系’是中國行政文化中客觀存在的一個現(xiàn)象，也是顯著區(qū)別于西方行政文化之所在”[2]。在中國傳統(tǒng)文化中，關系是人與人之間的一種相互聯(lián)系，是強調(diào)血緣、宗法的傳統(tǒng)文化的延伸和擴展?！叭寮业娜诵晕幕瘡娬{(diào)每個人與他人建立多層面與多角度的人際關系而形成一種互動效應”[3](P132)。這種互動效應因為超越一般聯(lián)系而相互共享社會地位、社會資源、人情網(wǎng)絡、制度外活動空間，因此顯得格外重要。

在政治主導或者上級主導的行政過程中，行政者與行政對象之間，行政上級與行政下級之間，關系更是雙方借助和珍視的因素。行政上級和下級之間，行政者和行政對象之間，本來是一種工作關系，但是都有可能因為長期和多次的行政工作關系而產(chǎn)生工作關系之外的私人關系，或者在這個過程中更加強化本來就有的工作關系之外的其他同學、同鄉(xiāng)等私人關系。而且，行政雙方都有可能在工作關系中培植和強化私人關系，行政下級和行政對象更會努力拉近與行政上級和行政者的非工作關系。因此，在行政過程中，行政者與行政對象、行政上級部門的工作人員與行政下級的工作人員在公務上可能是領導和被領導的關系，但在私底下卻是一種“哥們”、“兄弟”、朋友的關系，私下的關系甚至比公務上的關系更重要。有了這種多樣化的、無處不在的關系，行政行為總是和各種人際關系緊密相連，就難以擺脫這種社會人情網(wǎng)的影響和制約。加之關系之中蘊藏的可以利用的巨大價值，在行政過程中誰也不會因公損私，從而導致因為“標準的模糊性、情感的主導性”[4]而產(chǎn)生的“人情政治”和“關系行政”的出現(xiàn)。商量行政就是行政上級與行政下級、行政者與行政對象之間維護和利用各種關系而出現(xiàn)的提醒、照顧和共贏。

2.圈子

圈子和關系相聯(lián)系，當一定數(shù)量的各種關系集聚化、穩(wěn)定化，多種關系雙方有了共同的偏好和目標，就會形成一個圈子，發(fā)揮一定的組織功能。中國是一個人情大國，非常相信和重視緣分，基于血緣、鄉(xiāng)緣、學緣、業(yè)緣等等為依托的親情和人情關系網(wǎng)往往形成一定的“圈子化”小集團，滲透在社會各種領域，行政領域也不例外。

在行政部門內(nèi)部，這些小集團經(jīng)常以鄉(xiāng)緣、學緣、業(yè)緣為共同的心理基礎，找尋和突顯這種“圈子”意識。而且，因為行政部門下屬大量的事業(yè)單位，主管一定的社會組織，管理部分的企業(yè)單位等等，這個圈子往往延伸到行政部門之外，在本行業(yè)或者行業(yè)之間形成和擴大圈子。維持這個“圈子”的基礎則是相互照顧、投桃報李、利益均沾，有壞處則相互照應、共同應對、保護共同利益。

在這種圈子中，人們不習慣遵循原則，而是注重情義。當這種有共同的利益和目標，能夠相互支持和提攜的庸俗化的“情”上升為“理”與“法”的化身時，“情”便成為一種權(quán)力[5]。在行政管理中則直接表現(xiàn)為行政活動缺乏法律的有效約束，以“情”代理，以“情”代法。在這種圈子權(quán)力結(jié)構(gòu)中，伴隨著核心邊緣和遠近親疏，必然出現(xiàn)一種人格化的權(quán)威服從關系和人際交往關系，大家都必須維護這個圈子，如果有人做了某種不利于圈內(nèi)人利益的事情，一定會受到來自圈內(nèi)其他人的反對和壓力，即使在正式權(quán)力結(jié)構(gòu)中處于上級的人，也會迫于這種組織的壓力在政策或規(guī)定出臺之前和相關的圈內(nèi)人通氣協(xié)商，在共同面對來自上級的行政任務時，則允許圈內(nèi)人討價還價。這種圈子情義權(quán)力化和圈子組織帶來的約束性壓力，導致大量“商量行政”的出現(xiàn)。

3.權(quán)謀

中國傳統(tǒng)政治文化和行政文化講求權(quán)謀，因此有“政治謀略”、“為官之道”等等說法，而且經(jīng)常將之作為一種官場或個人智慧加以宣揚?？傮w上說，這些所謂的權(quán)謀術略是帝國時代的政治產(chǎn)物，除了具有一定的克敵制勝、除暴安良、理政為民的積極意義，也具有很多謀權(quán)奪位、運勢奴人、派系相爭、推卸責任的消極因素，產(chǎn)生權(quán)謀和運用權(quán)謀的目的在很大程度上是一種擺脫干系、趨利避害的手段。這些權(quán)謀之術通過史書、筆記以及人們的口口相傳，到今天仍然具有很大的吸引力、影響力和示范性。

