論行政公益訴訟制度

邵 樺

(黑龍江大學(xué) 法學(xué)院,哈爾濱 150080)

論行政公益訴訟制度

邵 樺

(黑龍江大學(xué) 法學(xué)院,哈爾濱 150080)

行政公益訴訟意在解決行政相對人如何進行保護公共利益的活動,那么建立行政公益訴訟制度是關(guān)鍵。建立行政公益訴訟制度不僅是行政訴訟制度的一個完善,也是社會進步的一種體現(xiàn),更是建設(shè)有中國特色法律體系的一部分。行政公益訴訟在主體資格、舉證責(zé)任分配、聽證程序以及內(nèi)外保障方面都存在著不足,因此,應(yīng)當(dāng)以一種正確的價值觀來構(gòu)建該制度體系。

公益訴訟;聽證程序;監(jiān)督

一、所謂的“公益訴訟”

“公益訴訟”古而有之,從古羅馬時期就存在,古羅馬的市民對于維護社會公共利益的事件,可以提起與其自身無關(guān)的訴訟,該訴訟方式的延續(xù),在各國今后的發(fā)展中得到了很好的運用。所謂的公益訴訟,在我國學(xué)界上還沒有明確的定義,之所以沒有明確的定義,是因為各方持有不同的利益價值取向,利益之間的博弈導(dǎo)致很難將公共利益與個人利益之間的界限劃清,因此,在諸多法律、法規(guī)中,對“公益”概念就存在多方的分歧,以致出現(xiàn)了許多的法律解釋、司法解釋對其予以進一步的明確。基于對公益訴訟作用和價值的極力強調(diào)和推崇,國內(nèi)有學(xué)者認(rèn)為公益訴訟不僅是訴訟制度的一種創(chuàng)新,更為重要的是它完全可以成為我國政治體制改革的突破口,從而成為官治走向民治的轉(zhuǎn)折點[1]。這種觀點認(rèn)為,公益訴訟的價值選擇,應(yīng)當(dāng)以保護民意為重,這種價值取向也是真正的以人為本的價值觀。公益概念的不明確,并不影響人們對公益事件的認(rèn)識,隨著社會經(jīng)濟、人民生活日益發(fā)展,人們的道德水平和社會認(rèn)知度也相應(yīng)的提高,因此,社會上一些損害公益事件的發(fā)生,也會由社會上的人士自發(fā)地來捍衛(wèi)公共權(quán)利,這是社會的進步。如果每個人心中的大我大于小我,那么眾人之意乃公益,若小我在每個人心里占的分量超過大我,那么眾意則很難與公益之間畫等號[2]。例如在我們的生活中隨處可見的垃圾桶,柏油馬路,如果我們認(rèn)為,政府對其的安置和修建是為了我們的生活便利,為了我們出了門要扔的垃圾、為了我們出門要開的私家車,那么任何人對于垃圾桶和柏油馬路的破壞,都是對我們自己設(shè)施 (也即公共設(shè)施)的破壞,反之則相反。又如,在公共的道路上,政府并沒有在人行道上設(shè)置盲道,侵害了盲人的權(quán)利,或者未對損壞的道路進行搶修,影響人們的正常出行,那么,政府的這種行為也是對公民權(quán)利的一種侵害?？傊?對公益的理解除了法律上對該概念的規(guī)范,更重要的是我們?nèi)绾蝸砝斫庠摳拍?價值取向如何;正確的價值取向影響著我們處理事件的公平正義程度。

