農(nóng)村社區(qū)警務(wù)機(jī)制改革與傳統(tǒng)社會(huì)控制資源的融合——以西峽縣公安局農(nóng)村警務(wù)室建設(shè)為視角

封志曄

(河南警察學(xué)院，河南鄭州450046)

農(nóng)村社區(qū)警務(wù)機(jī)制改革與傳統(tǒng)社會(huì)控制資源的融合
——以西峽縣公安局農(nóng)村警務(wù)室建設(shè)為視角

封志曄

(河南警察學(xué)院，河南鄭州450046)

中國(guó)古代農(nóng)村地區(qū)的社會(huì)控制模式主要是鄉(xiāng)里制度和保甲制度，這種制度的特點(diǎn)就是“國(guó)權(quán)不下縣”，農(nóng)村居民實(shí)行“官督紳辦”的自我管理。新中國(guó)建立以后隨著國(guó)家政治形勢(shì)的發(fā)展，社會(huì)控制模式走了一條“國(guó)退民進(jìn)”的道路。西峽縣公安局農(nóng)村警務(wù)室建設(shè)的特點(diǎn)在于“有增長(zhǎng)改革”和“大學(xué)生村官進(jìn)入警務(wù)室”，較好地完成了國(guó)家強(qiáng)制力和村民自治之間的融合與對(duì)接，具有一定的積極意義和社會(huì)推廣價(jià)值。

警務(wù)機(jī)制改革;農(nóng)村警務(wù)室;保甲制度;大學(xué)生村官

河南是一個(gè)農(nóng)業(yè)大省，農(nóng)村社區(qū)警務(wù)機(jī)制改革工作中最大的難題，就是農(nóng)村警務(wù)室建設(shè)問題。如何在河南省廣闊、偏僻、貧窮的農(nóng)村地區(qū)做專做實(shí)警務(wù)室，是一個(gè)非常艱巨的任務(wù);如何協(xié)調(diào)國(guó)家強(qiáng)制力與農(nóng)村地區(qū)村民自治的關(guān)系，更是一個(gè)敏感、微妙的政治難題。上述問題是否能夠妥善解決，是決定河南省農(nóng)村社區(qū)警務(wù)機(jī)制改革成敗的一個(gè)關(guān)鍵因素。

河南農(nóng)村社區(qū)的警務(wù)機(jī)制改革以農(nóng)村警務(wù)室建設(shè)為標(biāo)志性主題，以國(guó)家強(qiáng)制力為內(nèi)容的警察力量進(jìn)入農(nóng)村社區(qū)必然與傳統(tǒng)的農(nóng)村自治性社會(huì)控制模式產(chǎn)生交際和抵觸;回顧中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)控制模式的內(nèi)涵與變遷，尋求警務(wù)室建設(shè)與傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)控制體系的磨合與交融，重建新形勢(shì)下合理可行的農(nóng)村社會(huì)控制體系，是警務(wù)機(jī)制改革的重要課題，也是建立和諧、穩(wěn)定、發(fā)展的社會(huì)主義新農(nóng)村的必由之路。

在這一問題上，西峽縣公安局農(nóng)村警務(wù)室建設(shè)的探索和實(shí)踐，對(duì)解決上述難題有著積極的啟示意義。

一、中國(guó)古代農(nóng)村社區(qū)社會(huì)控制體系的回顧與剖析

回顧歷史，中國(guó)古代歷朝歷代統(tǒng)治者對(duì)于治理鄉(xiāng)村都十分重視。中華民族崇尚大一統(tǒng)，自古即有“普天之下，莫非王土;率土之濱，莫非王臣”的傳統(tǒng)觀念，中央集權(quán)的封建皇權(quán)專制體制在中國(guó)延續(xù)數(shù)千年，與之相適應(yīng)的是以鄉(xiāng)里制度和保甲制度為主要類型的鄉(xiāng)村治理制度。鄉(xiāng)里制度萌生于傳說中的黃帝時(shí)期，濫觴于井田制，至清末依然實(shí)行之。保甲制度自宋代王安石變法后斷斷續(xù)續(xù)實(shí)行，直至新中國(guó)成立前的國(guó)民黨統(tǒng)治時(shí)期才結(jié)束?；仡櫤头治鲋袊?guó)古代鄉(xiāng)村治理模式的演進(jìn)歷史和特點(diǎn)，對(duì)于當(dāng)前警務(wù)機(jī)制改革和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)具有一定的參考價(jià)值。

