農(nóng)村法治建設(shè)的困境和出路

李先波，楊志仁

（湖南師范大學(xué)，湖南長沙，410083）

當(dāng)代中國農(nóng)村法治

農(nóng)村法治建設(shè)的困境和出路

李先波，楊志仁

（湖南師范大學(xué)，湖南長沙，410083）

專欄主持人語：三農(nóng)走向現(xiàn)代化，是整個現(xiàn)代化進(jìn)程必須跨越的峽谷。

計劃經(jīng)濟(jì)對三農(nóng)的束縛尚未徹底解除，市場經(jīng)濟(jì)的自由競爭機(jī)制已席卷農(nóng)村。正視農(nóng)村沖突，梳理農(nóng)村法治困境，探尋農(nóng)村政策，反思民間規(guī)則，各個角度都使我們在三農(nóng)這一命題面前惶恐不已。

千絲萬縷，唯有一破一立。破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，積極穩(wěn)妥推進(jìn)城市化，這一思路是明晰的，前景的展示也使人倍受鼓舞。破不易，立更難，在破與立中尋求一個平衡點(diǎn)，我們還有很多的路要走。

關(guān)注當(dāng)代中國，請關(guān)注當(dāng)代中國農(nóng)村！

農(nóng)村法治建設(shè)是建設(shè)社會主義法治國家的重要組成部分。近年來，農(nóng)村法治建設(shè)取得了可喜的成就，但也面臨諸多困難和挑戰(zhàn)。為走出農(nóng)村法治建設(shè)困境，加快農(nóng)村法治建設(shè)進(jìn)程，我國應(yīng)從以下方面努力：充分認(rèn)識新形勢下農(nóng)村法治建設(shè)的重要性，緊抓發(fā)展第一要務(wù)，破除城鄉(xiāng)二元化格局，實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展；加強(qiáng)農(nóng)村法制建設(shè)，完善農(nóng)村法律體系，樹立法律權(quán)威；尊重農(nóng)民在農(nóng)村法治建設(shè)中的主體地位，確立政府協(xié)調(diào)、多方推動、共同參與的農(nóng)村法治建設(shè)格局，進(jìn)一步拓寬農(nóng)村法律服務(wù)渠道；規(guī)范基層政權(quán)的依法行政工作，努力打造法治政府和服務(wù)型政府；加強(qiáng)和改進(jìn)普法教育，建立普法長效機(jī)制；完善矛盾糾紛多元化解機(jī)制，主動依法維護(hù)群眾利益，提升社會管理科學(xué)化水平

農(nóng)村；法治建設(shè)；困境；出路

黨的十一屆三中全會以來，我國的法治建設(shè)取得了可喜的成就，特別是上世紀(jì)90時代以來，法治建設(shè)進(jìn)入了歷史發(fā)展的快車道，隨著依法治國被寫入《憲法》，法治建設(shè)成了中國政治文明建設(shè)中的重要著力點(diǎn)。經(jīng)過三十余年的發(fā)展，我國法治建設(shè)所取得的成就有目共睹，迄今，已經(jīng)形成了比較完備的社會主義法制體系，民主法治進(jìn)程穩(wěn)步推進(jìn)。毋庸置疑，法治建設(shè)的成績值得肯定。但是，我國的法治建設(shè)也存在一些不盡如人意之處，如農(nóng)村的法治建設(shè)。在法治建設(shè)過程中，農(nóng)村法治化占據(jù)著重要地位，抓住了農(nóng)村，也就抓住了依法治國的主要環(huán)節(jié)。[1]

一、農(nóng)村法治建設(shè)的困境現(xiàn)狀分析

（一）農(nóng)村法治建設(shè)不平衡性明顯

不難發(fā)現(xiàn)，我國的法治建設(shè)存在較大的地域性差異，法治水平極不平衡。農(nóng)村法治建設(shè)的不平衡性主要體現(xiàn)在兩個方面：一是與城市相比，農(nóng)村地區(qū)的法治建設(shè)明顯處于落后狀態(tài)，農(nóng)村與城市的法治建設(shè)嚴(yán)重不平衡。二是農(nóng)村之間橫向比較，我們會發(fā)現(xiàn)農(nóng)村與農(nóng)村之間的法治建設(shè)同樣存在差距，不同地區(qū)的農(nóng)村法治建設(shè)的水平和發(fā)展程度不盡相同，總體而言，法治建設(shè)的水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平基本一致，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的農(nóng)村地區(qū)，法治建設(shè)的發(fā)展?fàn)顩r相對較好，反之亦然。正是由于受限于經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，相比城市而言，農(nóng)民缺乏足夠的話語權(quán)，在推動法治建設(shè)的過程中，很難參與其中表達(dá)自己的利益訴求，中國現(xiàn)行的法治建設(shè)大多數(shù)是由具有話語權(quán)的城市居民通過各種渠道推動的，農(nóng)民在法治建設(shè)過程中要起推動作用，往往要付出沉重的代價，這也影響了農(nóng)民參與法治建設(shè)的積極性。