行政公益訴訟是公益訴訟的一種類型,我國目前還沒有行政公益訴訟相關(guān)制度的規(guī)定,但已經(jīng)有很多典型的案件發(fā)生,例如 2005年 11月 13日,中國石油集團總公司吉林石化發(fā)生爆炸事故,在處理事故過程中,約 110噸硝基苯流入松花江,致使水體受到嚴(yán)重污染。在隨后的一個多月里,下游哈爾濱等城市,甚至俄羅斯遠(yuǎn)東哈巴洛夫斯克市等地,也不同程度地受到影響。在一定時間內(nèi),部分地方停止供水、工廠停工、學(xué)校停課、餐館飯店洗浴店停業(yè),許多地方還鑿井提取地下水。恢復(fù)供水后,餐飲部分行業(yè)還受到滯后影響。根據(jù)有關(guān)網(wǎng)絡(luò)和報紙報道,為了索取補償,許多人先后進行了訴訟的嘗試:某居民個人起訴,索取停水期間支出的 15元購水費用;部分餐飲洗浴企業(yè)起訴,索取停水期間以及其后生意蕭條階段的經(jīng)濟損失;供水企業(yè)索取因停水減少的水費收入;有關(guān)地方政府試圖索取因采取應(yīng)急措施支出的費用;還有人代表松花江水體、太陽島和江中的鱘鰉魚起訴,不一而足[3]。問題的癥結(jié)在于沒有一種很好的制度對該問題予以回應(yīng)。環(huán)保局等相關(guān)部門的違法行政行為或者不作為,使得飽受環(huán)境污染的工廠附近居民,害上加害,這樣的后果更為嚴(yán)重。因此,建立規(guī)范的行政公益訴訟制度尤為必要。環(huán)境公益訴訟的出現(xiàn),不僅是我國公眾環(huán)境意識覺醒和司法進步的表現(xiàn),它的廣泛推行,對便利公眾參與國家事務(wù)的監(jiān)督和公共事務(wù)的管理,對擴大公民對環(huán)境公共事務(wù)的有效參與,促進社會公平、正義,構(gòu)建和諧社會,推進環(huán)境決策的民主化進程,提高社會的法制化水平,乃至落實以人為本,全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀,都具有十分積極的促進作用[4]。

二、為什么要建立行政公益訴訟制度

建立行政公益訴訟制度不僅是訴訟制度的一個完善,更是社會進步的一種體現(xiàn)。“為公眾利益討個公道”,已經(jīng)成為很多關(guān)于行政公益訴訟的醒目新聞標(biāo)題。但我們?yōu)槭裁匆⑿姓嬖V訟制度呢?這是一個需要全面分析的問題,制度是一個成體系化的程序,提出問題,解決問題都需要程序化,因此,行政公益訴訟制度的建立也同樣是制定行政程序法的一個助推者。

目前,隨著人們維權(quán)意識的增強,相應(yīng)的行政公益訴訟也多樣化,例如近期的“法學(xué)博士狀告國家廣電總局案”:中國政法大學(xué)法學(xué)院博士研究生董彥斌起訴華星國際影城和國家廣電總局,稱前者提供的刪節(jié)版《色戒》劇情結(jié)構(gòu)不完整,侵犯了消費者的公平交易權(quán)和知情權(quán);后者沒有建立完善的電影分級制,違反社會公共利益。他要求兩者道歉,并賠償精神損失費 5 000元。法院以證據(jù)不足不予立案;又如頤和園附近要建立一個電塔工程,建立電塔工程涉及了政府相關(guān)的建設(shè)和規(guī)劃部門,這樣的工程在一片的反對聲中進入了環(huán)保聽證程序。這個事件不僅考驗著市民維護家園的決心和城市決策者的智慧,也關(guān)系到類似于頤和園的眾多風(fēng)景名勝資源和文物的命運。我們?nèi)绾蝸響?yīng)對這種新案件的出現(xiàn)呢?放寬受案范圍,降低原告主體資格,是主要的解決方式,但是對于當(dāng)前我國未成體系化的行政公益訴訟體制來看,這樣的解決方式只能停留在理論階段。再者,如何對一個公眾性的問題進行論證,是否能與政府坐在平等的位置進行平等的論證,也是要解決的問題。再之,作為公民個人,雖然代表廣大的受益群體,但是如何來確保他有精力、財力來應(yīng)對這場非同一般的訴訟呢?這就需要有相應(yīng)的保障制度,不論對于人身還是對于財力、物力的支持,都是為了對抗強大的政府。又如,很多的行政公益訴訟案件,幾年等不到結(jié)果,只因為提起公益訴訟者收集不到相關(guān)利害證據(jù),用以證明政府對公益的侵害,因此,這樣的案件,到最后只能不疾而終。沒有一個完善舉證責(zé)任制度,只會讓人們喪失信心,浪費資源,最終只浮于表面,而不能真正地促進社會的發(fā)展。因此,有必要建立完善的行政公益訴訟體制,制度的建立是為了保證公民有程序可遵守,有力度催促政府更好地完善相應(yīng)的決策。