鄉(xiāng)里制度:自商周至隋唐

中國(guó)古代鄉(xiāng)村治理的典型形態(tài)是鄉(xiāng)里制度，鄉(xiāng)官制是鄉(xiāng)里制度早期的具體形態(tài)與模式，這一時(shí)期自夏商周到春秋戰(zhàn)國(guó)直至隋朝建立。

夏商周時(shí)，出現(xiàn)了鄉(xiāng)里制度的萌芽。商周二代已出現(xiàn)“里正”、“族尹”等官名，《周禮》一書詳盡記載了當(dāng)時(shí)劃分細(xì)密、職官詳細(xì)的鄉(xiāng)里區(qū)劃。據(jù)《周禮》記載，國(guó)中“五家為比，使之相保;五比為閭，使之相愛;四閭為族，使之相葬;五族為黨，使之相救;五黨為州，使之相赒;五州為鄉(xiāng)，使之相賓”，野中“五家為鄰，五鄰為里，四里為酂，五酂為鄙，五鄙為縣，五縣為遂。分別設(shè)置比長(zhǎng)、閭胥、族師、黨正、州長(zhǎng)、鄉(xiāng)大夫等職?！碑?dāng)時(shí)，鄉(xiāng)、黨、鄰、里是四種最基本的組織形式［1］。

春秋時(shí)期，鄉(xiāng)里制度繼續(xù)保留下來，并且出現(xiàn)了新的聚落形式——邑，鄉(xiāng)、黨、鄰、里也開始各有專名，如《論語》中的“互鄉(xiāng)”、“達(dá)巷黨”等。秦漢時(shí)期實(shí)行郡縣制，朝廷命官至郡縣而止，其鄉(xiāng)里制度則逐步成熟。秦統(tǒng)一六國(guó)后，將全國(guó)劃分為36個(gè)郡，郡下設(shè)縣，縣下置鄉(xiāng)、亭、里作為基層組織，從而簡(jiǎn)化了先秦時(shí)期軌、伍、里、連、鄉(xiāng)等多級(jí)治理結(jié)構(gòu)。西漢在地方治理方面基本沿襲前制，但其鄉(xiāng)里組織在結(jié)構(gòu)與功能方面更趨細(xì)致，更趨嚴(yán)密完善。西漢在全國(guó)范圍內(nèi)建立了鄉(xiāng)、亭、里三級(jí)組織，并以十里為一亭，十亭為一鄉(xiāng)。有學(xué)者考證研究后認(rèn)為:“西漢平帝時(shí)全國(guó)有縣道邑國(guó)1587，鄉(xiāng)6620，平均每縣四鄉(xiāng)有余;東漢有縣道邑國(guó)1180，永興元年(153年)有鄉(xiāng)3651，平均每縣三鄉(xiāng)有余?！保?］《漢書·百官公卿表上》說:“大率十里一亭，亭有長(zhǎng);十亭一鄉(xiāng)，鄉(xiāng)有三老、有秩、嗇夫、游徼?！眱蓾h在里以下又設(shè)什伍組織，使之與里一起成為最基層的組織。里有里魁，掌一百戶，什和伍各設(shè)什長(zhǎng)、伍長(zhǎng)，并分別主十家、五家，各司其職。這種分工，與現(xiàn)行的村民自治組織內(nèi)部分工有一定相似之處。

魏晉和南北朝主要是沿襲漢制，實(shí)行鄉(xiāng)、亭、里制，總體上來看，這一時(shí)期的鄉(xiāng)村治理制度，同一組織形式大小不一，并歷代因循，隨勢(shì)而變，但大體上不離“官有秩，各有掌，重教化”的功能模式。