（二）與農(nóng)村相關(guān)的法律制度不夠健全

古希臘先哲亞里士多德對法治進(jìn)行了界定：“法治應(yīng)包括兩重含義，已成立的法律獲得普遍的服從，而大家服從的法律又應(yīng)該本身是制定的良好的法律?！盵2]中國特色社會主義法律體系已基本形成，我國法治建設(shè)取得了舉世矚目的偉大成就，但毋庸諱言，與農(nóng)村相關(guān)的法律制度仍然不夠健全，這是農(nóng)村法治建設(shè)中不容回避的客觀現(xiàn)實(shí)?，F(xiàn)行的農(nóng)村立法側(cè)重于維護(hù)農(nóng)民當(dāng)家做主的政治地位，多數(shù)屬于原則性的、宣言性的規(guī)定，而對于農(nóng)民具體權(quán)益維護(hù)等微觀方面缺乏應(yīng)有的重視，特別是在一些重要領(lǐng)域還沒有法律規(guī)定，另外一部分法律已經(jīng)嚴(yán)重落后于農(nóng)村的發(fā)展，沒有及時立改廢。許多法律規(guī)定帶有一定的計劃經(jīng)濟(jì)色彩，不具有現(xiàn)實(shí)可操作性，部分法律位階較低，完全不能發(fā)揮其應(yīng)有的作用。從2003年以來，中央一號文件連續(xù)八年鎖定“三農(nóng)”問題，一方面說明中央對“三農(nóng)”工作給予了極大的關(guān)注和重視，另一方面也從側(cè)面反映了我國農(nóng)村相關(guān)法律制度不夠健全，還需要用一號文件這種政策形式來彌補(bǔ)相關(guān)法律制度的不足。

（三）農(nóng)村居民法治意識淡薄，信仰權(quán)力大于信仰法律

農(nóng)民的法治意識和觀念嚴(yán)重影響著農(nóng)村法治建設(shè)的進(jìn)程。在農(nóng)村地區(qū)，受中國傳統(tǒng)文化影響較深，法即為刑的觀念在很大程度上存在，在某些落后地區(qū)，一些人仍然將法視為不祥之物，將打官司視為做丟人現(xiàn)眼的缺德之事，盡量遠(yuǎn)離法律而不是信仰它。在許多人心目中，權(quán)大于法是一種普遍的觀念。正如有觀點(diǎn)指出：現(xiàn)在農(nóng)民所具有的法律意識基本是模糊的、非規(guī)范化的法律意識，權(quán)利意識淡薄，對法律存在認(rèn)識上的片面性，更注重于使用道德力量來調(diào)節(jié)和解決糾紛，人治意識強(qiáng)于法治意識。受傳統(tǒng)思想的影響，中國農(nóng)民普遍接受了性善論，由此導(dǎo)致中國法治文化產(chǎn)生深入開掘內(nèi)心資源的內(nèi)傾傾向。這種文化傳統(tǒng)造就了中國農(nóng)民模糊的、極不規(guī)范的法律意識。[3]農(nóng)民法律意識導(dǎo)致法治觀念很難在其內(nèi)心得到內(nèi)化和認(rèn)同，從而不能用法治的觀念來規(guī)范和指導(dǎo)自身的行為。

“法律必須被信仰，否則它將形同虛設(shè)”。[4]中國有幾千年的封建傳統(tǒng)，在封建社會，國人對權(quán)力的崇拜和追捧達(dá)到了無以復(fù)加的程度，民國時期國民黨的獨(dú)裁統(tǒng)治使這一傾向進(jìn)一步加劇，建國后受文化大革命的影響和破壞，民主和法治遭到嚴(yán)重的踐踏，甚至出現(xiàn)了“法律虛無主義”等極端觀點(diǎn)。長期以來，中國的農(nóng)民習(xí)慣了服從于權(quán)力，而忽視了維護(hù)自己的權(quán)利，權(quán)力至上觀念較為盛行。十一屆三中全會以后，文化大革命中的錯誤觀點(diǎn)和思想得到澄清，法律的功能受到前所未有的重視，法治已經(jīng)提高到治國基本方略的高度。國人信仰權(quán)力的現(xiàn)象得到了一定程度改變，這一點(diǎn)在城市體現(xiàn)得比較明顯，法律是用來制約權(quán)力的法治核心觀點(diǎn)得到了較普遍的認(rèn)同。然而，在廣大農(nóng)村地區(qū)，對權(quán)力的信仰仍然大于對法律的信仰。這一點(diǎn)可以從以下方面清楚地看出：一是老百姓心中難舍“青天”觀念，對于問題的解決總是寄希望于“青天”主持公道；二是農(nóng)民更喜歡用上訪的方式表達(dá)訴求，從而尋求問題的解決。在農(nóng)村，出現(xiàn)侵害農(nóng)民權(quán)益的行為，作為受害人的農(nóng)民首先想到的不是通過正當(dāng)?shù)姆赏緩骄S權(quán)，而是通過不斷上訪反映問題，尋求解決之道。實(shí)際上，信訪反映的問題很多是能夠而且應(yīng)當(dāng)訴諸法律解決。在法治社會，法律應(yīng)當(dāng)是解決一切法律糾紛的最后手段和防線，信訪則是解決法律不能解決的問題。在我國農(nóng)村地區(qū)，使用法律這一武器維權(quán)的并不多見，人們對法律缺乏信仰，這是農(nóng)村法治建設(shè)的一大困境。