三、行政公益訴訟體制建立的可行性分析

提到了為什么要建立行政公益訴訟制度,我們就要對行政公益訴訟制度進行可行性的分析:

(一)為“社會”維權(quán)的主要方式

目前,法律規(guī)范大部分是為了維護個人的利益,而為“社會”維權(quán)的方式少之又少,這是應(yīng)當(dāng)引起我們注意的一個問題。為“社會”維權(quán),正是人民主權(quán)意識提高的一大體現(xiàn),之所以可以用這種方式來體現(xiàn),是因為它具有現(xiàn)實的可操作性,隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展,相應(yīng)的社會新問題也不斷的出現(xiàn),例如環(huán)境行政公益訴訟,由于我們國家起步晚,早期的城市規(guī)劃并沒有注重人與自然協(xié)調(diào)發(fā)展,因此導(dǎo)致了今天的工業(yè)廠房排出的廢氣廢水,污染城市,擾亂了人們的生活狀態(tài),這起因也是由于相關(guān)政府部門并沒有對城市規(guī)劃予以重視而導(dǎo)致今天的結(jié)果,但是隨著人民權(quán)利意識的增強,一小部分人可以代表廣大受災(zāi)群眾進行起訴,控訴政府部門的規(guī)劃和不治理行為等等。它可以成為為“社會”維權(quán)的主要方式。

(二)民主參政的重要體現(xiàn)

一些國家指責(zé)我國人權(quán),這是沒有道理的,我們國家隨著經(jīng)濟的發(fā)展,人們的權(quán)利意識在逐步增強,而且,人民參政議政能力也得到了相應(yīng)的提高。行政公益訴訟制度的建立也正是民主參政的重要體現(xiàn)。我們可以和政府一同來治理國家,人民的權(quán)利會通過正當(dāng)?shù)那纴硇惺?同時,相關(guān)部門也會定期地聽取民眾的意見,政府和人民最終的目的都是通過這種方式來治理社會出現(xiàn)的問題,協(xié)調(diào)彼此之間的利益矛盾,最終的目標(biāo)是建立和諧的社會。

(三)中國特色社會主義法律體系的一部分

行政公益訴訟制度目前沒有納入我國的法律體系,但我相信這樣一個為“社會”維權(quán)的制度,在恰當(dāng)成熟時期終究會納入我國特色的法律體系。行政公益訴訟制度的建立體現(xiàn)得尤為突出,我國不是三權(quán)分立國家,由于人口眾多,行政權(quán)力相應(yīng)地就擴大,為了更好地管理這樣一個龐大的國家,因此難免在行政工作中與民眾的行為有矛盾,因此用一種訴訟的形式來解決這樣的問題是一個良方。同樣這也是其他國家所沒有的一個中國特色制度,為的就是解決這樣一個矛盾,同時也給相關(guān)的政府部門敲個警鐘,在行政行為過程中,一定要考慮公共利益,公共利益就是廣大民眾的利益。

