對完善我國農(nóng)村社會保障體系的思考

李君陽

(湖南師范大學(xué)，湖南 長沙 410081)

一、完善我國農(nóng)村社會保障體系的意義

完善農(nóng)村社會保障體系是全面建設(shè)小康社會的重要措施。農(nóng)業(yè)風(fēng)險高，農(nóng)民收入低，一遇天災(zāi)人禍，容易處于難以生存的境地，當人處于難以生存的地步時，最容易鋌而走險。經(jīng)濟問題也容易釀成政治問題。國際經(jīng)驗表明，健全的社會保障體系是社會可靠的、基本的“安全網(wǎng)”和“穩(wěn)定器”。完善我國農(nóng)村社會保障體系是縮小城鄉(xiāng)差距的主要手段。改革開放以來，我國經(jīng)濟快速發(fā)展，經(jīng)濟實力大幅提升，但是城鄉(xiāng)差距也越來越大。社會保障是實施收入再分配、縮小城鄉(xiāng)收入差距的主要手段。完善我國農(nóng)村社會保障體系是全面建設(shè)小康社會的緊迫要求。2010年我國內(nèi)生產(chǎn)總值397983億元，從人均GDP來看，我們已經(jīng)進入了小康社會，但是到2010年，全國還有貧困人口2688萬，剛越過溫飽線，還沒有進入小康的人口更不是個小數(shù)目，而貧困人口和溫飽線上的人多數(shù)在農(nóng)村。因此全面建設(shè)小康社會必須完善農(nóng)村社會保障體系。

完善農(nóng)村社會保障體系是促進社會公平正義的有力武器。由于每個社會成員受教育程度、體能和工作能力等自身稟賦不同，社會資源和發(fā)展機遇各異，從而造成社會的貧富差距，社會保障制度是用以維護人們的生存和發(fā)展權(quán)利的制度。長期以來，由于農(nóng)村社會保障體系不完善，農(nóng)民年老喪失勞動能力后，基本生活就面臨威脅，而社會保障對象主要限于城市居民，這顯然有悖于社會公平。社會公平正義是社會和諧的基本條件，因此要實現(xiàn)社會的公平正義必須完善社會保障體系，其中特別是要完善農(nóng)村社會保障體系。

二、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下農(nóng)村社會保障的現(xiàn)狀

1．農(nóng)村社會保障的成績。保障義務(wù)教育從農(nóng)村推向城市?！秶鴦?wù)院關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制改革的通知》(國發(fā)［2005］43號)規(guī)定：“農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)生全部免除學(xué)雜費”“從2006年農(nóng)村中小學(xué)春季學(xué)期開學(xué)起，分年度、分地區(qū)逐步實施?！钡?008年，全國所有農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)生全部免除了學(xué)雜費，現(xiàn)在城市義務(wù)教育階段中小學(xué)生也全部免除了學(xué)雜費，這一制度的實施，保障了全國每一個接受義務(wù)教育學(xué)子的學(xué)習(xí)。

保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)從免征農(nóng)業(yè)稅到向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)放補貼?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于促進農(nóng)民增加收入若干政策的意見》(中發(fā)［2004］1號)出臺，逐年降低農(nóng)業(yè)稅稅率，3年內(nèi)完全取消，同時取消除煙葉外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅。到2006年，全國農(nóng)村全部免除了農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅。中發(fā)［2006］1號文件出臺，向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)放補貼，發(fā)放標準根據(jù)種植作物不同和單雙季不同，每畝發(fā)放50多元至80多元不等。這樣一免一補，農(nóng)民人均年增收200多元，既增加了農(nóng)民收入，又保護了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

農(nóng)村低保制度基本建立。最早實施農(nóng)村居民最低生活保障制度的地區(qū)是上海市，1994年開始實施;其次是廣東省，1998年開始實施。大多數(shù)地區(qū)到本世紀才開始實施，2007年，國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，這一年也是推行農(nóng)村最低生活保障制度成效最為顯著的一年，截至2007年6月底，全國31個省區(qū)市都已建立了農(nóng)村最低生活保障制度。全國低保的平均補差標準是每月28元錢，補貼標準最高的達到每月320元，最低的不足20元。保障范圍還沒有達到應(yīng)保盡保。