（四）農(nóng)民參與法治建設(shè)主動性不高

農(nóng)民是農(nóng)村的主體，在農(nóng)村，任何一項制度離開了農(nóng)民的積極參與都難以順利推進(jìn)?？梢哉f，農(nóng)民是農(nóng)村法治建設(shè)的內(nèi)在推動力和主要參與者，農(nóng)民參與的程度直接影響到農(nóng)村法治建設(shè)的成就。在我國的廣大農(nóng)村，農(nóng)民對法治建設(shè)的關(guān)注程度不高、認(rèn)識不夠已經(jīng)成為了一個較普遍的現(xiàn)象。絕大多數(shù)農(nóng)民對我國整個法律制度體系和訴訟司法體系比較陌生，沒有一個比較清晰和系統(tǒng)的了解。正如費(fèi)孝通先生所指出：“中國正處在從鄉(xiāng)土社會蛻變的過程中，原有對訴訟的觀念還是很堅固地存留在廣大的民間，也因之使現(xiàn)代的司法不能徹底推行?！盵5]從現(xiàn)狀而言，在農(nóng)村普及程度較高的主要是《刑法》和《婚姻法》，對于其他的法律則知之較少，更加沒有認(rèn)識到法律實(shí)際上涉及到日常生活的方方面面，從而嚴(yán)重影響了農(nóng)民參與法治建設(shè)的積極性和主動性。如果不是被逼無奈，農(nóng)民一般不會考慮使用法律武器維權(quán)，更不用說主動參與法治建設(shè)。

（五）社會矛盾凸顯，法治建設(shè)難度加大

隨著國內(nèi)外環(huán)境境和社會經(jīng)濟(jì)的不斷變化發(fā)展，中國社會各個領(lǐng)域都進(jìn)入了轉(zhuǎn)型發(fā)展的階段，各種社會矛盾和兩難問題日益凸顯，利益訴求不斷增多，利益格局深刻調(diào)整，社會管理難度不斷加大，這些新特征對我國法治建設(shè)產(chǎn)生了重要影響，特別是對尚處于初級階段的農(nóng)村法治建設(shè)更是如此。為了化解禮會矛盾，解決突出問題，協(xié)調(diào)各種利益訴求，維護(hù)社和會和諧穩(wěn)定，各類違法的行為也時有發(fā)生。如部分地方對上訪人員采取圍追堵截的辦法予以阻止，更有甚者則動用司法、行政手段進(jìn)行不正當(dāng)干預(yù)。在某些情況下，化解社會矛盾、維護(hù)補(bǔ)會穩(wěn)定往往成為了實(shí)施違法行為、破壞法治建設(shè)的借口。這些觀象在法治本就不發(fā)達(dá)的農(nóng)村尤為突出，正是這些個不正?，F(xiàn)象的存在，嚴(yán)重影響了群眾對法治的看法，增加了農(nóng)村讓法治建設(shè)的難度。

二、農(nóng)村法治建設(shè)產(chǎn)生困境的成因

（一）社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r不平衡

社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r不平衡是阻礙農(nóng)村法治建設(shè)的主要原因。近年來，隨著整個法治建設(shè)進(jìn)程的不斷深入推進(jìn)，農(nóng)村的法治建設(shè)也得到了一定程度的發(fā)展，但是和經(jīng)濟(jì)建設(shè)和發(fā)展水平一樣，我國的法治建設(shè)也存在著發(fā)展不平衡的特點(diǎn)。最為典型的是農(nóng)村的法治建設(shè)水平與城市相比存在較大的差距。在法治建設(shè)領(lǐng)域同樣存在著城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的特征。

法治社會是在市場經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上產(chǎn)生和發(fā)展起來的，與市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展密切相關(guān)，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)是法治建設(shè)的土壤。缺乏肥沃的土壤，法治建設(shè)之樹定然不能茁壯成長。在我國的大部分農(nóng)村地區(qū)，尚處于自然經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的過渡期，沒有進(jìn)入真正意義上的市場經(jīng)濟(jì)社會，自給自足的自然經(jīng)濟(jì)特征較為明顯，農(nóng)村對法治的需求還不夠強(qiáng)烈，這直接導(dǎo)致了農(nóng)村地區(qū)法治建設(shè)的滯后狀況出現(xiàn)。可以毫不夸張的說，社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展程度直接決定法治建設(shè)的狀況。在這種狀況下，農(nóng)村地區(qū)對法律的需求程度不如城市高，使農(nóng)村的法治建設(shè)與城市相比存在較大的差距。

社會經(jīng)濟(jì)狀況發(fā)展的不平衡還會衍生一系列的問題，如受限于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顩r，信息傳播速度和方式定然會受到影響。在農(nóng)村地區(qū)，由于互聯(lián)網(wǎng)的普及程度還不夠高，信息傳播主要依靠廣播、電視、報紙等傳統(tǒng)的途徑和方式，這在一定程度上阻礙了農(nóng)村法治建設(shè)的發(fā)展。

（二）政策的權(quán)威性高于法律

在我國，政策的權(quán)威性高于法律是比較普遍的現(xiàn)象，這是影響農(nóng)村法治建設(shè)進(jìn)程的體制原因。政策是指國家、政黨為實(shí)現(xiàn)一定歷史時期的任務(wù)和目標(biāo)而規(guī)定的行動準(zhǔn)則和行動方向。相對于法律而言，政策具有原則性、可變性等特點(diǎn)，在實(shí)施過程中經(jīng)常會隨著情況的變化而不斷變更。依據(jù)現(xiàn)代法治理論，法治相對于政策而言，具有更強(qiáng)的穩(wěn)定性、權(quán)威性、可預(yù)見性和可操作性，是一種更可靠、更優(yōu)的治理方式。然而，在廣大農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民更愿意相信政策，相信“紅頭文件”。在上訪等各類反映問題的過程中，依據(jù)不是法律法規(guī)，而是各級黨委、政府和相關(guān)職能部門所制定的有關(guān)政策。甚至在一些訴訟活動過程，當(dāng)事人所依據(jù)的也不是法律法規(guī)，而是有關(guān)政策。不可否認(rèn)，政策在現(xiàn)代中國農(nóng)村社會治理結(jié)構(gòu)中發(fā)揮了特殊的重要作用，但是，依靠政策治理農(nóng)村具有明顯的局限性。由于政策的制定和執(zhí)行主體存在多種可能，許多政策沒有像法律一樣經(jīng)過嚴(yán)格的程序進(jìn)行審查和討論，甚至在合法性方面都存在問題。一些政策，特別是一些地方性政策與法律發(fā)生沖突的情況時有發(fā)生，在一定程度上阻礙了法治建設(shè)的進(jìn)程。

