“外嫁女”請(qǐng)求征地補(bǔ)償款糾紛的法律分析

李棟棟

(海南大學(xué) 法學(xué)院,?？?570228)

“外嫁女”請(qǐng)求征地補(bǔ)償款糾紛的法律分析

李棟棟

(海南大學(xué) 法學(xué)院,?？?570228)

隨著城鎮(zhèn)化速度的加快和對(duì)農(nóng)村征地的進(jìn)行,農(nóng)村“外嫁女”請(qǐng)求分配集體經(jīng)濟(jì)組織征地補(bǔ)償款引發(fā)的糾紛日益突出。實(shí)踐中,一些法院對(duì)該類糾紛無正當(dāng)理由不予受理;一些村制定的村規(guī)民約內(nèi)容違法,剝奪或限制“外嫁女”的權(quán)益;立法上,目前尚無集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的規(guī)定。這些導(dǎo)致了“外嫁女”的權(quán)益不能得到有效的維護(hù),應(yīng)予以完善。

外嫁女;征地補(bǔ)償款糾紛;法律分析

一、問題的提出

新聞:2006年 11月 28日,天津市第二中級(jí)人民法院對(duì)一起八位“外嫁女”因土地補(bǔ)償費(fèi)引發(fā)的民事訴訟案件下達(dá)了民事裁定書:駁回八位“外嫁女”的起訴。理由是:二審法院經(jīng)審理認(rèn)為,上訴人在本案中主張的征地補(bǔ)償費(fèi)和福利費(fèi),應(yīng)屬于被上訴人所在村的集體經(jīng)濟(jì)收益,應(yīng)在確定上訴人是否具有被上訴人即村集體組織成員資格后,再按照合法程序確定的分配方案予以確定?，F(xiàn)在雙方對(duì)上訴人是否具有集體組織成員資格存有爭議的情況下,上訴人直接起訴主張征地補(bǔ)償費(fèi)和福利費(fèi),應(yīng)不屬于人民法院受理民事案件的范圍,本院應(yīng)予駁回[1]。

筆者認(rèn)為,該新聞?wù)凵涑觥巴饧夼闭?qǐng)求征地補(bǔ)償款糾紛中存在的幾個(gè)問題。司法是社會(huì)正義的最后一道防線,如果二審法院裁定駁回八位“外嫁女”的起訴,那么八位“外嫁女”的民事權(quán)益將得不到救濟(jì);如果二審法院不駁回起訴,因?yàn)槟壳傲⒎ㄉ袩o關(guān)于如何認(rèn)定村集體組織成員資格的規(guī)定,法院缺乏應(yīng)否判決給八位“外嫁女”征地補(bǔ)償款的法律依據(jù),難以徹底解決糾紛。另外,法院受理后,如果村里按照合法程序確定的分配方案本身就存在著違法內(nèi)容,如剝奪或限制“外嫁女”的分配權(quán)益,那么該分配方案是否仍應(yīng)被執(zhí)行呢?

綜上,我們可以將“外嫁女”請(qǐng)求分配征地補(bǔ)償款的問題歸類為以下幾種情形:

1.“外嫁女”在嫁到其他村以后,戶口遷至他村,且在他村分到了承包地,其原所在村因被征收而分配征地補(bǔ)償款時(shí)將該“外嫁女”排除在外。

2.“外嫁女”嫁出以后,其家庭成員 (包括父母、兄嫂、弟弟、弟媳、姐妹等)基于利益的驅(qū)使剝奪“外嫁女”土地承包權(quán)或征地補(bǔ)償款。

3.“外嫁女”戶口并未遷出原所在村,也未在他村獲得承包地,其戶口所在村村民通過合法程序制定村規(guī)民約、村民大會(huì)決議等形式剝奪“外嫁女”土地承包權(quán)益或?qū)ⅰ巴饧夼奔w分配權(quán)益排除在外。

4.喪偶婦女、離婚婦女喪偶或離婚后,本人及其子女戶口并未遷出,其所在村村民通過合法程序制定村規(guī)民約、村民大會(huì)決議等形式剝奪其土地承包權(quán)益或?qū)⑵浼w分配權(quán)益排除在外。