農(nóng)村醫(yī)療保險制度普遍建立。全國31個省區(qū)市都已建立了農(nóng)村合作醫(yī)療保險制度，但是在個人繳費標準上有所區(qū)別;天津城鄉(xiāng)居民醫(yī)保一體化參保繳費補貼標準統(tǒng)一;湖南省長沙市城鄉(xiāng)居民醫(yī)保繳費統(tǒng)一為40元/年/人，其中農(nóng)民由政府再補助10元，農(nóng)民個人實際只繳納30元，與城市居民享受同等醫(yī)保待遇;內(nèi)蒙古20元/年/人;河北省20元/年/年。住院醫(yī)藥費報銷標準，根據(jù)醫(yī)院級別一般報銷40%至80%不等。這項制度，雖然不十分完美，但是符合國力國情與民情，為農(nóng)民看病就醫(yī)解決了大問題，很受農(nóng)民的歡迎，農(nóng)民的參保積極性很高，參保率達到了90%以上。

農(nóng)村養(yǎng)老保險制度初具雛形。2009年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》，使農(nóng)村養(yǎng)老保險制度初具雛形，但是要使這項制度完善起來，還有諸多問題需要解決。

2．我國農(nóng)村社會保障存在的問題。一是保障資金問題。保障資金是社會保障的頭號問題，資金問題解決了，什么事情都好辦了。目前農(nóng)村的保障資金遠遠不能滿足需要，必須加快解決。二是人口流動問題。農(nóng)村流動人口的保險問題值得研究，比如醫(yī)保，甲省人長年在乙省務(wù)工，按現(xiàn)行的醫(yī)保制度，只能在甲省戶籍地參加醫(yī)保，因病住院，只能回甲省戶籍地指定的醫(yī)院住院就醫(yī)，這樣就非常麻煩了，事實上就把流動人口排除到了醫(yī)保范圍之外。流動人口的養(yǎng)老保險也存在嚴重問題，農(nóng)民工在外務(wù)工幾年，按月扣繳了養(yǎng)老保險費，單位也補貼了養(yǎng)老保險費，回家時，又領(lǐng)回自己被扣繳的那部分。自己被扣繳和單位補貼的養(yǎng)老保險費并沒有起到養(yǎng)老保險的作用。三是保障標準問題。按照最高標準每年繳納500元，政府補貼50元，繳費20年計算，繳費加補貼累計11000元，利息4000多元(按現(xiàn)行銀行存款一年期3%息滾息計算)，合計15000多元，除以139，每月108元，加基礎(chǔ)養(yǎng)老金55元，最終每月領(lǐng)取養(yǎng)老金約163元。即使繳足30年，每月領(lǐng)取養(yǎng)老金也不足250元。如果按最低標準繳費，20年后每月領(lǐng)取養(yǎng)老金約85元。繳足30年，每月領(lǐng)取養(yǎng)老金也只有100多元。即使物價不變，這個標準也不足以養(yǎng)老。四是特困人口問題。特困人口生存很困難。醫(yī)療保險和養(yǎng)老保險是最基本的保險項目，如果不繳費就不讓他們參加，那么這項保障制度就成了保富不保貧的制度，不符合“廣覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)”的社會保障方針政策。如果不繳費也讓他們享受保險待遇，這既不符合保險制度，也是另一種不公平。費是要繳的，要解決一個誰來繳的問題。