（三）農(nóng)民主體作用發(fā)揮不夠，多方參與機(jī)制尚未形成，缺乏專業(yè)法律人推動農(nóng)村法治建設(shè)

在我國農(nóng)村法治建設(shè)的進(jìn)程中，農(nóng)民并沒有完全被當(dāng)做法治建設(shè)的主體對待，在許多情況下，農(nóng)民往往是被動地參與法治建設(shè)，某些情況下甚至被當(dāng)作法治建設(shè)的客體，這嚴(yán)重制約了農(nóng)民參與法治建設(shè)的積極性和主動性，也不利于農(nóng)民主體作用的發(fā)揮。

任何一項事業(yè)要前進(jìn)和發(fā)展必須有推動力量，農(nóng)村法治建設(shè)也不例外。法治社會是人類社會的發(fā)展趨勢，但法治建設(shè)不是一蹴而就，也不是順其自然就能水到渠成的，需要推動者和實(shí)踐參與者，特別是需要專業(yè)法律人的推動。在我國的法治建設(shè)進(jìn)程中，法律專家、律師、法官、檢察官等專業(yè)法律人起了十分重要的推動作用。然而，近年來，專業(yè)法律人對法治建設(shè)的推動和關(guān)注多局限于城市地區(qū)，對廣大農(nóng)村卻缺乏應(yīng)有的重視。產(chǎn)生這一現(xiàn)象主要是農(nóng)村地區(qū)的法律服務(wù)需求不高，專業(yè)法律人在農(nóng)村缺乏廣泛的市場。

在農(nóng)村，農(nóng)民權(quán)益受到侵害的現(xiàn)象時有發(fā)生，但受傳統(tǒng)倫理觀念、利用法律維權(quán)成本過高等因素的影響，農(nóng)民往往不愿意使用法律這一重要的武器維權(quán)。中國是個典型的“熟人”社會，這一點(diǎn)在農(nóng)村更為明顯，一旦發(fā)生糾紛首先想到的是找人“了難”，或糾集親友、族人施壓。在熟人社會中，交易并不需要契約，交易雙方對彼此的情況十分了解，交易是建立在“情況熟悉”的基礎(chǔ)上。正是由于缺乏契約觀念，使農(nóng)村的法治建設(shè)舉步維艱，正如蔣先福教授指出：“可以把契約文明視之為法治文明的文化源頭，或者說，契約范疇是法治的邏輯起點(diǎn)和歷史起點(diǎn)。”[6]中國正是由于“熟人”社會特征明顯，“契約”社會的觀念尚未完全形成，導(dǎo)致了法治建設(shè)發(fā)展緩慢。在西方則恰恰相反，羅梭在其名著《社會契約論》里，將社會的最理想模式界定為契約社會?？梢姡谖鞣饺说男哪恐?，契約觀念是普遍存在的，這也是西方法治發(fā)達(dá)的一個重要原因。正是如此，導(dǎo)致在中國，特別是在農(nóng)村地區(qū)，出現(xiàn)有關(guān)法律事務(wù)和糾紛，當(dāng)事人想到的并不是通過法律途徑解決問題，大多數(shù)情況下，調(diào)解或和解成為了農(nóng)村解決法律糾紛的重要方式，在當(dāng)?shù)赜型娜嘶虼褰M干部往往充當(dāng)了仲裁者或中間人的角色，專業(yè)的法律人根本無法介入其中。許多問題的處理是按照傳統(tǒng)的經(jīng)驗(yàn)，雙方本著互諒互讓的態(tài)度協(xié)商解決，沒有也不需要專業(yè)法律人的介入，糾紛的具體解決也不需要遵循嚴(yán)格的法律程序和法律規(guī)定進(jìn)行。在農(nóng)村大多數(shù)地區(qū)，村干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所的司法員成為了當(dāng)?shù)氐姆蓹?quán)威人士，在解決具體糾紛過程中發(fā)揮了重要的作用。然而，他們許多都是兼職，沒有接受過系統(tǒng)的法律教育，自身并不見得懂多少法律，整體法律素質(zhì)偏低。

此外，在農(nóng)村地區(qū)，司法機(jī)構(gòu)仍不健全。農(nóng)村地區(qū)最重要的司法機(jī)構(gòu)是法院的各類派出法庭，然而，法庭也不是每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有，在許多偏遠(yuǎn)的鄉(xiāng)村，特別是中西部地區(qū)，不僅法庭稀少，法官等專業(yè)法律人才同樣奇缺，許多地方百姓打個官司都可能要跋山涉水，極為不便。法律援助等重要的惠民制度在廣大農(nóng)村地區(qū)落實(shí)的并不盡人意，除部分刑事案件外，農(nóng)村居民能夠得到法律援助的比例極低。

