農(nóng)村經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)化模式下土地流轉(zhuǎn)法律規(guī)制研究

那艷華

(東北農(nóng)業(yè)大學(xué),哈爾濱 150030)

農(nóng)村經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)化模式下土地流轉(zhuǎn)法律規(guī)制研究

那艷華

(東北農(nóng)業(yè)大學(xué),哈爾濱 150030)

自從實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來,農(nóng)民生產(chǎn)積極性的提高已經(jīng)極大地促進(jìn)了農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展,農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)成為農(nóng)村村民間進(jìn)行交易的一種常態(tài),成為一種經(jīng)濟(jì)形式,《農(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》等法律的實施,為調(diào)整農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)關(guān)系提供了充分的法律依據(jù)。但是隨著農(nóng)民專業(yè)合作社的實施和發(fā)展,我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程的加快,農(nóng)業(yè)市場化、國際化進(jìn)程的深入,農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)必將出現(xiàn)新的問題和態(tài)勢,原有的法律調(diào)整機(jī)制在新的經(jīng)濟(jì)背景下將面臨新的問題和挑戰(zhàn)。在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的背景下,現(xiàn)有農(nóng)村土地權(quán)利屬性的確定、土地權(quán)屬確定方式、現(xiàn)有農(nóng)村土地不能設(shè)定抵押、本村土地如果承包給村集體經(jīng)濟(jì)組織以外的主體要經(jīng)過村民的民主議定程序、土地入股后農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)等相關(guān)內(nèi)容都需要與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)業(yè)化模式相協(xié)調(diào)。

農(nóng)村經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)化;土地流轉(zhuǎn);法律規(guī)制

隨著城市化進(jìn)程的加快,進(jìn)城務(wù)工人員的增加,越來越多的村民將自己的土地流轉(zhuǎn),在農(nóng)村,土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)已經(jīng)成為一種常態(tài)。農(nóng)民對自己生產(chǎn)和生活方式的選擇使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀正出現(xiàn)一種土地集約化經(jīng)營的態(tài)勢,特別是農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展,給農(nóng)村土地的集中連片經(jīng)營提供了新的契機(jī),在這種形勢下,農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)成為一種常態(tài),但是現(xiàn)有的法律制度規(guī)制面對新的形勢對土地流轉(zhuǎn)的調(diào)整并非很有力度。因此,在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)規(guī)?；⒖茖W(xué)化、產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展模式下,有必要對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律調(diào)整規(guī)制問題進(jìn)行深入的探討和研究。

一、目前法律制度的缺陷及問題之所在

在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)化模式下,許多土地流轉(zhuǎn)方式和趨勢已經(jīng)突破了現(xiàn)有法律的調(diào)整框架,并且隨著我國農(nóng)村土地的集約經(jīng)營及農(nóng)民專業(yè)合作社的構(gòu)建,現(xiàn)有調(diào)整農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律及制度由于缺少明晰的規(guī)定,造成了實踐中訟爭的增多和司法資源的浪費。

1.土地流轉(zhuǎn)方式的法律限制,將成為制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的瓶頸。目前我國法律規(guī)定的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方式限于轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓等方式,《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第 16條規(guī)定,承包方享有下列權(quán)利:(一)依法享有承包地使用、收益和土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利,有權(quán)自主組織生產(chǎn)經(jīng)營和處置產(chǎn)品;(二)承包地被依法征用、占用的,有權(quán)依法獲得相應(yīng)的補(bǔ)償;(三)法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他權(quán)利。第 32條規(guī)定:通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)。法律對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式的限制,其目的是為了保證農(nóng)村居民的基本生活,防止隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人口勞動力流動的頻繁出現(xiàn)失地農(nóng)民的現(xiàn)象,從而保持農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)和全社會的穩(wěn)定。立法層面的這一考慮不能說不具有現(xiàn)實意義,但是此種立法理念,在某種意義上限制了農(nóng)村村民的融資來源,使其融資渠道單一化,停留在原始經(jīng)濟(jì)的鄰里互助方式,而不是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的拆借。在這種情形下,農(nóng)村經(jīng)濟(jì)不可能存在跨越式的發(fā)展。而這種流轉(zhuǎn)方式的限制,在土地規(guī)?；?jīng)營的情況下,其制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的弱勢便一目了然。試想一下,在一家一戶的經(jīng)營模式下,農(nóng)村居民手頭緊的時候可以找到鄰里去借,此時需要的是小數(shù)目的貨幣,而當(dāng)土地集中經(jīng)營后,運營成本會大幅度提高,此時依靠鄰里籌借是無法完成社會化大生產(chǎn)方式的農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營的。農(nóng)村融資渠道便成為制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。

