論警察法上的比例原則

王 劍

(西南政法大學(xué) 刑事偵查學(xué)院,重慶 400031)

論警察法上的比例原則

王 劍

(西南政法大學(xué) 刑事偵查學(xué)院,重慶 400031)

比例原則是控制警察執(zhí)法中裁量權(quán)行使的基本原則,它使警察執(zhí)法從形式法治走向了實(shí)質(zhì)法治。比例原則的基本含義學(xué)界基本認(rèn)識一致,比例原則在我國警察法上經(jīng)歷了三個發(fā)展階段。在警察立法、執(zhí)法、行政復(fù)議和行政訴訟等警察法律實(shí)施的各個環(huán)節(jié)對比例原則加以運(yùn)用,將對我國警察法律制度的完善和警察裁量權(quán)的規(guī)范行使大有裨益。

比例原則;警察裁量權(quán);警察法

具有行政法上“黃金原則”之稱的比例原則,雖然最初產(chǎn)生于警察法中,但今天對它的討論更多地集中在行政法學(xué)的層面上,較少在警察法的層面上進(jìn)行研究。近年來,由于警察法學(xué)基礎(chǔ)理論研究的成熟,對于警察法基本問題的研究也有了一定的發(fā)展和進(jìn)步?，F(xiàn)代警察法的一個重要發(fā)展脈絡(luò)是警察權(quán)的不斷擴(kuò)張和對警察權(quán)的控制,在謀求對警察權(quán)進(jìn)行有效控制的探索中,比例原則得到越來越高的重視。筆者擬在警察法的語境下對比例原則進(jìn)行分析,力圖說明比例原則對于保護(hù)公民的合法權(quán)益、防止警察自由裁量權(quán)的濫用、貫徹依法行政的理念以及實(shí)現(xiàn)公平正義具有的重要作用。

一、比例原則的基本含義

作為一項(xiàng)法律原則,比例原則產(chǎn)生于 19世紀(jì)德國的警察法學(xué),最早肇始于德國學(xué)者 Von Berg在 1802年出版的《德國警察法手冊》一書,在該書中他提出警察的權(quán)力只有在“必要時”才可以行使。后來,德國行政法學(xué)的鼻祖奧托·麥耶在其 1895年出版的《德國行政法》一書中提出“警察權(quán)力不可違反比例原則”,從而確定了該理論在警察執(zhí)法中的地位。目前,比例原則較多為行政法學(xué)者所論及,學(xué)界對比例原則基本含義的界定,也較為成熟并取得一致,一般以比例原則的三個子原則,即適合性 (或稱作“適當(dāng)性”或“妥當(dāng)性”)、必要性和比例性來對比例原則加以闡述。在警察法的語境下,比例原則獲得了更為具體的解釋。

第一,適合性原則。適合性原則即“警察行為對于實(shí)現(xiàn)警察執(zhí)法目的、目標(biāo)是適當(dāng)?shù)摹盵1]88。具體說來,就是要求警察機(jī)關(guān)行使警察權(quán)之手段與警察機(jī)關(guān)行使警察權(quán)欲達(dá)到之目的之間,存在一種“可連接”的關(guān)系。這種“可連接”的關(guān)系又包含了兩種情形:能夠?qū)崿F(xiàn)或有助于實(shí)現(xiàn)。能夠?qū)崿F(xiàn),是指警察手段直接達(dá)到警察目的;有助于實(shí)現(xiàn),是指警察手段間接地達(dá)到警察目的。有的學(xué)者對警察比例原則中的適合性原則賦予了更為豐富的內(nèi)容,認(rèn)為這一原則表現(xiàn)為四個方面:一是警察權(quán)的行使都必須以特定的事實(shí)狀態(tài)的存在為前提;二是警察權(quán)的行使目的只能是公共利益,不能以此謀取個人私利;三是警察權(quán)力的運(yùn)作必須以實(shí)現(xiàn)法律的明確規(guī)定為目標(biāo);四是公安機(jī)關(guān)所采取的措施必須是能夠?qū)崿F(xiàn)其所追求的目的①根據(jù)許韜在其《建構(gòu)中國的警察比例原則》的觀點(diǎn),發(fā)表于《政法學(xué)刊》2007年第 6期。。筆者認(rèn)為,這樣表述的確擴(kuò)展了比例原則在警察法上的內(nèi)涵,內(nèi)容得以擴(kuò)充,但四方面的內(nèi)容都是“警察行為必須實(shí)現(xiàn)警察目的”這一中心含義的應(yīng)有之義,只不過是從不同的層面和要求上討論適合性原則,在僅僅對適合性原則作出基本理解的時候,也許可以暫時不必考慮這么多。