(二)保甲制度:自隋唐至明清

隋朝建立伊始，其鄉(xiāng)村治理制度是族、閭、保三級(jí)制?！端鍟な池浿尽份d:“頒新令，制人五家為保，保有長(zhǎng)。保五為閭，閭四為族，皆有正。畿外置里正，比閭正，黨長(zhǎng)比族正，以相檢察焉。”唐代實(shí)行的是鄉(xiāng)、里、村三級(jí)制。以里正為主、村正為其輔貳是唐前期縣以下鄉(xiāng)村基層行政管理體制的主要特征［3］。

保甲制度真正的創(chuàng)始人，是宋朝的王安石。

“保”和“甲”二字，在先秦文獻(xiàn)中多次出現(xiàn)。“?！弊挚勺鳌鞍病弊?、“守”字解，有保障、保護(hù)、保衛(wèi)、保守等聯(lián)動(dòng)用法;“甲”字有甲馬、甲兵、甲胄、甲士、甲第、甲舍等聯(lián)動(dòng)用法，甲馬、甲兵、甲胄、甲士都是自衛(wèi)工具，甲第、甲舍是門戶的次第?！氨！?、“甲”二字合并解釋，就是編聯(lián)甲第、組織兵甲，以保護(hù)甲第之意。簡(jiǎn)單的解釋，就是以甲第保護(hù)甲第，即自己保護(hù)自己的意思，可以歸納為自衛(wèi)二字［4］。因此，保甲最初的含義就是指基層民眾的自我防范和管理。

王安石創(chuàng)建保甲，始于宋神宗熙寧三年(公元1070年)，隨后幾年又陸續(xù)有調(diào)整。其主要內(nèi)容有:(1)結(jié)保。相鄰的居民每10家結(jié)為1小保，設(shè)1保長(zhǎng);每5小保結(jié)為1大保，設(shè)1大保長(zhǎng);每10大保設(shè)1都保，設(shè)都保正、都保副各1人;保長(zhǎng)、大保長(zhǎng)、都保正、都保副都要選有行止、心力、材勇、富裕的主戶擔(dān)任。(2)抽取保丁。戶不分主客，家有2名年滿15歲以上的成年男丁，抽1人編入保甲為保丁。(3)自行裝備兵器。除朝廷法令禁止收藏的兵器外，保丁可根據(jù)自己的需要自己裝備，以便習(xí)武、制止犯罪。(4)輪差巡警。每夜由大保長(zhǎng)輪流安排5名保丁在本大保巡邏;遇有盜賊，擊鼓報(bào)警，大保長(zhǎng)及大保內(nèi)居民需協(xié)助;抓獲盜賊，按標(biāo)準(zhǔn)賞賜。(5)伍保連坐。同保內(nèi)有犯強(qiáng)盜、殺人、放火、強(qiáng)奸、略人、傳習(xí)妖教、造畜蠱毒等罪的，知而不告，按伍保法連坐;鄰居留宿三人以上強(qiáng)盜三日的，即使不知情，也要以“失覺罪”查處;若保內(nèi)有外來行止不明之人，須覺察收捕送官［5］。

保甲制度作為鄉(xiāng)村的基層組織，其職責(zé)主要是維持基層治安，其特點(diǎn)就是全民參與維持社會(huì)治安，取得了較好的社會(huì)控制效果，自宋朝開始至明清乃至于民國(guó)時(shí)期沿用不輟。

(三)結(jié)論

縱觀中國(guó)古代農(nóng)村社會(huì)控制體系的發(fā)展和變遷，我們可以得出一個(gè)結(jié)論:皇權(quán)作為國(guó)家控制力基本上停留在郡縣一級(jí)，鄉(xiāng)村主要是依靠村民自治，以鄉(xiāng)里或保甲作為維持社會(huì)秩序的主要手段，形成了西方政治學(xué)名之為“國(guó)家——社會(huì)”二元對(duì)立的社會(huì)控制模式。中國(guó)人民大學(xué)溫鐵軍教授把這種模式概括為五個(gè)字“國(guó)權(quán)不下縣”，清華大學(xué)秦暉教授把這種模式形容為:“國(guó)權(quán)不下縣，縣下為宗族，宗族皆自治，自治靠倫理，倫理造鄉(xiāng)紳?！保?］