四、行政公益訴訟體制的建立

(一)行政公益訴訟的原告資格

原告資格的審查與訴訟的受案范圍緊密聯(lián)系,二者相互制約,受案范圍的擴大直接制約著公益訴訟人的資格范圍,對于公益訴訟體制的建立,我們首先應(yīng)當(dāng)考慮到原告的資格,什么樣的人可以提起行政公益訴訟,又或者說什么樣的組織可以代表公民提起行政公益訴訟,該資格的制定我認(rèn)為應(yīng)當(dāng)細(xì)致化。因為根據(jù)中國的法制現(xiàn)狀,我們的法官審案,幾乎都是根據(jù)法條原文發(fā)掘內(nèi)容,自由裁量權(quán)的幅度并不大,因此對于該資格的限定,應(yīng)當(dāng)細(xì)致化,讓法官審案時對于條文內(nèi)容一目了然,并不多加裁量,同理也適用于行政相對人。

這樣有利于維護法律的權(quán)威,也有利于真正地做到依法治國。

(二)舉證責(zé)任的合理分配

舉證責(zé)任的合理分擔(dān)意味著一個體制是否能夠進行良性循環(huán)。目前,我國在行政公益訴訟制度上,并沒有對舉證責(zé)任分擔(dān)進行規(guī)范化,這一點也正成為了制度的漏洞。舉證責(zé)任在行政訴訟法上一般規(guī)定“誰主張、誰舉證”,這是一般的舉證責(zé)任分配制度,但行政訴訟領(lǐng)域,由于原被告雙方的地位不平等,導(dǎo)致原告在搜集與案件相關(guān)的證據(jù)方面困難重重,問題尤為明顯的是行政法規(guī)、規(guī)章、解釋等眾多,作為一個普通的公民沒有能力搜集到一些規(guī)范,因此,這些搜集的責(zé)任理應(yīng)轉(zhuǎn)移到被告的身上,因為作為被告在作出具體行政行為的時候就使用了這些法律法規(guī),我們將這種由被告承擔(dān)舉證責(zé)任的方式,稱之為特殊舉證責(zé)任。

對舉證責(zé)任的合理分配,不僅是為了維護原告作為弱勢群體的權(quán)利,更重要的是這也提高了司法效率,使得一個維護公益的訴訟順利進行,也為以后相應(yīng)的公益訴訟案件做一個典型范例,這也是構(gòu)建制度的好處。

(三)行政公益訴訟聽證程序制度的完善

聽證程序的建立,是必要的,尤其是在行政公益訴訟案件上。在行政公益訴訟的案件雙方當(dāng)事人地位是極其不平等的,至少表象是這樣的,加之提起行政公益訴訟人的資格有限,且地位薄弱,該訴訟則凸顯了不公平。因此,聽證程序正是體現(xiàn)民意,平衡雙方利益的一把利劍,我們?nèi)绾卫煤盟?是當(dāng)務(wù)之急。

我認(rèn)為,首先聽證筆錄是關(guān)鍵,聽證程序的進行,需要一個整個程序公正的文件作為法官判案的根據(jù),因此聽證筆錄成為了一個強有力的證據(jù),在我們重實體輕程序的國家,很少會注重一個現(xiàn)場的筆錄,但往往是因為這一個文件的內(nèi)容判斷決定了案件的輸贏。筆錄相當(dāng)于一個程序,也相當(dāng)于民意,程序缺失則能表現(xiàn)出該聽證程序喪失了權(quán)威性,因此有關(guān)部門要重視聽證筆錄的重要性,以此作為該聽證程序結(jié)果的唯一證據(jù)。

(四)獎勵以及輿論導(dǎo)向制度

古而有之,人們恐訴、怕訴心情。認(rèn)為誰家惹上了官司,是不好的事情。但是“十二五”規(guī)劃的一個重要表述就是要中國走向法治社會,用法來約束人們的行為來管理人們的生活,說明,我們現(xiàn)在不僅僅是利用法律來懲治犯罪,更多的是用法律來作為一種管理規(guī)范社會生活的一種方式。因此,用法律來維護社會的利益,顯得意義尤為突出,我們要找出人們恐訴的根源,并且加強對法律維權(quán)手段的宣傳,借助媒體正確的輿論導(dǎo)向,要民眾從恐訴的心理轉(zhuǎn)變成贊成用法維權(quán)的方式,讓民眾走出家門用法律武器來維護社會的和諧。