第二,必要性原則。它又稱最小侵害原則,是指“警察行為應(yīng)以達(dá)到執(zhí)法目的、目標(biāo)為限,不能給相對人權(quán)益造成過度的不良影響,即警察權(quán)的行使只能限于必要的度,以盡可能使相對人權(quán)益遭受最小侵害”[1]88。就是說,在多種能夠達(dá)到警察目的的執(zhí)法手段中,選擇采取對相對人損害最小的行政手段或選擇最少不良作用者。如果警察機(jī)關(guān)對公民自由權(quán)利的干涉為實(shí)現(xiàn)警察目的必不可少,那么這種干預(yù)必須是最低限度的。假如對較輕的違法行為人使用手銬,或者對輕微違反治安管理行為人處以行政拘留,就是對必要性原則的違反。

第三,狹義的比例原則。它指的是“警察行為的實(shí)施應(yīng)衡量其目的達(dá)到的利益與侵及相對人的權(quán)益兩者孰輕孰重,只有前者重于后者,其行為才具合理性,警察行為在任何時候均不應(yīng)給予相對人權(quán)益以超過執(zhí)法目的本身價(jià)值的侵害”[1]89。這就是說,在公民遭受侵害的權(quán)利和警察機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)警察權(quán)的目的之間,在公民的個人利益損失與警察機(jī)關(guān)追求的公共利益之間,后者必須大于前者。此舉是為了避免產(chǎn)生“殺雞取卵”或“適履削足”式的后果,是在價(jià)值層面和抽象意義上的衡量,在不同的具體案例中會有不同的體現(xiàn),“例如在交通管理實(shí)踐中,針對諸如載有孕婦、病人、參加高考學(xué)生等特殊人員的車輛的違規(guī),許多地區(qū)推出先予放行,事后處理的人性化執(zhí)法,就體現(xiàn)了相稱性的要求”[2]。

上述三個子原則構(gòu)成了傳統(tǒng)比例原則的內(nèi)涵,關(guān)于比例原則的基本含義,雖然不同的學(xué)者用不同的說法,但總地來說還是大同小異。筆者認(rèn)為可以對警察法上的比例原則作出這樣的定義:警察機(jī)關(guān)為達(dá)成警察目的,要選擇適當(dāng)?shù)氖侄芜M(jìn)行,在多種手段可供選擇時,應(yīng)選擇對公民侵害最小的手段;手段與目的間要有一定的比例關(guān)系,即因采取該手段造成的侵害,不得逾越所要達(dá)成目的而獲得的利益。

二、比例原則在我國警察法上的發(fā)展歷程

我國警察法的理論經(jīng)過 60年的發(fā)展已取得了長足進(jìn)步,警察執(zhí)法理念也在發(fā)生著變化。然而,比例原則尚未具有其作為警察法上一項(xiàng)基本原則應(yīng)有的一席之地。與上述傳統(tǒng)比例原則相比,學(xué)者們或者以其他各種各樣的原則表達(dá)了比例原則的內(nèi)容①如惠生武在其所著《警察法論綱》(中國政法大學(xué)出版社,2000年 1月第 1版)中,將警察權(quán)行使的原則規(guī)定為“目的原則”、“相適應(yīng)原則”、“社會效應(yīng)原則”,從作者對三個原則的解釋來看,大致相當(dāng)于傳統(tǒng)比例原則的三個子原則。,或者冠以“比例原則”之名而只取其部分之意②如李永清主編的《警察法學(xué)》(中國民主法制出版社,2008年 6月第 1版)在論及警察權(quán)行使的原則時,共列舉了八項(xiàng)原則,從作者對其中“比例原則”的解釋來看,其實(shí)就是傳統(tǒng)比例原則中的必要性原則。。學(xué)者們似乎并不關(guān)心在警察法的層面上將比例原則確定為一項(xiàng)基本原則。有的僅在論述“警察權(quán)的行使”時將比例原則作為眾多原則的其中之一?？梢?如果以一項(xiàng)基本原則的標(biāo)準(zhǔn)來看,比例原則在我國警察法學(xué)研究中尚未引起足夠的重視,對于我國警察法上基本原則問題的研究亦然,這從目前的警察法學(xué)教材中不難發(fā)現(xiàn)。因此,目前對警察裁量權(quán)的審查控制依據(jù)不明,警察人員當(dāng)然知道執(zhí)法中應(yīng)該具有的一些諸如合法、準(zhǔn)確、及時、適度等要求,但他們對此的認(rèn)識可能不會像我們討論的比例原則一樣具有系統(tǒng)性、客觀性和易于操作等優(yōu)點(diǎn)。如果在警察法的層面上比例原則不具有一種基本原則的地位,那么警察人員即使具有類似比例原則的觀念,也會因缺乏權(quán)威和具體的標(biāo)準(zhǔn)而顯得抽象空洞,隨意性大而缺乏保障,從而影響了對警察裁量權(quán)的審查控制,放縱了警察權(quán)對公民造成侵害的可能性。