5.“外嫁女”嫁到城市后,戶口遷至城市,在得知原來所在集體經(jīng)濟(jì)組織土地將被征用或要分配征地補(bǔ)償款時(shí),又把戶口遷回農(nóng)村,企圖分享集體經(jīng)濟(jì)組織的利益。這種要求往往遭到大多數(shù)集體經(jīng)濟(jì)組織成員的反對(duì)。

6.“外嫁女”進(jìn)城務(wù)工發(fā)展較好,長期在城市居住生活,承包地轉(zhuǎn)交給其他村民耕種或已被村收回,但戶口還留在村里,實(shí)屬農(nóng)村中的“空掛戶”。原村在分配征地補(bǔ)償款時(shí)以其不在本集體經(jīng)濟(jì)組織生活,不屬于本集體經(jīng)濟(jì)組織成員為由而向其不分或少分征地補(bǔ)償款。

7.“外嫁女”從本村嫁到地處較偏遠(yuǎn)村,因?yàn)楸敬褰咏袇^(qū)、城鎮(zhèn)中心,集體經(jīng)濟(jì)效益較好,村民獲得的分紅和享受的集體福利較多,而選擇將戶口留在本村,以繼續(xù)分享集體經(jīng)濟(jì)權(quán)益。本村村民認(rèn)為“外嫁女”不遷戶口,其子女也隨母入戶而留在本地,影響了其他村民的利益,所以大多數(shù)村民都反對(duì)“外嫁女”享受村民同等待遇。

第一種情形,“外嫁女”戶口遷至他村且在他村分得承包地,成為他村村民,原所在村在分配征地補(bǔ)償款時(shí)將其排除在外并無問題。第二種情形屬于家庭內(nèi)部侵權(quán)糾紛,依現(xiàn)有法律解決即可,不存在需要深入分析的問題。有問題的是后五種情形。第三和第四種情形的問題在于,村里依合法程序通過的村規(guī)民約內(nèi)容違法時(shí),如何監(jiān)督及效力如何認(rèn)定。第五、第六和第七種情形的問題在于,如果單依“戶口”在村里來認(rèn)定“外嫁女”具有集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格,從而決定向其分配征地補(bǔ)償款,將無法做到實(shí)質(zhì)公平。

二、“外嫁女”請(qǐng)求征地補(bǔ)償款糾紛審理中的法律困惑

(一)部分法院無正當(dāng)理由不予受理

最高人民法院曾于 2002年和 2004年就“村民征地款分配糾紛問題是否受理”做出批復(fù)①參見最高人民法院關(guān)于徐志君等十一人訴龍泉市龍淵鎮(zhèn)第八村村委會(huì)土地征用補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛一案的批復(fù)([2002]民立他字第 4號(hào)),最高人民法院關(guān)于村民請(qǐng)求分配征地補(bǔ)償款糾紛法院應(yīng)否受理的請(qǐng)求的答復(fù) ([2004]民立他字第 33號(hào)),均認(rèn)為,依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定,土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員與其成員之間因土地補(bǔ)償費(fèi)分配產(chǎn)生的糾紛,法院可不予受理。2005年最高人民法院發(fā)布了《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》,根據(jù)該《解釋》第 1條第一款及第 24條的規(guī)定,對(duì)于請(qǐng)求分配征地補(bǔ)償款的案件,人民法院應(yīng)當(dāng)受理。這一規(guī)定對(duì)于分配權(quán)益受侵害的“外嫁女”的權(quán)利救濟(jì)具有重要意義。然而對(duì)于“外嫁女”請(qǐng)求征地補(bǔ)償款糾紛,仍有部分法院基于擔(dān)心案件數(shù)量過多和執(zhí)行阻力過大等因素考慮,以屬村民自治范疇為由或以尚未確定“外嫁女”是否具有集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格為由,不予受理,而是采取與當(dāng)?shù)卣畢f(xié)調(diào)一起處理的方式。