三、完善農(nóng)村社會保障體系的路徑

1．以法的形式保障農(nóng)村社會保障體系的建立。國外的經(jīng)驗告訴我們，建立社會保障制度，首先都是頒布法律，然后施行的。我國也是如此，《國務(wù)院關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制改革的通知》(國發(fā)［2005］43號)這個文件一發(fā)布，三年內(nèi)，義務(wù)教育的學(xué)雜費就取消了。要使農(nóng)村社會保障制度規(guī)范化，必須有法律制度來保證，這是建立農(nóng)村社會保障體系的需要，也是法制社會本身的要求。在農(nóng)村社會保障體系的立法上，當前最緊迫首先要著手制定的是《社會保障法》，包括建立和完善社會保障的指導(dǎo)方針、基本原則、總體目標和要求、保障對象等等都以法律的形式確立下來，從而為我國城、鄉(xiāng)社會保障法建立提供根本性、基礎(chǔ)性法律依據(jù)。

2．建立最基本的保障項目。最基本的保障項目是：最低生活保障制度、醫(yī)療保險制度和養(yǎng)老保險制度。最低生活保障制度現(xiàn)在已經(jīng)建立起來了，只是在保障范圍和保障力度上還存在不足。東南發(fā)達地區(qū)覆蓋了應(yīng)保對象90%以上，中西部欠發(fā)達地區(qū)覆蓋面有的地方還不到50%，沒有做到應(yīng)保盡保。低保補貼標準相差很大，最高的每人每月補貼達到了300多元，最低的每人每月補貼僅20元，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，補貼標準應(yīng)逐步提高，特別是要做到應(yīng)保盡保。補貼標準每月超過300元的，目前暫時不要提高，要防止養(yǎng)懶漢。醫(yī)療保險制度也已經(jīng)建立起來了。這項制度基本解決了農(nóng)民看大病的問題，農(nóng)民參保積極性高，滿意度高，覆蓋面很廣。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，可以適當提高繳費標準，提高報銷比例，到適當?shù)臅r候，把看小病，看門診也納入保障范圍。養(yǎng)老保險制度開始建立?！秶鴦?wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》的發(fā)布，標志著我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建立的開始。這個《意見》設(shè)計的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的基本框架是很好的，措施是可行的?！爸醒氪_定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標準為每人每月55元”，這個標準符合我國的國情國力?！暗胤秸畱?yīng)當對參保人繳費給予補貼，補貼標準不低于每人每年30元;”這個標準有點過低，應(yīng)當明確規(guī)定省級政府補貼多少元，縣市級政府補貼多少元，經(jīng)過精確計算，繳足30年的參保人，到領(lǐng)取養(yǎng)老金時要足夠養(yǎng)老?！皞€人賬戶儲存額目前每年參考中國人民銀行公布的金融機構(gòu)人民幣一年期存款利率計息”，這個計息方法是不妥的，存期10多年乃至30多年的存款，按一年期計息是不公平的，應(yīng)當按最長存期計息，并且利息滾利息。

3．構(gòu)筑城鄉(xiāng)社會保障體系之間的通道。我國實施的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，旨在提高城市化水平，轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動力。目前情況下，實現(xiàn)這種轉(zhuǎn)移的主要途徑是進入鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)或其他非農(nóng)就業(yè)以及進入城市打工。但是，通過這些方式實現(xiàn)的勞動力轉(zhuǎn)移，雖然事實上已由農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)勞動力，但卻無法得到與城市居民同樣的經(jīng)濟和社會地位，尤其是不能得到城市社會保障體系的覆蓋。這極大地阻礙了城市化的進程。應(yīng)該嘗試在城鄉(xiāng)社會保障體系之間構(gòu)筑銜接的通道，允許非農(nóng)化人口進入城市社會保障體系。對那些已經(jīng)在城市有了比較固定工作或已經(jīng)進入城市落戶的非農(nóng)化人口，吸收其參加城市社會保障體系。