保甲制度和鄉(xiāng)里制度是古人在其時(shí)的歷史條件下的必然選擇，具有歷史合理性。中國(guó)自古以來國(guó)土遼闊，鄉(xiāng)村人口分散，限于當(dāng)時(shí)的歷史條件，官府不可能在所有的基層廣設(shè)官吏，維護(hù)秩序，只能通過居民編籍組織或社會(huì)組織來強(qiáng)制民眾承擔(dān)治安義務(wù)。同時(shí)，社會(huì)治安需要全社會(huì)的集體參與，保甲制度實(shí)際上就是動(dòng)員基層民眾、利用民間社會(huì)控制資源參與社會(huì)治安管理，無論其社會(huì)效果如何，都應(yīng)該成為我們今天警務(wù)機(jī)制改革的有益借鑒。

二、新中國(guó)農(nóng)村地區(qū)社會(huì)控制體系的歷史與現(xiàn)狀

新中國(guó)成立以來，我國(guó)對(duì)于農(nóng)村地區(qū)社會(huì)控制體系大致可以分為三個(gè)階段:

第一階段是1949年中華人民共和國(guó)建立至1958年人民公社成立，是新中國(guó)基層政權(quán)的初創(chuàng)階段。

1950年12月，政務(wù)院頒布了《鄉(xiāng)(行政村)人民代表會(huì)議組織通則》，確認(rèn)行政村與鄉(xiāng)為一級(jí)地方政權(quán)機(jī)關(guān)。1954年9月，第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過了《中華人民共和國(guó)憲法》，規(guī)定縣以下農(nóng)村基層行政區(qū)劃為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)和鎮(zhèn)，撤銷了行政村建制，從而確定了我國(guó)鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)是農(nóng)村基層行政區(qū)劃、鄉(xiāng)政權(quán)是農(nóng)村基層政權(quán)?！吨腥A人民共和國(guó)各級(jí)人民委員會(huì)組織法》對(duì)鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)等基層政權(quán)管理農(nóng)村文化、教育、衛(wèi)生、優(yōu)撫和救濟(jì)工作，保護(hù)公共財(cái)產(chǎn)、維護(hù)公共秩序、保障公民權(quán)利和少數(shù)民族的平等權(quán)利等社會(huì)管理職能也作出了明確規(guī)定。國(guó)家通過法律法規(guī)對(duì)基層政權(quán)的結(jié)構(gòu)和職能所作出的制度安排，對(duì)于維護(hù)廣大農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，鞏固新生的人民政權(quán)，對(duì)于完成土地改革，推動(dòng)合作化運(yùn)動(dòng)，對(duì)于恢復(fù)和發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)文化都起了重要的作用。

第二階段是1958年到20世紀(jì)70年代末，是為人民公社體制下的“政社合一”農(nóng)村社會(huì)管理階段。

1958年下半年，全國(guó)實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村人民公社化，鄉(xiāng)建制被“政社合一”的人民公社取而代之，公社管理委員會(huì)取代了鄉(xiāng)政權(quán)。人民公社作為農(nóng)村基層行政建制，存在了將近25年之久。這種管理體制使國(guó)家高度整合，把國(guó)家對(duì)農(nóng)村社會(huì)和農(nóng)民個(gè)人的控制效力推到了頂點(diǎn)。但是，人民公社結(jié)構(gòu)上的缺陷和功能上的障礙嚴(yán)重地束縛了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，阻礙了農(nóng)村的社會(huì)進(jìn)步和生產(chǎn)力的發(fā)展。

第三階段是20世紀(jì)80年代初家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)施以來至今，是為“鄉(xiāng)政村治”的農(nóng)村社會(huì)管理階段。

1983年10月12日中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于實(shí)行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》，撤銷25年的鄉(xiāng)建制得以恢復(fù)，使農(nóng)村行政建制進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展時(shí)期，曾經(jīng)實(shí)行20多年以超強(qiáng)控制為特征的人民公社體制被有一定自治性質(zhì)的“鄉(xiāng)政村治”管理體制所取代，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村社會(huì)管理體制的又一次轉(zhuǎn)換;國(guó)家行政權(quán)力從基層農(nóng)村社會(huì)全面撤出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為國(guó)家在農(nóng)村的基層政府，村民委員會(huì)作為基層群眾自治組織，實(shí)行村民自我管理、自我教育和自我服務(wù)。