(二)一些村規(guī)民約內(nèi)容違法

根據(jù)《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》第 24條及27條規(guī)定,我國農(nóng)村實(shí)行村民自治,村民會(huì)議有權(quán)討論決定土地承包經(jīng)營方案以及征地補(bǔ)償費(fèi)的使用、分配方案,并制定村民自治章程、村規(guī)民約等方式加以規(guī)定。村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議討論決定的事項(xiàng)不得與憲法、法律、法規(guī)和國家的政策相抵觸,不得有侵犯村民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)容。然而實(shí)踐中,基于土地權(quán)益帶來的利益的驅(qū)使和受傳統(tǒng)的男尊女卑、重男輕女的觀念等因素的影響,一些地區(qū)農(nóng)村制定的村規(guī)民約存在著違法現(xiàn)象,或剝奪“外嫁女”的土地承包權(quán)益,或?qū)ⅰ巴饧夼钡募w分配權(quán)益排除在外。如湖南省懷化市盈口鄉(xiāng)村規(guī)民約規(guī)定,女青年嫁給外村必須遷出戶口,不遷戶口的也要收回其土地承包權(quán)。北京市通州區(qū)梨園鎮(zhèn)西總屯村村規(guī)民約規(guī)定,本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員及其直系子孫之配偶,若戶口轉(zhuǎn)入本村,則擁有基本股股本;若雙方離婚后,該配偶不再享有基本股股權(quán)[2]。

上述村規(guī)民約明顯違反了《憲法》第 48條關(guān)于男女平等的規(guī)定;《農(nóng)村土地承包法》第 30條關(guān)于婦女結(jié)婚、離婚或者喪偶享有土地承包權(quán)益的規(guī)定;《婦女權(quán)益保障法》第32條和第 33條關(guān)于“婦女在農(nóng)村土地承包經(jīng)營、集體經(jīng)濟(jì)組織收益分配、土地征收或者征用補(bǔ)償費(fèi)使用以及宅基地使用等方面,享有與男子平等的權(quán)利”、“任何組織和個(gè)人不得以婦女未婚、結(jié)婚、離婚、喪偶等為由,侵害婦女在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中的各項(xiàng)權(quán)益”等規(guī)定。在法院審理中,這些村規(guī)民約的效力如何認(rèn)定,是否應(yīng)當(dāng)被執(zhí)行成為亟待解決的問題。

(三)集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定尚無法律依據(jù)

《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律的解釋》第 24條規(guī)定:“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)、村民小組,可以依照法律規(guī)定的民主議定程序,決定在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部分配已經(jīng)收到的土地補(bǔ)償費(fèi)。征地補(bǔ)償安置方案確定時(shí)已經(jīng)具有村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的人,請(qǐng)求支付相應(yīng)份額的,應(yīng)予支持。”可見,“外嫁女”是否具有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格,決定其是否享有相應(yīng)的權(quán)利并獲得法律的平等保護(hù)。因此解決“外嫁女”權(quán)益糾紛的關(guān)鍵是如何認(rèn)定其集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格,這需要立法進(jìn)行規(guī)定,規(guī)范集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定。

在目前的法律框架下,并沒有一個(gè)判定集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。2005年 7月 29日,最高人民法院有關(guān)負(fù)責(zé)人曾在公布《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》的新聞發(fā)布會(huì)上指出:“由于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格問題事關(guān)廣大農(nóng)民的基本民事權(quán)利,屬于《立法法》第 42條第一項(xiàng)規(guī)定的情形,其法律解釋權(quán)在全國人大常委會(huì),不宜通過司法解釋對(duì)此重大事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)定?！蹦壳叭珖舜蟪Ｎ瘯?huì)尚未對(duì)這一問題作出法律解釋,使得在司法實(shí)踐中法院對(duì)該問題的把握存在困難。

三、解決“外嫁女”請(qǐng)求征地補(bǔ)償款糾紛的法律思考

(一)從政府和法院兩方面完善對(duì)村規(guī)民約的合法性審查

根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》第 27條,村民自治章程、村規(guī)民約須報(bào)鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府備案。村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議的決定有與憲法、法律、法規(guī)和國家的政策相抵觸,有侵犯村民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)容的,由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府責(zé)令改正。這是對(duì)村規(guī)民約合法性審查的現(xiàn)行直接法律依據(jù)。但實(shí)踐中,村規(guī)民約是否備案,鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府很少過問。筆者認(rèn)為,在我國現(xiàn)行的法律框架內(nèi),可以從以下兩個(gè)方面完善對(duì)村規(guī)民約合法性審查:

1.改備案制為審查批準(zhǔn)制

村規(guī)民約交鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審查批準(zhǔn)可以分兩個(gè)階段:第一,前審查。在村規(guī)民約草案的制定階段,由村委會(huì)審核草案后,再報(bào)政府相關(guān)部門 (如法制辦會(huì)同農(nóng)村工作局、民政局)對(duì)草案內(nèi)容把關(guān),對(duì)違反法律法規(guī)、國家政策的內(nèi)容責(zé)令修改后方允許提交村民大會(huì)或村民代表大會(huì)表決[3]。第二,后批準(zhǔn)。村規(guī)民約經(jīng)民主議定程序通過后,報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府批準(zhǔn)后生效,并增加規(guī)定:鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府對(duì)村民自治章程、村規(guī)民約有違反法律法規(guī)、國家政策的內(nèi)容予以發(fā)回或作出責(zé)令改正處理決定。經(jīng)發(fā)回的村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會(huì)議或者村民代表討論決定的事項(xiàng)立即失效。

2.人民法院有權(quán)確認(rèn)村規(guī)民約違法而無效

從法律屬性上看,村規(guī)民約并不屬于正統(tǒng)的國家法律體系,只能歸入民間法的體系中,屬于私約的一種,只是“這種私約又不同于普通的民間私約,其屬性中擁有著區(qū)域公共性,這種區(qū)域公共屬性的存在又直接導(dǎo)致了政府對(duì)其不同尋常的關(guān)注”[4]。因此,法院在審理案件中,可以參照《合同法》,有權(quán)依法認(rèn)定村規(guī)民約內(nèi)容因違反法律強(qiáng)制性規(guī)定而無效。

(二)在立法中明確集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格并以此為解決糾紛的標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)最高院司法解釋,征地補(bǔ)償安置方案確定時(shí)已經(jīng)具有村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的人,請(qǐng)求支付相應(yīng)份額的,應(yīng)予支持。可見,在立法中對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格予以明確,可以作為法院解決“外嫁女”請(qǐng)求征地補(bǔ)償款糾紛的標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)如何公平公正界定“外嫁女”集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格?本文認(rèn)為,應(yīng)從三方面綜合把握。

1.戶口地作為認(rèn)定集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的基本條件但非唯一條件

戶口地作為認(rèn)定集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的基本條件?！巴饧夼本哂心炒遛r(nóng)業(yè)戶口,即屬于該村村民,是進(jìn)一步認(rèn)定其具有該村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的基本條件。

但戶口地并非認(rèn)定集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的唯一條件。隨著農(nóng)村村民大量進(jìn)城,出現(xiàn)很多農(nóng)村的“空掛戶”,即只有戶口留在農(nóng)村,不在農(nóng)村生產(chǎn)生活,既不實(shí)際承包土地,也不對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織履行義務(wù)。這種情形下,單依戶口地來認(rèn)定集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格并決定向其分配征地補(bǔ)償款,無法做到實(shí)質(zhì)公平,應(yīng)結(jié)合其他條件綜合考慮。

2.以集體土地為基本生活保障是認(rèn)定集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的決定條件

以集體土地為基本生活保障,是指對(duì)于那些實(shí)際承包有土地或有資格承包但尚未取得土地的村民來講,土地是他們最基本的生活保障。不論村民是實(shí)際承包有土地或是有資格承包但尚未取得土地,其都對(duì)集體土地享有權(quán)利,集體土地被征收,其相應(yīng)的權(quán)利即被剝奪。因此,把征地補(bǔ)償款分配給以集體土地為基本生活保障的村民,也是實(shí)質(zhì)公平的體現(xiàn)。

3.履行對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織的相關(guān)義務(wù)是認(rèn)定集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的重要條件