4．逐步完善保障體系。把最低生活保障制度、醫(yī)療保險制度、養(yǎng)老保險制度這三種最基本的保障制度健全完善以后，另一種重要的保障制度是農(nóng)業(yè)保險制度。農(nóng)業(yè)雖然占GDP的比重越來越小，但是農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位、農(nóng)業(yè)的戰(zhàn)略地位、農(nóng)業(yè)的不可替代作用是永恒不變的，建立農(nóng)業(yè)保險制度非常必要。要建立農(nóng)業(yè)保險制度，首先要建立農(nóng)業(yè)保險機構(gòu)，農(nóng)業(yè)保險機構(gòu)為國家事業(yè)單位。農(nóng)業(yè)保險為政策性保險，不能以保養(yǎng)保，政府要承擔(dān)財力支持。糧食作物、油料作物、棉花等三大類作物保險，只收取少量保費，最好不收取保費，種植了即為自然投保，藥材、水果、蔬菜、養(yǎng)殖等按商業(yè)保險收取保費，國家和地方政府補助保費的一定比例，保障水平為正常平均產(chǎn)量的50%至80%。最低生活保障、醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險、農(nóng)業(yè)保險、社會救助、社會福利和優(yōu)撫安置等幾種最基本最重要的保障制度是農(nóng)村社會保障體系里的主干和骨架，其他許多的保障項目，都是保障體系里的枝葉和血肉。首先建立起主干和骨架，再慢慢補充枝葉和血肉，農(nóng)村社會保障體系就完善了。

5．著手解決幾個問題。一是資金問題。從改革開放30多年來的經(jīng)濟發(fā)展情況來看，資金已不成大問題。2010年財政收入達到8．3080萬億元，財政收入增長很快，按國際貨幣基金組織可比口徑計算，我國人均政府財政收入為6472元。政府預(yù)算適當向農(nóng)村社會保障傾斜一點點，建立農(nóng)村社會保障制度已經(jīng)沒有多大的缺口。如果還有缺口，再來個“一增”“一節(jié)”，“一增”即增加稅收。一是增加“高收入調(diào)節(jié)稅”，以個人年收入總和為計征對象，以多少萬元或全國人均收入的多少倍確定高收入的標準，在起征標準上再分段，按累進稅率征收。二是增加多套房“房產(chǎn)稅”，一家人擁有2套及以上房屋為多套房，多套房征收“房產(chǎn)稅”也采取累進稅率，擁有房屋套數(shù)越多，稅率越高?！耙还?jié)”即節(jié)約行政成本，我國現(xiàn)在每年的公款吃喝、公費旅游費用很大，如果節(jié)省一點，可以為農(nóng)村社會保障增加許多經(jīng)費。二是農(nóng)民工流動問題。讓進城務(wù)工農(nóng)民，將農(nóng)村養(yǎng)老?？ń粍?wù)工單位登記賬號，務(wù)工農(nóng)民扣繳的養(yǎng)老保險費和用工單位補貼的養(yǎng)老保險費，都可以存到農(nóng)村養(yǎng)老保險卡的個人賬戶里，地方政府的補貼存到農(nóng)村養(yǎng)老保險卡的政府補貼賬戶里，社會保障卡只能存繳，不能支取。到了退休年齡，再由銀行換一張銀行卡，就像行政事業(yè)單位由銀行代發(fā)工資的工資卡一樣，按月領(lǐng)取退休金。三是保障標準問題。保障標準的原則應(yīng)該是“符合國情”、“?；尽薄翱沙掷m(xù)”。國家補貼、地方政府補貼、要符合國情國力，農(nóng)民繳費要符合民情民力;保障標準不能過高，也不能過低，以物價指數(shù)為參考，按最低標準繳費的參保農(nóng)民，退休金能勉強維持基本生活為宜。低保補貼加上自家收入能勉強維持低保對象的基本生活為宜。四是特困人口繳納保費問題。特困人口靠救濟、靠低保維持基本生存，確實無力繳納保費。解決辦法是，有集體經(jīng)濟的，由集體代繳;無集體經(jīng)濟的，由慈善機構(gòu)代繳，慈善機構(gòu)承擔(dān)不了的部分，由地方政府代繳。