（四）基層政權(quán)對依法行政重視不夠

經(jīng)過多年法制宣傳和教育，基層政府及其工作人員依法行政的能力和法治觀念有了較大的提升，但是仍然沒有達(dá)到讓人滿意的程度。特別是在農(nóng)村，部分基層干部缺乏應(yīng)有的法治觀念，對依法行政認(rèn)識不夠、重視不足，依法行政并未落到實(shí)處，以言代法、以權(quán)代法的現(xiàn)象仍有發(fā)生。隨著近年來經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展，在農(nóng)村地區(qū)，征地拆遷和新農(nóng)村建設(shè)在農(nóng)村如火如荼的進(jìn)行，絕大多數(shù)的事務(wù)性工作都落在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的基層政權(quán)身上?；鶎诱?quán)負(fù)責(zé)具體與人民群眾打交道，他們的一言一行直接影響人民群眾的利益。然而部分基層政權(quán)法治觀念淡薄，工作作風(fēng)過于簡單和粗暴，開展工作和執(zhí)法脫離了法治的軌道，損害人民群眾利益的事件時有發(fā)生。一旦基層政權(quán)不依法行政、甚至出現(xiàn)明顯違反法律的行為，將嚴(yán)重?fù)p害法律在人民群眾中的威信，破壞法治建設(shè)的正常進(jìn)行。

（五）普法教育流于形式

隨著全民普法教育活動的深入推進(jìn)，廣大農(nóng)村地區(qū)的普法教育也在如火如荼地進(jìn)行。農(nóng)民可以通過電視、報紙、各類法律書籍以及法律宣傳等各種途徑獲取有關(guān)法律知識，接受普法教育。然而，我國的普法教育并沒有完全根據(jù)農(nóng)村的實(shí)際情況開展，許多普法教育往往是運(yùn)動式的，有流于形式的嫌疑。首先，農(nóng)村普法教育沒有注重其實(shí)質(zhì)內(nèi)容和效果，沒有根據(jù)農(nóng)村和農(nóng)民的實(shí)際需要來進(jìn)行，普法教育的廣度和深度還有進(jìn)一步挖掘的必要。普法注重的主要是說教，側(cè)重于教育農(nóng)民遵守法律、不要違反法律以及違法的后果等，而不是從根本上培養(yǎng)他們的法治意識和法治觀念。其次，農(nóng)村普法教育的手段和方式有局限性。各種傳統(tǒng)媒體和方式在農(nóng)村的普法教育中占據(jù)絕對統(tǒng)治的地位，普法宣傳的方式和載體較為單一，受限于農(nóng)村的實(shí)際情況，像網(wǎng)絡(luò)這樣的新型方式在農(nóng)村的普法教育中仍然少見，簡單的說服教育宣傳成為了普法宣傳的主要方式。再次，農(nóng)村普法教育缺乏長效機(jī)制。2006年開始的“五五”普法規(guī)劃首次將農(nóng)村地區(qū)的普法教育作為今后五年的一個重點(diǎn)，對農(nóng)村普法教育起到了一定的推動作用，然而，受到多種因素影響，農(nóng)村普法教育的長效機(jī)制并未完全建立起來?，F(xiàn)階段，農(nóng)民的科學(xué)文化素質(zhì)相對較低，法律的專業(yè)性比較強(qiáng)，普法教育還難以做到讓大多數(shù)的農(nóng)民能夠理解法律的精神實(shí)質(zhì)，許多情況下僅僅是一種機(jī)械性的接受，這也是我國普法教育的一個客觀現(xiàn)象。

三、農(nóng)村法治建設(shè)的出路

（一）充分認(rèn)識新形勢下農(nóng)村法治建設(shè)的重要性，緊抓發(fā)展第一要務(wù)，破除城鄉(xiāng)二元化格局，實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展

農(nóng)村和城市社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的二元結(jié)構(gòu)是農(nóng)村法治建設(shè)不盡如人意的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，要提升農(nóng)村的法治發(fā)展水平，關(guān)鍵是要在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，加快農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)狀況的發(fā)展?？茖W(xué)發(fā)展觀，第一要務(wù)是發(fā)展。發(fā)展是解決農(nóng)村法治建設(shè)相對落后的總鑰匙。法治建設(shè)作為上層建筑的重要組成部分，是不能離開經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的。要推進(jìn)農(nóng)村法治建設(shè)，最為重要的就是要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)的飛速和可持續(xù)發(fā)展。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展不僅是市民社會的生長點(diǎn)，而且也是判定市民社會程度的標(biāo)志。因?yàn)槭袌鼋?jīng)濟(jì)強(qiáng)調(diào)的是主體的獨(dú)立與自由，權(quán)利和地位的平等，市場經(jīng)濟(jì)能增強(qiáng)社會主體的民主法治意識和能力，從而培養(yǎng)農(nóng)村市民社會的主體。[7]現(xiàn)階段，可以通過改革戶籍制度、借助市場手段完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的有序流轉(zhuǎn)、深化農(nóng)村土地制度改革等一系列方式進(jìn)一步解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力，推動農(nóng)村地區(qū)發(fā)展，盡量減小農(nóng)村與城市之間的差距，為農(nóng)村法治建設(shè)奠定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