2.本集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)資格對承包權(quán)利的限制成為制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的又一因素?！吨腥A人民共和國農(nóng)村土地承包法》第 5條規(guī)定:“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)依法承包由本集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的農(nóng)村土地?！钡?44條規(guī)定:“不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地,通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包的,適用本章規(guī)定?！钡?47條規(guī)定:“以其他方式承包農(nóng)村土地,在同等條件下,本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有優(yōu)先承包權(quán)。”第 48條規(guī)定:“發(fā)包方將農(nóng)村土地發(fā)包給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個人承包,應(yīng)當(dāng)事先經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意,并報鄉(xiāng) (鎮(zhèn))人民政府批準(zhǔn)?！庇杀炯w經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個人承包的,應(yīng)當(dāng)對承包方的資信情況和經(jīng)營能力進(jìn)行審查后,再簽訂承包合同。

從以上的法律規(guī)定可以看出,目前我國農(nóng)村耕地的承包限于本村具有村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的村民,不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地可以通過招投標(biāo)的方式,經(jīng)過民主議定程序發(fā)包給本村集體經(jīng)濟(jì)組織以外的人員。法律規(guī)定的本意在于滿足村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的基本生活保障,保護(hù)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的基本生活和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定。但這種法律的限制在土地集中經(jīng)營的情況下,顯然是不適宜的,土地的集中連片經(jīng)營不可能僅僅限于本村集體經(jīng)濟(jì)組織的范圍內(nèi),在超出本村集體經(jīng)濟(jì)組織范圍的情況下,必然涉及基本農(nóng)田在不同村集體之間的流轉(zhuǎn)問題,而我國目前的法律對土地在不同的村集體經(jīng)濟(jì)組織之間的流轉(zhuǎn)并沒有設(shè)計出一套科學(xué)完整的調(diào)整機(jī)制。

3.農(nóng)村經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營后,新增人口的承包經(jīng)營權(quán)問題的解決難度將進(jìn)一步加大。農(nóng)村土地承包經(jīng)營具有一定的期限性和穩(wěn)定性?！吨腥A人民共和國農(nóng)村土地承包法》規(guī)定:“耕地的承包期為三十年。草地的承包期為三十年至五十年。林地的承包期為三十年至七十年;特殊林木的林地承包期,經(jīng)國務(wù)院林業(yè)行政主管部門批準(zhǔn)可以延長?！钡?27條:“承包期內(nèi),發(fā)包方不得調(diào)整承包地。承包期內(nèi),因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地等特殊情形對個別農(nóng)戶之間承包的耕地和草地需要適當(dāng)調(diào)整的,必須經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意,并報鄉(xiāng) (鎮(zhèn))人民政府和縣級人民政府農(nóng)業(yè)等行政主管部門批準(zhǔn)。承包合同中約定不得調(diào)整的,按照其約定。”第 28條:“下列土地應(yīng)當(dāng)用于調(diào)整承包土地或者承包給新增人口:(一)集體經(jīng)濟(jì)組織依法預(yù)留的機(jī)動地;(二)通過依法開墾等方式增加的;(三)承包方依法、自愿交回的?！?/p>

從以上的法律規(guī)定可以看出,以家庭承包為主的農(nóng)村土地經(jīng)營方式,在具有穩(wěn)定農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)農(nóng)民恒久的生產(chǎn)經(jīng)營理念的同時,新增人口的土地承包經(jīng)營權(quán)問題已經(jīng)成為目前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中必須予以解決的問題,這一問題在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)化以后將進(jìn)一步加大。目前國家對農(nóng)村人口變動后土地如何變動問題的政策是:“增人不增地,減人不減地”,以穩(wěn)定家庭承包制度。關(guān)鍵的問題是隨著農(nóng)村惠農(nóng)政策的實施,各地根本就沒有機(jī)動地、開墾方式增加的土地,承包方依法、自愿交回的土地,用以發(fā)包給新增人口。而由于各種原因無地農(nóng)民的增多正是許多農(nóng)民上訪的原因,在土地以家庭為單位進(jìn)行小規(guī)模經(jīng)營下無法解決問題,在產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營后將更加無法調(diào)整,這是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營后亟待解決的又一問題。