已經(jīng)有學(xué)者呼吁通過在行政程序法上確立比例原則為基本原則,來確立比例原則在警察法上基本原則的地位③根據(jù)許韜在其《建構(gòu)中國的警察比例原則》的觀點(diǎn),發(fā)表于《政法學(xué)刊》2007年第 6期。。如果比例原則作為一項(xiàng)基本原則在警察法上得以確立,那么對警察裁量權(quán)的審查控制就提供了一種較為客觀的判斷標(biāo)準(zhǔn),使其變得易于操作,大為彌補(bǔ)了缺失這一基本原則帶來的不足。其實(shí),我國現(xiàn)有的一些警察法律規(guī)范已經(jīng)具有了比例原則的因素。例如,《行政處罰法》第 4條第二款規(guī)定:“設(shè)定和實(shí)施行政處罰必須以事實(shí)為依據(jù),與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度相當(dāng)?！薄度嗣窬焓褂镁岛臀淦鳁l例》第 4條規(guī)定,“人民警察使用警械和武器,應(yīng)當(dāng)以制止違法犯罪行為,盡量減少人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失為原則?！?/p>

三、比例原則在警察法律實(shí)施中的運(yùn)用

(一)在警察立法中

現(xiàn)代民主法治國家的警察機(jī)關(guān)實(shí)施警察行為時,都必須有法律規(guī)范為依據(jù)。警察機(jī)關(guān)實(shí)施警察活動必須依法進(jìn)行,警察機(jī)關(guān)進(jìn)行行政復(fù)議也要遵循警察法律,法院對涉及警察機(jī)關(guān)的司法裁判也要依據(jù)警察法律。因此,立法機(jī)關(guān)的立法行為對警察權(quán)的行使和審查具有決定性的作用和影響?！叭绻⒎C(jī)關(guān)能夠制定出妥當(dāng)、適合人民需要的法律,無疑是人民之福。如果立法機(jī)關(guān)明確將比例原則作為一個立法原則對待,在法律條文中預(yù)先規(guī)定,使行政機(jī)關(guān)有明確的遵循依據(jù),這樣,比例原則的功能和精神更能妥切地被實(shí)現(xiàn) ”[3]。

立法者擔(dān)負(fù)的是分配社會利益的作用,比例原則的價(jià)值核心也是一種利益的考量——個人利益和公共利益。因此,立法工作所需的價(jià)值考慮與比例原則蘊(yùn)含的價(jià)值比較是屬于同一范疇,可以互相借鑒引用。法律作為調(diào)節(jié)這兩種利益的手段和工具,在警察權(quán)運(yùn)行前就需要設(shè)定一定的規(guī)則對警察權(quán)力加以控制,這便是立法的要求。