（二）加強(qiáng)農(nóng)村法制建設(shè)，完善農(nóng)村法律體系，樹立法律權(quán)威

完善與農(nóng)村有關(guān)的法律制度建設(shè)。法治應(yīng)當(dāng)是良法之治。有制定的良好的法律是實(shí)現(xiàn)法治的前提，有關(guān)農(nóng)村的立法應(yīng)當(dāng)與時俱進(jìn)，及時進(jìn)行立改廢，確保與農(nóng)村有關(guān)的法律制度符合農(nóng)村發(fā)展的需要。一是要廢除和修改與農(nóng)村發(fā)展現(xiàn)實(shí)不相符合的法律法規(guī)，確保法律能夠適應(yīng)新農(nóng)村建設(shè)發(fā)展的需要，特別是與農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)和戶籍制度改革有關(guān)的法律一定要跟上時代的發(fā)展；二是要正確處理政策和法律的關(guān)系，盡快將有關(guān)政策轉(zhuǎn)變?yōu)榉?，增加其穩(wěn)定性和可預(yù)見性。特別是那些經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)已經(jīng)成熟的政策，應(yīng)當(dāng)盡快將其轉(zhuǎn)化為正式的法律法規(guī)，從而減少政策與法律之間所產(chǎn)生的沖突，維護(hù)法律權(quán)威。三是要著重制定與農(nóng)村密切相關(guān)的法律，如盡快制定農(nóng)村養(yǎng)老保險等社會保障方面的法律法規(guī)，將近年來一號文件的有關(guān)精神和做法轉(zhuǎn)變?yōu)榉梢?guī)定，彌補(bǔ)制度空白。

建立健全農(nóng)村司法機(jī)構(gòu)。注重農(nóng)村司法機(jī)構(gòu)的合理架構(gòu)。進(jìn)一步加強(qiáng)人民法庭和基層司法所建設(shè)，特別要從人力、物力和財力等各個方面加大對農(nóng)村地區(qū)人民法庭的建設(shè)，最好是能夠借鑒公安派出所的模式，實(shí)現(xiàn)警力下沉，確保農(nóng)村地區(qū)司法機(jī)構(gòu)能夠正常運(yùn)行，保證農(nóng)民能夠便捷的行使訴訟權(quán)利，真正做到“以人為本、司法為民”。

突出法律在農(nóng)村治理中的重要作用。一直以來，甚至在將來較長的一段時間內(nèi)，政策在農(nóng)村社會治理中發(fā)揮了重要的作用，也產(chǎn)生了顯著的效果，這是不容否認(rèn)的。然而，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展以及我國市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)從主要“依靠政策治理”向主要“依靠法律治理”轉(zhuǎn)變，突出法律在整個農(nóng)村社會中的重要作用，樹立法律的權(quán)威，發(fā)揮法律的應(yīng)用功能。

（三）尊重農(nóng)民在農(nóng)村法治建設(shè)的主體地位，確立政府協(xié)調(diào)、多方推動、共同參與的農(nóng)村法治建設(shè)格局，進(jìn)一步拓寬農(nóng)村法律服務(wù)渠道

在廣大農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民是法治建設(shè)的主體，這一點(diǎn)必須得到承認(rèn)和尊重，應(yīng)當(dāng)在堅持農(nóng)民主體地位的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮他們的首創(chuàng)精神，緊緊依靠農(nóng)民開創(chuàng)農(nóng)村法治建設(shè)新局面。

為了更好地推進(jìn)法治建設(shè)進(jìn)程，應(yīng)當(dāng)積極地采取措施，拓寬農(nóng)村法律服務(wù)渠道。只有讓農(nóng)民從法律之中獲得真正的實(shí)惠，他們才能真正認(rèn)識到法律的價值，才能改變對法律的看法，才能理解法治建設(shè)的必要性。從現(xiàn)階段農(nóng)村的現(xiàn)狀出發(fā)，確立政府協(xié)調(diào)、多方推動、共同參與的農(nóng)村法治建設(shè)格局可以從以下方面入手：

一是加大對農(nóng)村的法律援助力度。法律援助是指由政府設(shè)立的法律援助機(jī)構(gòu)組織法律援助人員，為經(jīng)濟(jì)困難或特殊案件的人給予減免收費(fèi)提供法律服務(wù)的一項法律保障制度。該制度對于保護(hù)社會弱勢群體，實(shí)現(xiàn)法律的公平正義價值有著重要的作用。農(nóng)民由于受到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的制約，在經(jīng)濟(jì)上處于弱勢地位，亟需法律援助制度的支持和幫助。因此，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)農(nóng)村的實(shí)際情況，加大對農(nóng)村的法律援助力度。

二是加大法律專業(yè)人對農(nóng)村法治的推動力度。進(jìn)一步拓寬法律服務(wù)渠道應(yīng)當(dāng)采取政府主導(dǎo)下的專業(yè)法律人積極參與的模式。政府應(yīng)當(dāng)在這一過程中起主要推動作用，將其作為履行政府公共服務(wù)職能的重要手段，法官、律師、法學(xué)專家學(xué)者等專業(yè)法律人也應(yīng)當(dāng)增加積極性和主動性，配合政府的相關(guān)行為，將推動農(nóng)村法治建設(shè)作為專業(yè)法律人自身的一項重要任務(wù)。