隨著歷史的演變，傳統(tǒng)權(quán)謀中那些適應帝國時代治理需要的積極因素逐漸為人們所不知，消極部分卻成為行政者欣賞和模仿的對象，所謂的權(quán)謀也就純粹演化成為一種溜須拍馬、陽奉陰違、推卸責任的做法。比如，教育行政部門知道“不得在早晨8點之前組織學生集體上課”的規(guī)定無法實現(xiàn)，但是為了擺脫責任，就會連續(xù)下發(fā)幾道公文，明文規(guī)定轄區(qū)內(nèi)學校每天8點之前不許組織學生集體上課，甚至會煞有介事地規(guī)定中、小學生每天在校時間的上限。其實教育行政部門和學校都知道，在搶奪生源和講求升學率的今天，這種規(guī)定沒有任何操作性和執(zhí)行力，但是教育行政部門仍然要出臺這樣一個文件，目的就是在問題被曝光和追究的時候以“曾經(jīng)發(fā)文件進行管理”的借口推卸責任。一邊做出嚴格管理的姿態(tài)，一邊放任學校違規(guī)操作，臨到問題真的被披露和關注，需要處理學校和相關負責人的時候，教育行政部門一定又會和學校商量應對的辦法、處理的程度等等。這樣，一種“命令—執(zhí)行”的行政就因為規(guī)定的不能執(zhí)行和違反規(guī)定后的上下合謀，變成了“商量行政”。

4.潛規(guī)則

“潛規(guī)則”與正式的規(guī)則相對應，具有“雖然不見成文，卻能深入人心；雖然不登臺面，卻是約定俗成；雖然視而無形、抓而無物，卻心知肚明”的特點[6]。因為潛規(guī)則破壞、代替正式規(guī)則，架空了原有的制度安排，使制度規(guī)定流于表面化，因此潛規(guī)則就導致一種形式主義，即表面上的符號系統(tǒng)與實際起作用的符號系統(tǒng)相分離，法令、制度、政策因此不能真正付諸實現(xiàn)。

“商量行政”就是潛規(guī)則應用的表現(xiàn)之一。行政行為本來是受正式規(guī)則約束的，要求行政者在做出具體行政行為時“依法行政”，按照行政程序和規(guī)定行事。但是潛規(guī)則的運行，則要求行政行為必須非程序化，或者程序私下化。在各種“潛規(guī)則”影響之下，行政者往往不是“按部就班”地進行行政活動或?qū)嵤┬姓袨?，而是以非程序的渠道，通過事先溝通商量、事中陽奉陰違、事后相互包庇，弱化行政程序和規(guī)則想要達成的行政效果，行政行為的非程序化也就使行政行為失去本來的意義。因為行政文化的導向、規(guī)范和約束的功能，在這種潛規(guī)則盛行的行政文化中，行政者的行政行為必然朝著潛規(guī)則所要求的方向靠近，導致人們經(jīng)常所說的“黑頭（法律）不如紅頭（文件），紅頭不如口頭”的行政現(xiàn)象。

5.和文化

中國傳統(tǒng)文化中的“和”因素或者“和文化”不僅表現(xiàn)在“家和萬事興”、“和氣生財”的私人生活領域，而且存在于實施“德政”、“中庸之道”的“公領域”之中。中國傳統(tǒng)文化特別重視道德的作用，“和文化”建立在基于相信人的道德作用的基礎之上，“堅信人可以在后天不斷的教化下變成道德高尚的人，人與人之間，人與國家之間的權(quán)利義務關系等可以由道德來維系，從而演化為輕制度重道德的社會”[7]。這種文化，一方面因為有了道德，所以相信建立在大家均是有道德的人的基礎上的“和”；一方面因為依賴道德，所以輕視法律制度的約束和監(jiān)督，從而形成了一種“以德行政”、“簡政輕刑”的政治行政模式。但是因為“人人皆可為堯舜”本身是不可能的，單純依賴道德往往事與愿違，所以“和”在實踐中就變成了沒有標準和顧忌的“和稀泥”或者庸俗的“你好我好大家好”。這種“和”的文化持續(xù)影響到今天，在行政過程中就表現(xiàn)為行政上級和行政下級之間，行政者與行政對象之間求同存異、不傷和氣、商量著來。這種“和”的因素因為建設“和諧社會”而變得更加為人所熟知和強化，甚至有了一種庸俗化、泛濫化的取向，更加重和擴散了“商量行政”的行政模式。

當然，上文所說的種種導致“商量行政”的傳統(tǒng)行政文化因素不是相互孤立的，而是相互交織重疊在一起。比如，不傷和氣有利于維護建立關系和圈子，而維持關系和圈子就要按照潛規(guī)則行事、不傷和氣，這些因素纏繞融合在一起，共同組成中國特色的傳統(tǒng)行政文化，發(fā)揮持久的影響力，成為形成“商量行政”的重要影響因素。

三、商量行政與傳統(tǒng)行政文化對我們的啟示

當前，“商量行政”被行政雙方視為一種正常的、習慣性的行政方式，成為“命令—執(zhí)行”方式的一種補充，融入到了正式的行政過程中，以公開化或者半公開化的方式發(fā)生作用。通過上文對“商量行政”和傳統(tǒng)行政文化的探討，給予了我們很多啟示。