從警察執(zhí)法的特點(diǎn)來看,警察執(zhí)法具有廣發(fā)、復(fù)雜、繁瑣、多變的特點(diǎn)。要求立法機(jī)關(guān)制定面面俱到的警察法律規(guī)范是不可能的,但警察權(quán)力也具有容易擴(kuò)張性和膨脹性的特點(diǎn),容易導(dǎo)致濫用。解決這一矛盾的一個好方法就是制定原則性規(guī)范,預(yù)先對警察權(quán)加以指導(dǎo)和控制。比例原則就是一個很好的選擇。國家機(jī)關(guān)在進(jìn)行警察立法時,如果要創(chuàng)設(shè)一項(xiàng)警察權(quán)力,至少必須考慮以下因素:第一,看能否達(dá)到所追求的目的;第二,在達(dá)到目的的多種手段中,哪一種對相對人侵害最小;第三,權(quán)力的行使對個人利益和公共利益之間關(guān)系的影響。以上三項(xiàng)考慮也就是比例原則適合性、必要性、法益相稱性的要求。其目的在于督促警察立法者依法制定相關(guān)法規(guī)、規(guī)章以及其他規(guī)范性文件,選擇出既能保證警察目的的實(shí)現(xiàn),又對相關(guān)公民和其他組織的權(quán)益侵害最小的最優(yōu)立法方案。

筆者認(rèn)為,警察措施只要有實(shí)現(xiàn)立法目的的抽象可能性就不違反比例原則。對警察立法而言,只要警察立法規(guī)定的執(zhí)法措施沒有明顯不適合于所要實(shí)現(xiàn)的目的,就應(yīng)當(dāng)具有適合性。衡量警察措施是否具有適合性的關(guān)鍵在于當(dāng)時采取的措施是否可以被認(rèn)為不指向所追求的目的。即使后來表明特定措施需要其他步驟才能實(shí)現(xiàn)其全部結(jié)果,也不必然導(dǎo)致警察立法設(shè)定的措施不適合的結(jié)論。

此外,比例原則的適合性還體現(xiàn)在下位法服從上位法,下位法的觀點(diǎn)不得與上位法沖突。當(dāng)執(zhí)行程度或遵守程度未超過一定的比例時,下位規(guī)范即為合法有效的規(guī)范。此時,比例概念也成為規(guī)范審查的尺度或工具①根據(jù)姜昕博士著《比例原則研究——一個憲政的視角》(法律出版社 2008年版)第 13頁的觀點(diǎn)。。筆者贊同這種觀點(diǎn),比例原則的適合性不僅包括手段與目的的適合,也包括較低位階的法律與較高位階的法律的適合。體現(xiàn)在立法上就是立法者遵守和執(zhí)行上位法,體現(xiàn)在執(zhí)法中就是警察機(jī)關(guān)遇有法律規(guī)范相沖突的情形,也必須通過遵守和執(zhí)行較高位階的法律規(guī)范的途徑解決法律沖突。

(二)在警察執(zhí)法中

由于對警察權(quán)的控制預(yù)先在警察法律的制定中做了規(guī)定,因此警察執(zhí)法的內(nèi)容很大一部分是確定幅度的問題。警察執(zhí)法時,一般是在已經(jīng)指示的多種手段中 (這些手段已經(jīng)在立法中預(yù)先規(guī)定)作出選擇,現(xiàn)針對一個案件,為達(dá)到 A目的,c、d手段均不具有適當(dāng)性,則行政裁量限縮至 a、b手段,且對于實(shí)現(xiàn)目的來說,具有相同有效性。此時,依據(jù)最小侵害要素來考慮,若 a手段達(dá)成目的時對公民權(quán)益限制、社會公益損害最小,行政機(jī)關(guān)只能選擇 a手段,選擇b手段,就違反必要性原則②根據(jù)姜昕博士著《比例原則研究——一個憲政的視角》(法律出版社 2008年版)第 34頁的觀點(diǎn)。。