三是要進(jìn)一步推行訴訟收費(fèi)制度改革。在農(nóng)村，許多人不愿意拿起法律的武器維權(quán)一個重要的原因就是打官司花費(fèi)過大，訴訟成本不是普通農(nóng)民所能承受的。政府應(yīng)根據(jù)農(nóng)村地區(qū)的實(shí)際情況，進(jìn)一步采取相應(yīng)的措施，緩收、減收或免收有關(guān)訴訟費(fèi)用，保障廣大農(nóng)村群眾，特別是困難群眾的訴訟權(quán)利，不使他們因交不起訴訟費(fèi)用而被司法機(jī)關(guān)拒之門外。

四是要支持和鼓勵各類社會組織和個人積極參與農(nóng)村法治建設(shè)，如盡快推行公益訴訟制度。

（四）規(guī)范依法行政工作，努力打造法治政府和服務(wù)型政府

規(guī)范基層政權(quán)的依法行政工作，進(jìn)一步改善農(nóng)村的執(zhí)法體系是提升農(nóng)村法治建設(shè)的重要途徑和任務(wù)。農(nóng)村基層政府在權(quán)力運(yùn)作中必須規(guī)范，要把法律的公正性原汁原味地呈現(xiàn)給農(nóng)民，做到司法與行政的統(tǒng)一，彰顯司法公正。同時要在充分尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上，建立順暢的民意表達(dá)機(jī)制，讓農(nóng)民有公共政策制定權(quán)、意見表達(dá)權(quán)、權(quán)力監(jiān)督權(quán)，促進(jìn)新農(nóng)村法治建設(shè)。[8]規(guī)范基層政權(quán)的依法行政工作，首先，要加強(qiáng)對基層干部的法治教育和培訓(xùn)，提高依法行政的能力和水平。良好的法律政策制定之后，執(zhí)行就成了關(guān)鍵，而具體執(zhí)法的人員則是關(guān)鍵的關(guān)鍵。加強(qiáng)基層干部的民主法治培訓(xùn)，提高他們依法行政的能力和水平，有助于法律的良好執(zhí)行，并能在人民群眾之中樹立法律的權(quán)威，增加他們對法律的信仰，推進(jìn)法治建設(shè)進(jìn)程。其次，全面規(guī)范基層政權(quán)的行政執(zhí)法行為。這一點(diǎn)，我省的有關(guān)做法已經(jīng)走在了全國的前列。2008年以來，我省先后制定和起草了《湖南省行政程序規(guī)定》、《湖南省規(guī)范性文件管理辦法》、《湖南省規(guī)范行政裁量權(quán)辦法》以及《湖南省政府服務(wù)規(guī)定（征求意見稿）》四個重要法律文件，雖然這些法律文件并非是針對農(nóng)村的依法行政，但是農(nóng)村基層政權(quán)的行政行為同樣是其規(guī)制對象，這些規(guī)定對農(nóng)村的依法行政仍然發(fā)揮著重要的規(guī)范作用。湖南的做法在全國產(chǎn)生了廣泛的積極影響，各地可以結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際來推廣湖南的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，規(guī)范基層政權(quán)的依法行政行為。再次，加強(qiáng)對基層政權(quán)依法行政的監(jiān)督力度。有關(guān)公權(quán)力機(jī)關(guān)以及新聞媒體等應(yīng)當(dāng)加大對基層政權(quán)依法行政的監(jiān)督力度，促進(jìn)依法行政在基層的順利推進(jìn)。

（五）加強(qiáng)和改進(jìn)普法教育，建立普法長效機(jī)制

鄧小平同志曾指出：“加強(qiáng)法治重要的是要進(jìn)行教育，根本問題是教育人。”[9]現(xiàn)在，我國政府正在實(shí)施五五普法規(guī)劃，普法教育取得了明顯成效，但是也存在一些不容忽視的問題。在農(nóng)村，由于信息傳播方式等多種因素影響，農(nóng)村的普法教育受到一定程度的限制。從現(xiàn)狀而言，農(nóng)村地區(qū)的普法教育仍然有進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)的必要，具體而言，可以從以下兩方面入手：

第一，改運(yùn)動式的普法教育模式為有針對性的模式。我國的普法教育形式上轟轟烈烈，呈現(xiàn)出一種運(yùn)動式的形式，但是在實(shí)質(zhì)內(nèi)容上，普法的針對性并不強(qiáng)，并不符合農(nóng)村發(fā)展的實(shí)際情況，導(dǎo)致實(shí)際效果甚微?，F(xiàn)階段，農(nóng)村的普法教育并不適合宣傳具體的法律法規(guī)，而應(yīng)側(cè)重于培養(yǎng)農(nóng)村的法治意識、民主意識、權(quán)利意識，在此基礎(chǔ)上，再結(jié)合農(nóng)村的具體實(shí)際，宣傳一些與農(nóng)民生產(chǎn)生活密切相關(guān)的法律法規(guī)，激起農(nóng)民參與法治的積極性和主動性。同時，要側(cè)重于加強(qiáng)農(nóng)民的法治意識和思維的培養(yǎng)，不能將農(nóng)民作為法治建設(shè)的客體以及被教育對象，而要將農(nóng)民作為法治建設(shè)的主體來對待。