當(dāng)然,在宣傳的初期,我們可以在該制度上,設(shè)計一些激勵機制,例如獎勵維權(quán)人員,免費提起公益訴訟 (該筆費用可以由國庫支出)等等一些方式,目的就是為了強化公民維權(quán)的意識,并把想法變成行動,用實際行動來回報社會。

(五)行政公益訴訟保障制度

行政公益訴訟的保障制度,是一個總體概念,它既包括了資金上的保障,也包括了監(jiān)督上的保障。首先,行政訴訟的主體無論是公民也好,或者是公益組織也好,我們要保證他們的資金上的充足,因為公益訴訟本意就是一個公益事件,它的提出受益群體不僅僅是公民個人,更多是為了大眾,因此,政府要給予其必要的資金支持,最終保障的是我們的社會的正常運轉(zhuǎn)。其次,公益訴訟的監(jiān)督力度不可弱化,監(jiān)督不應(yīng)只是事件發(fā)生的最后一道防線,而也應(yīng)當(dāng)成為第一道防線。政府在給相對人提供資金的同時,應(yīng)當(dāng)派專員或者組織在該訴訟的發(fā)生和進行中進行監(jiān)督,以防有損于個人或者有損于政府的事情出現(xiàn)。同時,行政公益訴訟保障還涉及訴訟費用的承擔(dān),法律規(guī)定訴訟費用由敗訴方承擔(dān),但一般情況下需由提起訴訟一方先行承受,因此,這樣就降低了一些人提起訴訟的能力,且近幾年出現(xiàn)的新型行政公益訴訟,例如環(huán)境公益訴訟等,有些環(huán)境污染指標(biāo)涉及到高科技手段來測試。因此,在訴訟費用承擔(dān)方面,國家應(yīng)當(dāng)有相關(guān)的法律予以規(guī)范,例如這些高科技檢測費用可以由國庫支出,這樣就大大地減輕了原告負(fù)擔(dān)。這方面,我們可以借鑒臺灣地區(qū)的做法。

保障制度是一個體系正常進行的生命線,時刻都有資金的提供以及有力的監(jiān)督,我們還會為該制度的良性循環(huán)而發(fā)愁嗎?因此,行政公益訴訟體制的建立我們要從頭抓起,深入到程序當(dāng)中的每一個環(huán)節(jié),做好必要的保障。

[1]顏運秋.公益訴訟理念研究 [M].北京:中國檢察出版社,2002:10.

[2]錢福臣.道德態(tài)勢與社會控制模式需求定律——我國接受西方法治思想與模式原因的新解讀[J].環(huán)球法律評論,2006,(6).

[3]別濤.中國環(huán)境公益訴訟的立法建議 [J].中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報 (社科版),2006,(6).

[4]范愉.集團訴訟問題研究 [M].北京:北京大學(xué)出版社,2005:

On Adm in istrative Public Interest Litigation System

SHAO Hua

The purpose of administration public interest litigation is how to maintain the public interest,and the key point is to establish administration public interest litigation.The establishment of administration public interest is not only an improvement,but also a manifestation about the progress of social,and even the Construction part of the legal system with Chinese characteristics.The deficiency exist in some aspects,such as the qualification of administration public litigation,the responsibility of the person who presents the evidence,hearing process and the protection system of public interest litigation.As a result,we should set up the system with correct values.

Public interest;Hearing process;Supervision

DF74

A

1008-7966(2011)03-0030-03

2011-02-27

黑龍江大學(xué)學(xué)生 2010年學(xué)術(shù)科技創(chuàng)新項目

邵樺 (1987-),女,黑龍江大慶人,2009級憲法與行政法學(xué)專業(yè)碩士研究生。

[責(zé)任編輯:李 瑩 ]