有學(xué)者舉過這樣一個例子,清晨 5點(diǎn),警察在路上攔住兩輛闖紅燈的車詢問。其中一輛是豪華小轎車,坐著一位董事長,闖紅燈的理由是去郊外打高爾夫球;另一輛是機(jī)動三輪,駕駛者是一對老年夫婦,他們急著到郊區(qū)批發(fā)蔬菜,闖紅燈的理由是趕著回市中心販賣,以維持生計(jì)[4]。警察如何處理呢?筆者認(rèn)為,依據(jù)比例原則,為達(dá)到維護(hù)交通秩序這一目的,有多種處罰手段可供選擇。對董事長處以警告,不足以使其重視并遵守交通規(guī)則,這種手段不能達(dá)成行政目的,不具有適合性;而處以 200元罰款,則足以使其變得重視并遵守交通規(guī)則,有助于實(shí)現(xiàn)行政目的,符合適合性,并且在達(dá)到行政目的的前提下,已經(jīng)是最小損害了,董事長個人損失與交通安全兩種利益并未失衡。再看對老年夫婦的處罰,如果處以 200元罰款,是可以達(dá)成行政目的,但并非最小侵害的手段,并且會影響他們的基本生活,交通秩序和基本生存兩個利益之間明顯失衡,這樣做違反了比例原則;而對老年夫婦處以警告處分,不僅能夠達(dá)到行政目的,也是給這對夫婦產(chǎn)生最小侵害的手段,處罰的后果與公共利益并未失衡。由此可見,比例原則能有效制約行政主體的行政處罰行為,促使其采取適當(dāng)?shù)奶幜P方法或手段,使行政相對人所受損害降到最低限度,協(xié)調(diào)個人利益與公共利益,實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)上的公平正義。

我國公權(quán)力行使的傳統(tǒng)是強(qiáng)調(diào)國家利益的至上性,注重執(zhí)法效率的提高,對相對人權(quán)益的保護(hù)力度不夠。就我國的歷史傳統(tǒng)而言,延續(xù)數(shù)千年的傳統(tǒng)文化對國家權(quán)力崇拜,對個人權(quán)利漠視,這種本土淵源的思想引發(fā)了公法實(shí)踐中公共利益至上論的基調(diào),極大地壓抑了私人利益的生長。在實(shí)際生活中,警察裁量權(quán)恣意行使的現(xiàn)象較為突出,侵害公民基本權(quán)益的現(xiàn)象也時有發(fā)生。如何對警察自由裁量權(quán)的行使進(jìn)行有效制約已經(jīng)是一個亟待解決的難題。因此,引進(jìn)比例原則作為我國警察法上調(diào)控警察自由裁量權(quán)的一項(xiàng)基本原則是十分必要的。

在警察執(zhí)法中適用比例原則時,適合性是前提,只有能夠達(dá)到目的的手段才應(yīng)該被采取。第二步是選擇產(chǎn)生最小侵害的手段,但最小的限度也必須能夠達(dá)到行政目的。如對嚴(yán)重違反交通規(guī)則的駕駛員采取吊銷駕駛執(zhí)照的處罰,而不采取罰款等對駕駛員帶來較小侵害的處罰手段,是因?yàn)獒槍σ粋€已經(jīng)證明不適合擁有駕駛執(zhí)照的人,采取罰款等較輕的處罰手段并不能保護(hù)人民免受不合格的駕駛員駕駛車輛所帶來的危險(xiǎn),這種危險(xiǎn)只有通過吊銷駕駛執(zhí)照的方式才能被消除。法益相稱性是最后的保障,警察機(jī)關(guān)作出的警察行為即使?jié)M足了適合性和必要性的條件,卻導(dǎo)致相對人利益和公共利益明顯失衡,那么這種行為也是不應(yīng)作出的。一項(xiàng)措施,盡管是合適和必要的,但如果它對自由的限制超越了目的應(yīng)該限制的程度,這就違反了狹義比例原則。比例原則要求行政機(jī)關(guān)不得任其所欲地行使自由裁量權(quán),行政機(jī)關(guān)有義務(wù)在社會利益和個人利益之間作出平衡③根據(jù)李燕著《論比例原則》之觀點(diǎn),載于《行政法學(xué)研究》2001年第 2期。。例如,對許可申請的審查期限,基于公共利益的考慮,警察機(jī)關(guān)必須嚴(yán)格審查許可申請,這便會花費(fèi)較多時間;但基于行政效率與申請人的利益之考慮,警察機(jī)關(guān)應(yīng)盡快作出審查決定。此時,行政機(jī)關(guān)可以根據(jù)狹義比例原則的要求,對兩種利益作出平衡,對不同種類的申請適用不同的審查期限,并杜絕無故延長審查期限,從而更好地執(zhí)法?！安昧繖?quán)的范圍越大,比例原則的重要性就越大;法律對行政行為規(guī)定得越精確,比例原則的重要性就越小?！盵3]188