第二，改進(jìn)農(nóng)村普法的的方式和途徑。普法并不是板著面孔的說教，而應(yīng)當(dāng)采取廣大農(nóng)民群眾喜聞樂見、易于接受的方式進(jìn)行。如法律咨詢的方式就很好，也能夠調(diào)動農(nóng)民參與的積極性。宣傳法律法規(guī)必不可少，但不應(yīng)成為普法教育的全部。知曉法律只是普法宣傳的目的之一，農(nóng)村普法的最終目的是使廣大農(nóng)民知法、守法、用法，進(jìn)而為農(nóng)村法治建設(shè)奠定堅實(shí)的基礎(chǔ)。在具體方式和載體方面，要以多元化的方式和載體宣傳法律，充分發(fā)揮多種宣傳媒介的積極作用，特別是在網(wǎng)絡(luò)高速發(fā)展的今天，要合理利用網(wǎng)絡(luò)等新興媒介來改進(jìn)普法的方式和途徑。

（六）完善矛盾糾紛多元化解機(jī)制，主動依法維護(hù)群眾利益，提升法治建設(shè)和社會管理科學(xué)化水平

過多的社會矛盾不利于和諧社會的構(gòu)建，同樣也不利于法治建設(shè)的順利推進(jìn)。化解社會矛盾，是維護(hù)社會和諧穩(wěn)定、推進(jìn)法治建設(shè)和禮會管理科學(xué)化水平的重要抓手。在新的歷史條件下，我們必須加大力氣，完善農(nóng)村矛盾糾紛多元化解機(jī)制，主動依法維擴(kuò)群眾利益。既要維持農(nóng)村地區(qū)現(xiàn)有的諸如調(diào)解、和解、仲裁等非訴訟糾紛機(jī)制，同時也要引導(dǎo)農(nóng)民使用訴訟方式解決糾紛。要注意結(jié)合農(nóng)村地區(qū)的實(shí)際情況，對現(xiàn)有的糾紛解決機(jī)制進(jìn)行創(chuàng)新和發(fā)展，有些地方確立的“法官工作站”、“巡回審判點(diǎn)”等制度就屬于對訴訟制度的有益探索。要對各種矛盾糾紛化解機(jī)制進(jìn)行相應(yīng)整合，實(shí)現(xiàn)對接不能將其對立起來，而要建立有機(jī)聯(lián)系、相互協(xié)調(diào)、相互補(bǔ)充的多元化解機(jī)制。

農(nóng)村法治建設(shè)是我國社會主義新農(nóng)村建設(shè)和法治建設(shè)的重要組成部分，對于整個農(nóng)村的發(fā)展和整個國家法治進(jìn)程的順利推進(jìn)都具有特殊的作用和意義，需要我們高度重視，積極探索。農(nóng)村法治建設(shè)也是一項系統(tǒng)工程，不是單靠某一方面和某一種力量就能輕易前進(jìn)的，我們需要在不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，不斷整合相關(guān)力量的基礎(chǔ)上穩(wěn)步推進(jìn)。我們相信，只要全社會高度關(guān)注、重視和支持農(nóng)村法治建設(shè)，不斷為農(nóng)村法治獻(xiàn)計獻(xiàn)策，農(nóng)村法治定能在不久的將來順利實(shí)現(xiàn)。

［1］陽相翼.農(nóng)村法治化進(jìn)程中的障礙性因素分析[J].行政與法.2007，（2）：33.

［2］亞里士多德.政治學(xué)[M].北京：商務(wù)印書館，1997.199.

［3］顧明，李樹遠(yuǎn)：論新農(nóng)村法治建設(shè)中農(nóng)民法律意識的培養(yǎng)[J].金卡工程·經(jīng)濟(jì)與法，2009，（9）：80.

［4］伯爾曼：法律與宗教.[M].北京：梁治平譯，三聯(lián)書店,1991.28.

［5］費(fèi)孝通：鄉(xiāng)土中國、生育制度[M]．北京：北京大學(xué)出版社,1998．

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［7］李小紅：論農(nóng)村市民社會建構(gòu)對農(nóng)村法治建設(shè)的價值意蘊(yùn)[J].商業(yè)時代，2010，（3）：15.

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［9］鄧小平文選（第2卷）[Z].北京：人民出版社,1994.146.

Abstract:The ruling-by-law construction in rural areas is an important part of building socialist country ruled by law.In recent years,great achievements have been made in the ruling-by-law construction in rural areas,while confronting with many difficulties and challenges at the same time.To walk out of the predicament and accelerate the process of rural ruling-by-law construction,we should make our efforts from the following aspects:fully understand the importance of ruling-by-law construction in rural areas under the new situation,put development in the first place,break the dual rural and urban structure and plan the urban and rural development as a whole;strengthen rural legal construction,improve rural legal system,and establish the authority of law;respect farmers'supporting status in rural ruling-by-law construction,establish the pattern of ruling-by-law construction with government coordination and common participation,further widen channels of rural legal service;standardize the law-based administration of grassroots regime and set up law-based and service-oriented government;Strengthen and improve education to popularize law and establish sustainable mechanism of popularizing law;improving solving mechanism of contradiction and disputes,initiatively maintain the benefits of the mass according to the law and upgrade the scientific level of social management.

Key words:countryside;ruling-by-law construction;predicament;way-out

（責(zé)任編輯：葉劍波）

Predicament and Way-out of Ruling-by-law Construction in Rural Areas

LI Xian-bo,YANG Zhi-ren

(Hunan Normal University,Changsha,410083,Hunan)

D902

A

2095-1140（2011）01-0012-06

2011-01-21

李先波（1963－ ），男，湖南慈利人，湖南警察學(xué)院教授、湖南師范大學(xué)博士生導(dǎo)師，法學(xué)博士，主要從事國際法研究；楊志仁（1984-），男，湖南湘潭人，湖南師范大學(xué)國際法專業(yè)博士研究生。