二、解決問題的相應(yīng)措施

在產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營模式下,以家庭為生產(chǎn)經(jīng)營單位的生產(chǎn)模式將發(fā)生徹底的改變,為防止發(fā)生在經(jīng)營過程中出現(xiàn)侵犯農(nóng)民利益的現(xiàn)象,首先要明確的就是農(nóng)村居民對土地承包經(jīng)營權(quán)的法定權(quán)利,在這一框架下構(gòu)建合理的流轉(zhuǎn)制度體系,即明確權(quán)屬,健全流轉(zhuǎn)調(diào)控體系。

1.確定集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格,以成員為單位進(jìn)行土地承包。在確定集中經(jīng)營前村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)對本村具有村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的人重新確認(rèn),并按法律規(guī)定對每一成員名下的土地數(shù)額進(jìn)行確認(rèn)。筆者認(rèn)為在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)化的模式下,土地承包經(jīng)營不宜在以家庭為單位,而我國現(xiàn)有的土地承包制度是以家庭為單位進(jìn)行的,所確定的原則是:只要一個家庭存在,則其承包地就不予以調(diào)整 (在承包期限內(nèi)),只有一個家庭的成員全部死亡或整體搬遷進(jìn)城鎮(zhèn)落戶,才收回其承包地。這種以家庭為單位的經(jīng)營承包方式與集中經(jīng)營下土地折股、按股分紅的管理體系在某些層面是不相協(xié)調(diào)的,折股只能是以每個成員名下的地或成員為單位,而不可能以家庭為單位。

2.村里預(yù)留適當(dāng)機(jī)動地以解決新增人口的土地問題。目前很多農(nóng)村的新增人口和畢業(yè)返鄉(xiāng)的大學(xué)生沒有土地可分,有的直接被變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)戶口,在不享有城市居民任何生活保障待遇的情況下就直接變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)戶口,這是對農(nóng)村村民社員權(quán)利的剝奪,是對其基本生活權(quán)利的剝奪,是不人道的也是違反法律的。而產(chǎn)業(yè)化模式下土地的流轉(zhuǎn)要首先以村民有地可流為前提,否則皮之不存,毛將焉附?所以要想使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)化得到長足的發(fā)展,農(nóng)民生活水平得到切實的提高,農(nóng)村新增人口的土地問題必須予以解決。其制度構(gòu)想:一是村里按百分比留出適當(dāng)?shù)臋C(jī)動地,該機(jī)動地也折成股份集中經(jīng)營,其收入用于村民公共福利,同時可作為新增人口的微調(diào)土地,村里有新增人口可按土地分配原則分給新增人口。二是村里死亡人口的土地要及時收回。關(guān)于死亡人口的承包地問題,目前我國的原則是其家庭成員在承包期限內(nèi)可以繼續(xù)承包,這一原則的益處是保證了家庭承包的穩(wěn)定性,但產(chǎn)生的問題是有的家庭經(jīng)營了超出其成員人數(shù)的土地,有的家庭經(jīng)營的土地少于其成員人數(shù)的應(yīng)占有份額,造成分配的不公平,而這也是造成農(nóng)村新增人口無地的原因之一,因此在產(chǎn)業(yè)化模式下,為保證村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的基本生存權(quán)利,村里死亡人口的土地應(yīng)及時收回,作為村里的機(jī)動地,用于村里的公共福利和新增人口的土地備份。即死亡人口的土地承包經(jīng)營權(quán)不可繼承,當(dāng)年的股份紅利及由該承包經(jīng)營權(quán)產(chǎn)生其他財產(chǎn)利益可以繼承。當(dāng)然,這要細(xì)化一下耕地、林地、草地的不同情形,根據(jù)實際情況做出具體規(guī)定。