(三)在警察行政復(fù)議中

根據(jù)《中華人民共和國行政復(fù)議法》和公安部頒發(fā)的《關(guān)于公安機(jī)關(guān)貫徹實(shí)施〈中華人民共和國行政復(fù)議法〉若干問題的意見》的規(guī)定,警察行政復(fù)議,指的是:公民、法人或其他組織認(rèn)為警察機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益,依法向上一級警察機(jī)關(guān)提出申訴,由上一級警察機(jī)關(guān)對具體警察行政行為進(jìn)行復(fù)查并作出裁決的活動。按比例原則引入警察行政復(fù)議制度中,有助于復(fù)議機(jī)關(guān)公正、合理地作出裁決,從而維護(hù)和監(jiān)督警察機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán),防止和糾正違法或者不當(dāng)?shù)木唧w警察行政行為,保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益,實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)意義上的公平正義。

按我國現(xiàn)行行政復(fù)議制度的設(shè)計(jì),警察機(jī)關(guān)既審查具體行政行為的合法性,又審查合理性。根據(jù)《中華人民共和國行政復(fù)議法》第 28條的規(guī)定,復(fù)議機(jī)關(guān)對明顯不當(dāng)?shù)木唧w行政行為有權(quán)決定撤銷、變更或者確認(rèn)該具體行政行為違法。但是,什么是“明顯不當(dāng)”立法中并沒有作進(jìn)一步的規(guī)定。這樣就使得這條規(guī)定不易執(zhí)行,不能對警察權(quán)進(jìn)行合理有效的審查。傳統(tǒng)上的做法是依合理性原則進(jìn)行審查,但合理性原則主觀性、抽象性、不確定性的缺陷使得它不能擔(dān)此重任。要解決這個問題,比例原則就是一個很好的方法。比例原則能通過“量化”的、較客觀、易操作的規(guī)定,提供一個相對客觀的判斷標(biāo)準(zhǔn),在客觀合理的范圍內(nèi)確定何為“明顯不當(dāng)”。

(四)在警察行政訴訟中

如果法律只停留在制定和執(zhí)行的層面上,從權(quán)利運(yùn)作的機(jī)制看,是少了一環(huán),缺少司法審查的監(jiān)督和檢查,往往也容易產(chǎn)生權(quán)力濫用。司法審查起著最后一道保護(hù)屏障的功能。我國目前的警察行政訴訟制度只對具體行政行為的合法性進(jìn)行審查,一般不審查合理性。這是出于避免司法權(quán)干預(yù)行政權(quán)的考慮。但法律又有規(guī)定,對于行政處罰顯失公正的,人民法院有權(quán)判決變更。這里的顯失公正,目前學(xué)界大都是認(rèn)為行政處罰畸輕畸重。筆者認(rèn)為,在判斷行政處罰是否顯失公正時,法官可運(yùn)用比例原則這一標(biāo)準(zhǔn),通過比例原則提供的相對客觀合理的判斷標(biāo)準(zhǔn),對警察裁量權(quán)進(jìn)行司法審查,保障警察權(quán)不被濫用。但這里也要看到比例原則在司法適用中帶來的負(fù)面影響:“由于比例原則是一個一般性的衡量原則,涉及利益衡量與價(jià)值判斷,司法機(jī)關(guān)運(yùn)用比例原則來檢驗(yàn)國家行為是否遵守比例原則時,也常常要進(jìn)行主觀衡量。這時,未免會有以己之主觀凌駕于他之主觀之嫌。”[3]199己之主觀是指法官對比例原則在個案中的理解和運(yùn)用,他之主觀是指立法者運(yùn)用比例原則將相關(guān)利益的各方置于一種平衡狀態(tài),和執(zhí)法時警察機(jī)關(guān)運(yùn)用比例原則對行政裁量權(quán)的行使。法官對警察權(quán)進(jìn)行司法審查,要盡量避免司法權(quán)凌駕于立法權(quán)和行政權(quán)之上。對于解決這個難題,有的學(xué)者提出了“司法審查之情景化”的辦法,意即法官要結(jié)合警察執(zhí)法行為時的事實(shí)和環(huán)境對具體執(zhí)法行為進(jìn)行審查,以避免事后的主觀認(rèn)識而采取一種中立的立場①根據(jù)姜昕博士著《比例原則研究——一個憲政的視角》(法律出版社 2008年版)第 13頁的觀點(diǎn)。。