權(quán)利和義務(wù)不可分割。村民在集體經(jīng)濟(jì)組織生產(chǎn)生活,并享有承包土地、分配征地補(bǔ)償款及其他集體福利等待遇的同時(shí),應(yīng)當(dāng)在集體經(jīng)濟(jì)組織有要求時(shí),也履行了其對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織的相關(guān)義務(wù),比如,承擔(dān)村提留,鄉(xiāng)統(tǒng)籌等費(fèi)用和農(nóng)村義務(wù)工、勞動(dòng)積累工等。在履行義務(wù)的基礎(chǔ)上享有分配征地補(bǔ)償款的權(quán)利,是公平公正的體現(xiàn)。因此,履行對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織的相關(guān)義務(wù),應(yīng)作為公平公正界定集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的重要條件。

需要注意的是,分析“外嫁女”是否履行了對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織的相關(guān)義務(wù),必須認(rèn)識(shí)到,我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在分配村民的義務(wù)時(shí),通常是以家庭為單位履行相應(yīng)的義務(wù)[5]。如交納鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)用時(shí),以戶為單位交納;分配村里勞動(dòng)義務(wù)時(shí),也是以戶為單位分配義務(wù)。因此,“外嫁女”的相關(guān)義務(wù)如果由其家庭成員代為履行了,也應(yīng)認(rèn)為“外嫁女”已經(jīng)履行了其義務(wù)。

由于立法和實(shí)踐存在的不足,導(dǎo)致“外嫁女”請(qǐng)求征地補(bǔ)償款的權(quán)益不能得到應(yīng)有的救濟(jì)和維護(hù)。筆者建議:各地法院嚴(yán)格落實(shí)司法解釋的相關(guān)規(guī)定;從政府和法院兩方面完善對(duì)村規(guī)民約的合法性審查;科學(xué)地界定集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格。這些思考有利于法院更好地解決“外嫁女”請(qǐng)求征地補(bǔ)償款糾紛,也有利于“外嫁女”合法權(quán)益的保護(hù)。

[1]對(duì)八位“出嫁女”土地補(bǔ)償費(fèi)案件的思考 [N].天津日?qǐng)?bào),2006-12-22(14).

[2]王健.外嫁女與村民權(quán)專題報(bào)道[EB/OL].民主與法制網(wǎng),2007-10-22,http://www.mzyfz.com/news/web/tbch/20071022/231506.shtml.

[3]天元區(qū)政協(xié)政法組.關(guān)于我區(qū)“出嫁女”土地補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛的調(diào)查與思考[EB/OL].(2008-11-14),http://www.zzty.gov.cn/HDJL/JYXC/2008/11/14/1702.h tm.

[4]馮燕.村規(guī)民約與相關(guān)法律規(guī)定沖突之思考——以農(nóng)村出嫁女的土地權(quán)益受侵犯為視角[J].西安文理學(xué)院學(xué)報(bào) (社會(huì)科學(xué)版),2010,13(1).

[5]劉福清.試析出嫁女村民資格的認(rèn)定及其征地補(bǔ)償費(fèi)分配的法律適用[EB/OL].彌勒縣人民法院網(wǎng)站,2010-02-25,http://www.mlfy.gov.cn/h tml/fglt/cjncmzg0225.h tml.

Legal Analysis of the Dispute of‘Married Women’Asking for Land-levying Compensation Funds

L IDong-dong

Following the acceleration of urbanization,the disputes caused by the rural Married Women asking for compensation distributed by the organization of collective economy are quite seriously.Some courts didn’t accept the disputes;the rules made by some villages are illegal,which deprive the married women’s interests.There isn’t the rule to confirm membership of the village.The problems made married women’s interests not protected effectively.

married women;disputes of land-levying compensation;legal analysis

DF459

A

1008-7966(2011)03-0058-03

2011-02-15

海南大學(xué)“211工程”建設(shè)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)資助。

李棟棟 (1987-),男,河南洛陽人,2009級(jí)民商法學(xué)專業(yè)碩士研究生。

[責(zé)任編輯:劉 慶 ]