1.了解一國的行政必須了解該國的行政文化

每一個國家和民族的文化都是不同的，身處這一文化環(huán)境中的行政，一定受這種文化的影響，符合這種文化所規(guī)定的各種成文或不成文的規(guī)則。不只較為宏觀的行政體制和行政制度與文化因素關系甚大，一國行政中具體和微觀的行政行為也往往更能體現(xiàn)文化因素的影響。因此，行政研究者要注意從行政文化的角度去思考和理解具體的行政現(xiàn)象和行政行為，而理解和借鑒他國的行政方式也要注重這一國家的文化因素。

2.行政具有很強的文化適應性

行政一方面受某種文化的先天影響，一方面也能主動適應某種文化。我國的行政在傳統(tǒng)行政文化所塑造的行政環(huán)境和行政生態(tài)中產(chǎn)生了適應性、習慣性，所以正如本文開頭所說，雖然“商量行政”現(xiàn)象使得行政任務、行政命令甚至行政處罰具有一定的可更改性和變通性，但是仍然維持和保證了行政的正常運轉(zhuǎn)，似乎還因此獲得了一定的和諧之效，就是因為行政運作已經(jīng)適應了這種行政方式，表現(xiàn)了行政雙方和行政行為極強的適應性。當然，這種適應性也因此加大了行政轉(zhuǎn)變和改進的難度。

3.行政決策必須有科學性和可操作性

如果行政規(guī)定沒有合理性和操作性，那么本來就是一種擺脫責任的手段而已，到頭來只能淪落為一紙空文或者任由行政雙方討價還價、商量適用。行政決策和有關規(guī)定的出臺，不是為了擺脫責任，而是為了達到行政目的。如果政策規(guī)定的出臺沒有操作性，不能解決實際問題，于問題的改善和解決沒有什么助益，那么就要考慮問題形成的根源以及現(xiàn)有解決問題的時機和條件是否成熟。好高騖遠以及急于求成甚至為求政績故作表面文章，都容易造成行政混亂和行政下級、行政對象的反感，降低行政上級和行政部門的威信和權(quán)威，不利于將來行政的實現(xiàn)。

4.行政文化的改進是一個復雜而漫長的過程

這一過程與整個民族文化的發(fā)展和進步有關。除非有大的自然變化或徹底而深刻的社會變革的發(fā)生，原有文化都會保持長久而極具影響的力量。在面對一些已有文化中根本性的基礎文化因素時，人們常常束手無策。雖然不少研究傳統(tǒng)行政文化的文章都針對傳統(tǒng)行政文化的隨意、封閉、排外、人治、集權(quán)、專制等等特點相應地提出了崇尚制度、開放、包容，追求法制、分權(quán)、參與等等的主張，但因為簡單的對癥下藥卻顯得非常表面。文化不會像制度體系那樣表現(xiàn)為一個推翻重建的斷裂更新過程，誰都明白目標是什么，但卻容易忽視過程的漫長和艱難?！啊俦疚弧枷搿⑿〖瘓F利益化、漠視程序的行政作風等典型隱性行政文化是政府轉(zhuǎn)型的巨大軟阻力”[8]。因此，我們一方面要從教育、制度等等方面開始一點點的文化改良和進步，倡導積極的新的行政文化，避免“積極行政文化的沉淪”[6]，一方面也要去認識、研究類似“商量行政”這種受傳統(tǒng)行政文化影響而產(chǎn)生的行政現(xiàn)象，這樣才談得上揚長避短、棄其糟粕，做有意義的改進文化的持久努力。

[1]顏佳華，楊志偉.近20年來我國行政文化研究的回顧與展望[J].湘潭科技大學學報（社會科學版），2007，（10）.

[2]袁淵.中國行政文化中“關系”考[J].消費導刊，2008，（11）.

[3]馬慶鈺.告別西西滏斯——中國政治文化研究[M].北京，中國社會科學出版社，2002.

[4]張康之.尋找公共行政倫理的視角[M].北京：中國人民大學出版社，2002.

[5]張承安.中國傳統(tǒng)行政文化對依法行政的影響及解決途徑 [J].重慶郵電大學學報（社會科學版），2010，（5）.

[6]朱進良.“潛規(guī)則”的行政文化論析[J].桂海論叢，2007，（4）.

[7]郭聰華.傳統(tǒng)行政文化的針砭與解弊[J].廈門特區(qū)黨校學報，2004，（6）.

[8]徐鈍.隱性行政文化：政府轉(zhuǎn)型之軟瓶頸[J].社會科學論壇，2010，（5）.

（責任編輯 何正欣）

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1671-7155（2011）01-0089-04

楊沛龍（1980-），男，陜西千陽人，中共北京市委社會工委工作人員，北京師范大學政治學與國際關系學院博士生，研究方向為行政學理論、行政改革。

2010-12-05

10.3969/j.issn.1671-7155.2011.01.018