綜上所述，新中國(guó)成立后的農(nóng)村管理模式走了一條從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式的變遷之路，基本上與國(guó)家政治形勢(shì)的變化一致，最后的發(fā)展方向是“國(guó)退民進(jìn)”，村民自治成為社會(huì)主義民主法制建設(shè)的社會(huì)基礎(chǔ)。歷史仿佛是在新的基礎(chǔ)上出現(xiàn)了回歸，村民自治就是在新時(shí)代的鄉(xiāng)里制度和保甲制度。

三、農(nóng)村警務(wù)機(jī)制改革與村民自治的關(guān)系設(shè)計(jì)

在本次河南警務(wù)機(jī)制改革中，農(nóng)村地區(qū)警務(wù)室建設(shè)是一個(gè)難點(diǎn)，也是一個(gè)重點(diǎn)，如何解決這些難題關(guān)系到整個(gè)農(nóng)村地區(qū)警務(wù)機(jī)制改革的成敗。

(一)農(nóng)村警務(wù)室建設(shè)面臨的難題

做專做實(shí)農(nóng)村地區(qū)的警務(wù)室，目前存在個(gè)體心理、經(jīng)濟(jì)生活、政治協(xié)調(diào)三方面的難題。

1．民警個(gè)人心理價(jià)值趨向的難題

必要的社會(huì)流動(dòng)是一個(gè)社會(huì)賴以存在和發(fā)展的源動(dòng)力。對(duì)于個(gè)人心理價(jià)值趨向來說，向社會(huì)高階層流動(dòng)是必然的選擇，也正是這種選擇推動(dòng)了人類社會(huì)的不斷進(jìn)步。在中國(guó)歷史上，幾千年以來的農(nóng)村人口無不以跳出農(nóng)門、擔(dān)任國(guó)家官吏為榮;在目前，農(nóng)村的農(nóng)民能夠進(jìn)入城市，擔(dān)任公務(wù)員同樣是光宗耀祖的成功標(biāo)志。毋庸諱言，農(nóng)村、農(nóng)民、農(nóng)業(yè)是我國(guó)社會(huì)各階層的最底層，社會(huì)個(gè)體基本上以離開“三農(nóng)”為向上進(jìn)步、以回到“三農(nóng)”為向下退步。新中國(guó)歷史上，凡是利用政府強(qiáng)制力實(shí)現(xiàn)的回歸農(nóng)村運(yùn)動(dòng)，由于和這種心理價(jià)值趨向相悖，無不以失敗告終，文化大革命時(shí)期的知識(shí)青年上山下鄉(xiāng)運(yùn)動(dòng)就是一個(gè)典型的事例。

從人類社會(huì)發(fā)展的角度來看，伴隨工業(yè)化發(fā)展的是人類居住方式的城市化，大量農(nóng)村人口離開農(nóng)村進(jìn)入城市，也是人類社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的標(biāo)志，更是衡量一個(gè)國(guó)家現(xiàn)代化水平的重要指標(biāo)。2010年上海世博會(huì)的宣言就是“城市讓生活更美好”。

而本次警務(wù)機(jī)制改革中，基層公安機(jī)關(guān)對(duì)于“做專做實(shí)警務(wù)室”的理解，普遍是在農(nóng)村行政村層面設(shè)立警務(wù)室，并采用各種手段實(shí)現(xiàn)民警常駐警務(wù)室。這種理解和做法驅(qū)使民警離開城市進(jìn)入農(nóng)村生活，與民警心理價(jià)值趨向相背離，恐怕難以實(shí)現(xiàn)預(yù)期中的效果。

2．民警個(gè)人在經(jīng)濟(jì)生活上的難題

我省農(nóng)村地區(qū)基本上仍然是一種自給自足的自然經(jīng)濟(jì)，社會(huì)服務(wù)業(yè)不發(fā)達(dá)，民警在警務(wù)室駐勤會(huì)面臨許多經(jīng)濟(jì)生活方面的困難，比如吃飯、購物、孩子上學(xué)、配偶上班、贍養(yǎng)老人、文化娛樂等問題。這種局面在短期內(nèi)沒有根本解決的可能性。