3.確立土地在不同村集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間流轉(zhuǎn)的合理體系。我國土地承包制度的產(chǎn)生有其自己的歷史背景,在當(dāng)時的情況下,農(nóng)民分得土地進(jìn)行耕種,不存在流轉(zhuǎn)的問題。隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和生活方式的改變,謀生手段的增加,目前很多村民把自己的土地承包出去,然后自己出賣勞動力以獲取更多的經(jīng)濟(jì)收入,最初土地限于本村成員之間的流轉(zhuǎn),現(xiàn)在一些村屯已經(jīng)出現(xiàn)跨村出租、轉(zhuǎn)讓的現(xiàn)象,這一現(xiàn)象在產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營后可能更加普遍,因為村民既可以選擇把自己的土地交給本村的經(jīng)營實體經(jīng)營,也可以選擇其他地方的經(jīng)營實體,這取決于選擇后自己的獲利情況。在這種情況下,土地在不同村集體成員或村集體成員與他村的經(jīng)濟(jì)組織之間流轉(zhuǎn)便成為一種常態(tài),而我國目前并沒有對這一問題的系統(tǒng)制度設(shè)計,或者說當(dāng)前的法律規(guī)定還存在一定程度的限制,因此必須制定土地在不同村集體之間流轉(zhuǎn)的合理體系。

4.以法律明文的方式確定土地流轉(zhuǎn)合同的效力,以保證產(chǎn)業(yè)化模式下經(jīng)營的穩(wěn)定性和訴爭的減少。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的核心環(huán)節(jié)是土地流轉(zhuǎn)合同的簽訂,這一問題是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)化模式下構(gòu)建土地科學(xué)合理流轉(zhuǎn)體系的關(guān)鍵所在。

在現(xiàn)實的社會生活中,村民之間簽訂土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓合同時,通常的情形是合同雙方找個彼此都熟悉、信任的中間人,立一契約,錢款當(dāng)下交清,就達(dá)成了土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓,雙方之間因為基于村鄰關(guān)系的彼此信任,并不到村委會進(jìn)行過賬。但是通常情況下,土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓合同的時限比較長,一般是到國家再一次調(diào)整土地承包年限時止,這樣在合同執(zhí)行的過程中難免會發(fā)生違約的情形,特別是遇到地價上漲,收益增加時尤為如此。就會出現(xiàn)轉(zhuǎn)讓方以土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓合同沒有經(jīng)過村委會的同意、沒有到村委會過賬為由主張合同無效而提起訴訟。這樣的法律規(guī)定不僅不利于目前農(nóng)村土地承包轉(zhuǎn)讓合同效力的確定,在產(chǎn)業(yè)化模式下,可能會出現(xiàn)更深層次的問題,法律應(yīng)明確規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)人與受讓人簽訂的土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓合同應(yīng)從簽訂之日起具有法定效力,從合同簽訂之日起不僅成立債權(quán)亦成立物權(quán)。

5.與《物權(quán)法》的規(guī)定相銜接,構(gòu)建完備的土地登記備案制度。《物權(quán)法》第 6條規(guī)定:“不動產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅,應(yīng)當(dāng)依照法律規(guī)定登記。動產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立和轉(zhuǎn)讓,應(yīng)當(dāng)依照法律規(guī)定交付?！钡?9條規(guī)定:“不動產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅,經(jīng)依法登記,發(fā)生效力;未經(jīng)登記,不發(fā)生效力,但法律另有規(guī)定的除外。依法屬于國家所有的自然資源,所有權(quán)可以不登記?！痹诋a(chǎn)業(yè)化模式下,為保障村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的合法權(quán)益不被侵犯,土地流轉(zhuǎn)期限的長期性等問題,應(yīng)完善土地登記備案制度,特別是流轉(zhuǎn)備案制度,以保證權(quán)利的實現(xiàn)。

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On Regulations of Land Circulation in Market System of Rural Economy

NA Yan-hua

Peasant enthusiasm for production has promoted development of rural area productivity since reform in county,land trading has been a constant state among the people in rural area land.“Rural land contracts law ”“own ship law”provides the sufficient basis to land circulation.But along with the farmer specialized cooperative society’s implementation and the development,our country agricultural production in dustrialization process’squickening,theagriculturalmarketability,internationalization advancement’s thorough,the countryside land circulation will certainly to have the new problem and the situation,the original legal adjustment mechanism will face the new question and the challenge under the new economic background.In the rural economy formalization,under the industrial production development’s background,some question such as the existing countryside land right,the land ownership countryside land cannot establish the mortgage to be study,to coincide with rural economy in market system.

Rural Economy inMarket System;Land circulation;Regulation of law

DF452

A

1008-7966(2011)03-0064-03

2011-03-03

黑龍江省教育廳 2010年度人文社會科學(xué)項目 (11554060)

那艷華 (1972-),女,黑龍江哈爾濱人,講師,法學(xué)碩士,從事民商法學(xué)研究。

[責(zé)任編輯:劉 慶 ]