為了協(xié)調(diào)司法權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系,不致產(chǎn)生司法權(quán)干涉警察行政權(quán),必須確立一個司法審查的限度。“既能夠保證比例原則所應(yīng)有的良性作用,又不至于使司法機(jī)關(guān)擁有無上的權(quán)力?！苯坎┦空J(rèn)為,這個限度就是在尊重立法及行政權(quán)限和自由的前提下,以是否顯著違反作為標(biāo)準(zhǔn)。也就是說,法官在審查過程中,認(rèn)定所謂“不合理”、“不合比例”,其精確的含義應(yīng)是并非在當(dāng)法官發(fā)現(xiàn)行政決定不合理或有錯誤時,即可干預(yù),而是必須考慮不合理的程度是否已經(jīng)達(dá)到荒謬的地步,以至于任何一個有理性的人都不會持同樣的觀點(diǎn)。此種不合理的程度不僅非屬輕微,而且必須是非常極其以及十分特別不合理,即并非利益與損害間不成比例就認(rèn)為其違反該原則,而必須顯著失去均衡方可以進(jìn)行干預(yù)②根據(jù)姜昕博士著《比例原則研究——一個憲政的視角》(法律出版社 2008年版)第 34頁的觀點(diǎn)。。比如說,警察機(jī)關(guān)采取的行為即使不是最小侵害手段,只要損害差別不大,法院就不能認(rèn)為其違法了比例原則。這是為了保證警察執(zhí)法的效率,從而提高整體意義上的社會利益,也就保障了每個公民的個人利益。試想,如果對這種輕微違反比例原則的警察行政行為統(tǒng)統(tǒng)加以撤銷或變更,對于社會公眾的實(shí)際益處并不大,相反會造成警察執(zhí)法的效率低下,不符合我們對公共利益的定義。

四、小結(jié)

現(xiàn)代民主法治國家正在經(jīng)歷著一個由形式法治到實(shí)質(zhì)法治的飛躍時期,對警察權(quán)的指導(dǎo)和控制,已從要求警察權(quán)的行使符合法律的形式要求到符合法律的內(nèi)在精神。比例原則的意義就在于它起到了實(shí)質(zhì)意義法治原則的作用。它從法治國和基本權(quán)利的基本要求或?qū)嵸|(zhì)精神出發(fā),從實(shí)質(zhì)性規(guī)則特有的伸縮性和廣泛的實(shí)用性,解決法治原則應(yīng)用中的大量實(shí)際問題,使成文法制度難以避免的法律漏洞得到彌補(bǔ),缺陷得到克服,使法治原則更有普遍意義,能夠在社會生活中得到更深刻廣泛的應(yīng)用③根據(jù)李燕著《論比例原則》之觀點(diǎn),載于《行政法學(xué)研究》2001年第 2期。。我國的警察法制建設(shè)起步較晚,對比例原則的研究才剛剛開始,對此進(jìn)行更加深入的分析研究,對于我國警察法律制度的完善和警察法理論的豐富發(fā)展,無疑將會起到積極的作用。

[1]高文英,姚偉章 .警察法學(xué)教程 [M].北京:中國人民公安大學(xué)出版社,2005:88.

[2]許韜.建構(gòu)中國的警察比例原則[J].政法學(xué)刊,2007,(6).

[3]姜昕.比例原則研究——一個憲政的視角 [M].北京:法律出版社,2008:197.

[4]徐丹.比例原則在我國行政法上的引入與應(yīng)用[J].行政與法,2006,(8).

On the Principle of Proportionality in the Police Law

WANG Jian

The principle of proportionality,as a basic principle that control the discretionary right of police law enforcement,makes the formal constitutionality step into the substance constitutionality.Academic circles has reached an agreement on the basic meaning of proportionality principle,which has experienced three stages in the development of Chinese police law.It will be helpful for the perfection of police law and nor malization of policing discretionary right to use proportionality principle in the policing legislation,law enforcement,administrative reconsideration and administrative litigation.

proportionality principle;police discretionary right;the police law

DF31

A

1008-7966(2011)03-0019-04

2011-03-12

王劍 (1986-),男,云南玉溪峨山人,2009級警察科學(xué)專業(yè)碩士研究生。

[責(zé)任編輯:李 瑩 ]