2008年，本人參加“我省公安機(jī)關(guān)執(zhí)法隊(duì)伍及執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)”調(diào)研工作，對(duì)我省農(nóng)村地區(qū)公安機(jī)關(guān)的警務(wù)室進(jìn)行了調(diào)查，在信陽、三門峽、商丘等地走訪了十幾個(gè)農(nóng)村派出所的警務(wù)室，發(fā)現(xiàn)基本上是空架子，沒有實(shí)現(xiàn)民警駐勤。其實(shí)這種情況是正常的，因?yàn)樵谀切┢ж毟F的農(nóng)村地區(qū)，民警缺乏基本的生活條件。

3．警務(wù)室建設(shè)與基層村民自治之間的關(guān)系難題

在農(nóng)村基層民主政權(quán)建設(shè)方面，我國(guó)實(shí)行的是國(guó)退民進(jìn)的“村民自治”模式，村民自我選舉領(lǐng)導(dǎo)班子，自我管理?；鶎由鐣?huì)治安的維持，也是基層村民委員會(huì)的重要職責(zé)。在實(shí)踐上，目前我省農(nóng)村的村民委員會(huì)難以承擔(dān)農(nóng)村地區(qū)社會(huì)治安維持的重任，需要警察作為國(guó)家強(qiáng)制力的直接介入;但是在理論和制度層面上，這種介入與村民自治之間是什么關(guān)系，如何實(shí)現(xiàn)二者的和諧對(duì)接，是一個(gè)微妙的難題。

如果由警務(wù)室承擔(dān)整個(gè)警務(wù)區(qū)的社會(huì)治安維持工作，那么村民自治就會(huì)出現(xiàn)名不副實(shí)的情況，可能在理論界和社會(huì)高層引發(fā)非議;如果警務(wù)室只起監(jiān)督和指導(dǎo)的作用，那么與改革前就沒有本質(zhì)的區(qū)別，也失去了做專做實(shí)警務(wù)室的實(shí)際意義。

可以說，農(nóng)村地區(qū)警務(wù)室在這個(gè)方面，處于進(jìn)退兩難的局面。

(二)日本駐在所制度難以在我省農(nóng)村地區(qū)全面展開

在我省這次警務(wù)機(jī)制改革中，日本的駐在所制度引起了諸多熱議，很多人主張?jiān)谖沂∞r(nóng)村地區(qū)警務(wù)室建設(shè)上參考日本駐在所制度，安陽和南陽的公安機(jī)關(guān)也進(jìn)行了一些駐在所模式的夫妻警務(wù)室建設(shè)。但是，本人認(rèn)為，這種駐在所制度與中國(guó)國(guó)情并不一致，難以在我省推廣。

日本是一個(gè)工業(yè)化和城市化程度很高的國(guó)家，農(nóng)村地區(qū)和城市地區(qū)差別不大。日本的農(nóng)村地區(qū)，經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)，社會(huì)生活條件完備，老人撫養(yǎng)、兒童教育、商業(yè)和服務(wù)業(yè)等基礎(chǔ)設(shè)施比較完備。和城市地區(qū)相比，日本警察在農(nóng)村地區(qū)實(shí)行駐勤沒有帶來生活質(zhì)量的明顯降低。所以，日本警察的駐在所制度得以廣泛推行，能夠取得較好的效果。

中國(guó)是一個(gè)發(fā)展中農(nóng)業(yè)大國(guó)，新中國(guó)成立以來的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致城市居民和農(nóng)村居民在生活設(shè)施、經(jīng)濟(jì)收入、醫(yī)療、社會(huì)服務(wù)、子女教育、老人撫養(yǎng)等眾多方面具有很大的差異。有人說:中國(guó)的城市像歐洲，農(nóng)村像非洲。如此巨大的城鄉(xiāng)差異，決定了中國(guó)警察很難像日本警察一樣實(shí)施駐在所制度。如果強(qiáng)制民警常駐農(nóng)村警務(wù)室，可能會(huì)引起基層民警的反感和抵制。

在河南農(nóng)村，在個(gè)別地區(qū)的特殊情況下，實(shí)施農(nóng)村警務(wù)室住在制度是可以的。但是作為一種普遍性的制度來要求全體社區(qū)民警常駐警務(wù)室，是難以實(shí)現(xiàn)的。安陽和南陽的“夫妻警務(wù)室”，可以作為特別情況下的補(bǔ)充措施，難以作為普遍意義上的適用模式。

河南農(nóng)村地區(qū)警務(wù)室建設(shè)，必須走出一條適合自己發(fā)展的特色之路。

(三)來自中國(guó)古代歷史的借鑒

中國(guó)幾千年歷史中，警察作為國(guó)家強(qiáng)制力基本沒有進(jìn)入農(nóng)村地區(qū);農(nóng)村地區(qū)的社會(huì)治安，主要依靠民間自治力量來維持。

根據(jù)上文所述，在中國(guó)封建社會(huì)，鄉(xiāng)村社會(huì)的基層組織與管理并不是按血緣關(guān)系自然形成或農(nóng)民自發(fā)組織的，而常常是依據(jù)官府指令而組建并得到縣府的認(rèn)可的。這些民間組織雖然受制于官府并協(xié)助官府從事鄉(xiāng)村社會(huì)的組織與管理，但是，它們并不是正式的政府機(jī)構(gòu)，這些亭長(zhǎng)、三老、里正、鄉(xiāng)官、保甲長(zhǎng)等通常無俸祿，且常常由民間推舉產(chǎn)生，可以說仍保持一定程度的“自治”。但是，需要明確的是，這并不是完全的自治，也非完全的官治或吏治，而是一種“官督紳辦”或“官督紳治體制”，官府透過家族和士紳對(duì)社會(huì)實(shí)行控制。

這種“官督紳辦”模式，可以為我們建設(shè)農(nóng)村警務(wù)室所借鑒。

(四)西峽縣公安局的做法

西峽縣公安局吸收了兄弟公安機(jī)關(guān)的改革經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合自身特點(diǎn)，在警務(wù)機(jī)制改革方面勇于創(chuàng)新，至少在兩個(gè)方面獨(dú)具特色:

1．有增長(zhǎng)改革

作為河南省警務(wù)機(jī)制改革的先行者，新鄉(xiāng)市公安局提出“無增長(zhǎng)改革”的理念，并貫穿于城市社區(qū)的警務(wù)機(jī)制改革中，取得了良好的成績(jī)。但是，這種理念是否適用于全省所有地區(qū)呢?

西峽縣公安局的領(lǐng)導(dǎo)班子認(rèn)為，相比于警力集中的城市，農(nóng)村地區(qū)普遍存在地廣人稀、警力相對(duì)較少的客觀事實(shí)。在經(jīng)濟(jì)條件許可的前提下，西峽縣公安機(jī)關(guān)應(yīng)該采用“有增長(zhǎng)改革”的模式，增加一定的輔助警力，從而確保改革的成功。

西峽縣公安局在和政府有關(guān)單位協(xié)調(diào)后，招聘160余名事業(yè)編制巡邏人員，協(xié)助巡警執(zhí)行任務(wù);從大學(xué)生村官中，選拔一批輔助警力，作為農(nóng)村警務(wù)室的駐勤人員，作為警務(wù)室建設(shè)的人力保障。這些人員沒有執(zhí)法資格，也不從事執(zhí)法工作，但是他們的存在可以把公安機(jī)關(guān)一部分警力從非執(zhí)法工作中解放出來，從而提高了執(zhí)法主體的工作效率，是警務(wù)機(jī)制改革的有力保障。

2．農(nóng)村警務(wù)室采用一加多模式

大學(xué)生村官經(jīng)過培訓(xùn)，作為警務(wù)室駐勤力量，派出所民警對(duì)下轄警務(wù)室進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)和法律監(jiān)督，一個(gè)民警定期巡查三到五個(gè)轄區(qū)警務(wù)室，進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)指導(dǎo)，保證大學(xué)生村官完成警務(wù)室十大職能。

這種模式能夠較好地解決前文所述的警務(wù)室建設(shè)難題:

首先，民警不再需要常駐警務(wù)室，只負(fù)責(zé)定期巡查、培訓(xùn)、指導(dǎo)工作，不會(huì)產(chǎn)生個(gè)人心理價(jià)值趨向的背離問題，也不會(huì)產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)生活上的困難。

其次，大學(xué)生村官本身就在鄉(xiāng)村工作，不存在生活環(huán)境變更問題，與村民有著千絲萬縷的聯(lián)系，便于開展工作;他們有著較高的文化水平，稍加培訓(xùn)便可以勝任農(nóng)村警務(wù)室的十大任務(wù)。

第三，大學(xué)生村官并非普通農(nóng)民，也不是正式的國(guó)家干部，其半官方半民間的身份正好可以充當(dāng)公安機(jī)關(guān)與村民自治機(jī)構(gòu)的聯(lián)系點(diǎn)和黏合劑，通過這些大學(xué)生村官，公安機(jī)關(guān)和基層村民自治機(jī)構(gòu)之間可以實(shí)現(xiàn)較為完美的協(xié)調(diào)與對(duì)接，是新時(shí)期的“官督民辦”模式。

本人認(rèn)為，西峽縣公安機(jī)關(guān)在農(nóng)村警務(wù)室建設(shè)方面，走出了一條充滿智慧與創(chuàng)新的道路，無論在實(shí)踐上還是在理論上都具有較高的可行性、合理性和合法性，值得其他農(nóng)村地區(qū)借鑒和推廣。

如果我們上升一個(gè)高度，從國(guó)家強(qiáng)制力與農(nóng)村非官方社會(huì)控制資源相結(jié)合的角度來看，目前河南農(nóng)村可以利用的非官方社會(huì)控制資源并非局限于大學(xué)生村官，還有例如家族組織、宗教組織、民間經(jīng)濟(jì)體組織等。這些組織是否都可以作為積極的社會(huì)控制因素與農(nóng)村警務(wù)室建設(shè)相結(jié)合，從而建立更為廣泛的社會(huì)控制體系，應(yīng)該是我們進(jìn)一步研究和實(shí)踐的任務(wù)和課題。

［1］唐鳴，趙鯤鵬，劉志鵬．中國(guó)古代鄉(xiāng)村治理的基本模式及歷史變遷［J］．江漢論壇，2011，(3):69．

［2］孟祥才．中國(guó)政治制度通史(第三卷·秦漢)［M］．北京:人民出版社，1996．236．

［3］劉再聰．唐朝“村正”考［J］．中國(guó)農(nóng)史，2007，(4)．

［4］周中一．保甲研究［M］．南京:獨(dú)立出版社，1947．3 ～4．

［5］(元)脫脫等．宋史(第 14冊(cè))［M］．北京:中華書局，1977．4767 ～4768．

［6］秦暉．傳統(tǒng)十倫——本土社會(huì)的制度文化及其變革［M］．上海:復(fù)旦大學(xué)出版社，2003．3．

Integration of Policing Mechanism Reform in Rural Community and Traditional Social Control Resources

FENG Zhi－ye
(Henan Police College，Henan Zhengzhou China 450046)

Themainmodes of social control in rural areas of ancient China are Xiang－li system and Bao－jia system．The characteristic of themodes lies in the non－existing of state power and the self－regulating of the residents under the supervision of the government．With the development of the political situation after the founding of the People’Republic of China，the villagers’autonomy without government intervention becomes themode of social control．The feature of the rural police offices in Xixia Public Security Bureau lies in the reform of increasing police presence and hiring college－graduate village officials in the police offices，which makes the combination of the state power and villagers’autonomy come true，and has positive significance and social value of popularization．

Reform of policing system;Rural police offices;Bao－jia system;College－graduate village officials

D631

A

1008－2433(2011)06－0097－05

2011－09－16

河南省政府2010年決策研究課題《新時(shí)期河南農(nóng)村民間社會(huì)控制資源的開發(fā)與重組》的階段性成果，課題編號(hào)B121。

封志曄(1965—)，男，河南鄧州人，河南警察學(xué)院法律系主任，教授，法學(xué)博士，碩士生導(dǎo)師，主要研究方向?yàn)樾谭▽W(xué)、犯罪學(xué)。